III OSK 2834/22

III OSK 2834/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III SA/Po 290/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-08
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 536
art.86
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.184, art.204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 290/22 w sprawie ze skargi T.T na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. nr 2 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 września 2022 r., III SA/Po 290/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. (dalej: "skarżący") na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z 14 stycznia 2022 r., nr 2, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 22 października 2021 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy [...] o przyznanie zasiłku osiedleniowego w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe w [...].
Dowódca [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z 10 listopada 2021 r., nr 742/2021, odmówił przyznania skarżącemu zasiłku osiedleniowego.
W wyniku rozpoznania odwołania, Dowódca [...] (dalej: "organ drugiej instancji") decyzją z 14 stycznia 2022 r., nr 2, utrzymał w mocy ww. decyzję Dowódcy [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku osiedleniowego.
Organ drugiej instancji przywołał brzmienie art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2021 roku, poz.1131, ze zm., dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i wyjaśnił, że prawo do uzyskania zasiłku osiedleniowego przysługuje jedynie przy przeniesieniach służbowych żołnierzy zawodowych na terenie kraju. Natomiast skarżący przed wyznaczeniem do pełnienia służby poza granicami RP, pełnił służbę w [...] a po powrocie ze służby zagranicznej został wyznaczony ponownie do służby w [...], zatem do jednostki, w której uprzednio pełnił służbę.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do WSA w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem, Sąd pierwszej instancji, skargę oddalił.
Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że organy obu instancji zasadnie przyjęły brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania zasiłku osiedleniowego. Sąd podał, za organem, że skarżący został wyznaczony do służby na stanowisko w jednostce, w której pełnił służbę przed wyznaczeniem na stanowisko poza granicami państwa. Na terenie RP nie doszło zatem do trwałej zmiany miejsca jego służby.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawo do uzyskania zasiłku osiedleniowego przysługuje jedynie przy przeniesieniach służbowych żołnierzy zawodowych na terenie kraju, co wynika wprost i jednoznacznie z brzmienia art. 86 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. WSA w Poznaniu podniósł, że ust. 5 omawianej regulacji należy odczytywać wraz z ust. 1. Według Sądu należy przyjąć, że świadczenie jakim jest zasiłek osiedleniowy, ustawodawca traktuje jako uprawnienie przyznawane żołnierzowi zawodowemu w sytuacji określonej w ust. 1 art. 86 ustawy, doprecyzowując - poprzez ust. 5 tego przepisu - że dotyczy to miejscowości położonej w kraju.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:
- niezastosowanie do skarżącego art. 86 ust. 1-4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i § 8 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. 2014 poz. 1003), polegające na uznaniu przez WSA w Poznaniu za własną, nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego dokonanej w zaskarżonym orzeczeniu organu drugiej instancji, skutkującej niezastosowaniem przez Sąd powołanych przepisów prawa materialnego,
- zastosowanie do skarżącego art. 86 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na uznaniu przez WSA w Poznaniu, za organem drugiej instancji za prawidłowe, iż skarżący dożywotnio spełnia przymiot żołnierza wyznaczonego do służby poza granicami państwa, mimo zwolnienia go ze stanowiska za granicą państwa i wyznaczenia z 1 sierpnia 2021 r. na nowe, wyższe stanowisko służbowe i etatowe w [...] na skutek przyjęcia, że skarżący jako wyznaczony do pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa wyłączony jest z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dodatku osiedleniowego,
- naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 86 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez zastosowanie tego przepisu do skarżącego i tym samym doprowadzenie do nieuprawnionego różnicowania żołnierzy znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej;
2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo naruszenia przez organ opisanych wyżej przepisów prawa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo wnioskował o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wnioskował o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Po pierwsze skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zatem nie mógł go naruszyć.
Po drugie, powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Po trzecie, zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie tak określony warunek nie został zrealizowany.
Sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Zarówno w ramach zarzutu niezastosowania art. 86 ust. 1-4 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych, jak i zarzutu zastosowania art. 86 ust. 5 ww. ustawy, skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego. Wymaga zatem wskazania, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). I taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie.
Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Można jedynie wskazać, że NSA nie dopatrzył się słuszności w twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jakby WSA w Poznaniu błędnie przyjął, za organem drugiej instancji, iż skarżący dożywotnio spełnia przymiot żołnierza wyznaczonego do służby poza granicami państwa. Nie sposób wywieźć takiego stanowiska z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zatem w rozpoznawanej sprawie ustalenie takie nie zostało w ogóle poczynione.
Mając na uwadze istotę zaistniałego sporu, istotnym jest wyjaśnienie, że kwestię pełnienia zawodowej służby wojskowej – w zależności od miejsca jej pełnienia – określają dwa akty prawne. Na podstawie art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawodawca przewidział dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w kraju świadczenia określone w ustępach 1-4 tego przepisu. Jednym z nich jest zasiłek osiedleniowy. Przysługują one jednak tylko żołnierzom pełniącym służbę w kraju. Zgodnie bowiem z ust. 5 omawianej regulacji, ust. 1 i 2 nie stosuje się do żołnierza zawodowego wyznaczonego na stanowisko służbowe poza granicami państwa. Żołnierz taki, po zakończeniu służby poza granicami państwa, jest uprawniony do zwrotu kosztów podróży przesiedleniowej na warunkach określonych dla zagranicznej podróży służbowej, o czym stanowi § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że wobec braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na podzielenie. Skarżący nie mógł bowiem skorzystać z uprawnienia przysługującego żołnierzowi zamierzającemu się przesiedlić, w związku z pełnieniem służby na terenie kraju. Służbę pełnił bowiem poza granicami kraju i po jej zakończeniu powrócił do Polski. Wynika to jednoznacznie z art. 86 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jak ustalono, skarżący przed wyznaczeniem do pełnienia służby poza granicami RP pełnił służbę w [...], a po powrocie ze służby zagranicznej został ponownie wyznaczony do służby w [...]. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skarżący nie ma uprawnień do uzyskania zasiłku osiedleniowego, gdyż został wyznaczony do służby na stanowisko w jednostce, w której pełnił służbę przed wyznaczeniem na stanowisko poza granicami państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do zróżnicowania traktowania przez organ żołnierzy znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Odnosząc się do tak postawionej kwestii wyjaśnić należy, iż nie został naruszony art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie można bowiem stwierdzić, że organy nie uwzględniły obowiązujących przepisów prawa. W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił szczegółowo na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia, tzn. w jakim zakresie rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji narusza jedną z podstawowych zasad prawa. Wobec tych braków skargi kasacyjnej, nie jest możliwe szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Samo bowiem oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie powoduje automatycznie naruszenia zasady legalizmu. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jeśli zaskarżony akt nie narusza prawa, to sąd pierwszej instancji jest obowiązany skargę oddalić.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, konieczne jest wyjaśnienie, że składa się on z dwóch ustępów o różnej treści normatywnej, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował którego z nich naruszenie zarzuca. W uzasadnieniu skargi przedstawił jednak argumentację, pozwalającą na stwierdzenie, że upatruje w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi, co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie może oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11).
Okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają twierdzenia skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym doszło do zróżnicowania żołnierzy znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie jest bowiem słuszne uznanie, że sytuacja żołnierzy wyznaczanych na stanowisko służbowe na terenie kraju i poza jego granicami, jest tożsama. Wniosek taki wypływa choćby z brzmienia art. 24 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych, który określa uprawnienia żołnierza zawodowego wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami kraju. Regulacja ta nie znajdzie natomiast zastosowania w stosunku do żołnierza, wyznaczonego do pełnienia służby na terenie kraju.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.