III OSK 2828/21

III OSK 2828/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gd 365/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-11-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 365/19 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 marca 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech obiektów inwentarskich (kurników) na działce o nr ewidencyjnym [...]/1 w miejscowości [...] (dalej: decyzja środowiskowa lub decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach). Do wniosku dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport).
W toku tego postępowania organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach i Marszałka Województwa Pomorskiego o wydanie opinii. Organy współdziałające zajęły negatywne stanowisko.
Decyzją z 22 października 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z 28 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, za wydaniem negatywnej decyzji przemawia przede wszystkim odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma charakter wiążący, co oznacza brak możliwości wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalność określenia w decyzji pozytywnej warunków odmiennie niż uczynił do organ uzgadniający. W związku z tym, że postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, Wójt Gminy [...] był zobligowany do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy uznał postanowienie organu uzgadniającego za prawidłowe, wydane po uzupełnieniu raportu oraz szczegółowej i wnikliwej analizie zgromadzonych danych. Stanowisko to organ odwoławczy uznał za uzasadnione w obliczu planowanego przekroczenia dopuszczalnego zagęszczenia obsady w kurnikach, braku przedstawienia przez skarżącego wariantu przedsięwzięcia, który spełniałby normy w tym zakresie i w konsekwencji niemożliwości rzeczywistej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kwestia odławiania (ubiórki) drobiu nie jest uregulowana prawnie, więc brak jest podstaw do jej uwzględniania przy ustalaniu maksymalnego zagęszczenia obsady drobiu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r., nr 56, poz. 344 ze zm.). Brak regulacji w tym zakresie nie pozwala na szczegółowe ustalenie zasad i warunków ubiórki i nie pozwala na zweryfikowanie, czy propozycje skarżącego w zakresie odławiania drobiu zapewnią zachowanie maksymalnego możliwego zagęszczenia obsady drobiu w kurniku. Organ odwoławczy wskazał również na brak uzupełnienia przez skarżącego danych co do sposobu zagospodarowania obornika, zwłaszcza sposobu jego magazynowania w okresie, w którym nawożenie na gruntach rolnych jest zabronione, co dodatkowo stanowiło przesłankę uzasadniającą odmowę uzgodnienia. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również do podważenia prawidłowości negatywnych opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach i Marszałka Województwa Pomorskiego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji rozpoznały sprawę z wniosku skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech obiektów inwentarskich o obsadzie 40000 sztuk brojlerów w każdym obiekcie, co daje łączną obsadę 120000 sztuk, tj. stanowiących w przeliczeniu 480 DJP. Prawidłowo zakwalifikowały wskazane przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).
Zdaniem Sądu I instancji, organy w sposób kompleksowy zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i na jego podstawie dokonały ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego i załatwienia sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w trakcie postępowania uzgodnieniowego, którego przedmiotem była analiza raportu i przyjętych w nim rozwiązań, dwukrotnie pismami z 20 grudnia 2017 r. i 9 marca 2018 r. wzywał skarżącego do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie. Chociaż uzupełnienia raportu były składane na każde wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, to jednak nie czyniły zadość wezwaniom organu uzgadniającego. Autor raportu zamiast rzetelnie ustosunkować się do wezwań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, podejmował polemikę ze stanowiskiem organu uzgadniającego, negując potrzebę udzielenia żądanych informacji bądź zmiany wariantu realizacji przedsięwzięcia określonego w raporcie na wariant proponowany przez organ. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu uzgadniającego, a także Wójta Gminy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Organy prawidłowo uznały bowiem, że proponowana w ramach przedsięwzięcia maksymalna obsada brojlerów w każdym z dwóch kurników przekroczy normy określone w § 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Organy uznały, że zagęszczenie obsady w kurnikach, przy planowanej obsadzie, powierzchni hodowlanej i masie ubojowej brojlerów doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych prawem norm zagęszczenia w każdym z kurników. Prawidłowości tego stwierdzenia nie podważył błąd, który wkradł się w założenia organów, a mianowicie przyjęcie masy ubojowej kurcząt 2,3 kg, zamiast 2,5 kg, która wyraźnie wynika z treści raportu. Uwzględniając powierzchnię hodowlaną każdego z kurników (2220 m2) oraz maksymalną masę ubojową brojlerów 2,3 kg organy uzyskały wskaźnik zagęszczenia obsady w kurnikach w wysokości 41,44 kg/m2, co już oznacza przekroczenie dopuszczalnych prawem norm zagęszczenia. Natomiast opierając się na danych z raportu dla masy ubojowej kurcząt 2,5 kg wynik tej analizy doprowadziłby do otrzymania wskaźnika obsady w wysokości 45,04 kg/m2, również przekraczającego dopuszczalną normę zagęszczenia obsady. Zgodnie bowiem z § 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, kurczęta brojlery mogą być utrzymywane w kurniku, w którym maksymalne zagęszczenie obsady wynosi 39 kg/m2. W ocenie Sądu I instancji, omyłka ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ w każdym ze wskazanych wariantów doszłoby do przekroczenia norm obsady w kurnikach.
Sąd I instancji podkreślił, że wątpliwości nie budzi prawidłowość obliczeń, które wykazują zgodność ze sposobem ustalania poziomu obsady kurcząt brojlerów w kurniku określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu ustalania poziomu obsady kurcząt brojlerów w kurniku, w którym są one utrzymywane (Dz.U. nr 223, poz. 1784 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, poziom obsady kurcząt brojlerów w kurniku, w którym są one utrzymywane, ustala się poprzez obliczenie łącznej masy żywych zwierząt brojlerów, w przeliczeniu na 1 m2 stale dostępnej im powierzchni użytkowej wyłożonej ściółką. Łączna masa kurcząt nie może przekroczyć obsady maksymalnego zagęszczenia, określonego w rozporządzeniu w sprawie utrzymywania zwierząt gospodarskich. Ustalenia poziomu obsady dokonuje się przed wprowadzeniem kurcząt do kurnika, biorąc pod uwagę spełnienie wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm. – dalej: u.o.z.). Wynika z tego, że określenia parametru zagęszczenia obsady planowanego przedsięwzięcia z zakresu chowu brojlerów powinno dokonywać się przy uwzględnieniu wagi ubojowej brojlerów, czyli maksymalnej wagi, której osiągnięcie w cyklu produkcyjnym oznacza możliwość uboju. Obliczeń zagęszczenia obsady należy zatem dokonywać przy maksymalnym zagęszczeniu i docelowej wadze. Powyższą wykładnię potwierdzają przepisy u.o.z. oraz przyjęty w rozporządzeniu wskaźnik jednostek przeliczeniowych inwentarza – DJP, za który przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd I instancji podkreślił także, że normy upoważniające do wydania powołanych wyżej rozporządzeń, tj. w sprawie utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz w sprawie sposobu ustalania poziomu obsady kurcząt brojlerów w kurniku, w którym są one utrzymywane, wynikają z u.o.z. Powyższe zasady są zbieżne z zasadami wynikającymi z uregulowań międzynarodowych, w tym z Europejskiej Konwencji o Ochronie Zwierząt Hodowlanych i Gospodarskich, sporządzonej w Strasburgu dnia 10 marca 1976 r. i ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 104, poz. 665). Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich, w tym wymogi w zakresie maksymalnego zagęszczenia obsady zwierząt, mają realizować cele ochronne związane z humanitarnym traktowaniem zwierząt. Przez humanitarne traktowanie zwierząt u.o.z. rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Z tego powodu ustawodawca określił normy obowiązujące przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, których przekroczenie powoduje sprzeczność prowadzonej działalności hodowlanej z prawem. Nie można zatem zrealizować przedsięwzięcia, które zakłada zagęszczenie obsady kurcząt brojlerów w kurnikach przekraczającą maksymalną dopuszczalną przez rozporządzenie wartość, dla danego rodzaju kurnika. Analiza wagi ubojowej brojlerów – 2,5 kg oraz powierzchni hodowlanej w każdym z kurników prowadzi do wniosku, że skarżący zaplanował obsadę kurników większą niż liczba stanowisk. Usprawiedliwieniem dla takiego przekroczenia nie może być proponowana przez skarżącego metoda odławiania w trakcie cyklu produkcyjnego określonej ilości sztuk zanim osiągną wagę ubojową. Z tych powodów wielkością maksymalnego zagęszczenia obsady kurcząt nie można zmieniać przez przyjęcie określonych założeń technologicznych i zasad obrotu stada, które nie wynikają z żadnych aktów obowiązującego prawa, a ponadto prowadzą do naruszenia norm określonych w przepisach i stwarzają zagrożenie na zwierząt. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na niekonsekwencję danych charakteryzujących całość przedsięwzięcia zawartych w raporcie. Z raportu wynika bowiem, że długość jednego cyklu produkcyjnego trwać będzie około 45 dni, w trakcie których brojlery mają osiągnąć wagę końcową 2,5 kg, uzasadniającą ich sprzedaż do ubojni. Wynika z tego, że jest to zasadniczy cel planowanej działalności. To założenie produkcyjne traci jednak sens przy zastosowaniu proponowanej przez inwestora tzw. ubiórki kurcząt, czyli wyławianiu części z obsady kurnika przed osiągnięciem przez nich wagi ubojowej. Celowość tzw. ubiórki drobiu jest wątpliwa i składnia to wniosku, że zastosowanie tej metody chowu drobiu zmierza w gruncie rzeczy do maksymalizacji zysków inwestora kosztem zdrowia i dobrostanu zwierząt, z niedopuszczalnym naruszeniem przepisów u.o.z. oraz przepisów wykonawczych stanowiących instrumenty chroniące wskazane wartości. Sprzeczności pomiędzy zaproponowanym przez inwestora systemem produkcji brojlerów, w tym proponowaną ubiórką kurcząt, a zakładanymi do osiągnięcia celami gospodarczymi nie usunięto w toku postępowania, co podważyło rzetelność i kompletność przedłożonego w sprawie raportu, których to wadliwości nie sanowały dokonane uzupełnienia
Sąd I instancji podzielił również wątpliwości organów dotyczące braku w raporcie danych dotyczących prawidłowego i kompleksowego zagospodarowania obornika powstającego w wyniku chowu kurcząt, których nie uzupełniono w trakcie "procedury ocenowej". Sąd I instancji wskazał, że powstający w trakcie hodowli nawóz naturalny jest jednym z zasadniczych źródeł negatywnego oddziaływania na środowisko tego rodzaju działalności, w zakresie emisji substancji szkodliwych do środowiska, w tym do powietrza i wód. Przy intensywnej produkcji zwierzęcej powstają tak znaczne ilości nawozów, że ich bieżące wykorzystanie na polach nie jest możliwe. Nawozy naturalne wytwarzane w gospodarstwie rolnym, w tym przy chowie drobiu, powinny być przechowywane w sposób bezpieczny dla środowiska, przez okres, w którym nie jest możliwe ich rolnicze wykorzystanie. Okresy takie wskazano w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz.U. 2003 r., nr 4, poz. 44). Także przepis art. 25 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1259) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie uchylającej go ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268 ze zm.), stanowił, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu I instancji, przywołane przepisy miały zastosowanie w tej sprawie stanowiąc źródło obowiązku wskazania dokładnego sposobu zagospodarowania przez skarżącego obornika powstającego w związku z planowaną działalnością, co nie pozwoliło działań organów uznać za dowolne.
W ocenie Sądu I instancji, niepełne i rozbieżne informacje na temat przedmiotowego przedsięwzięcia uniemożliwiają dokonanie pełnej merytorycznej oceny treści raportu i odniesienie się do wszystkich jego elementów, w tym zweryfikowanie kompleksowo oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w szczególności stan wód, powierzchnię ziemi lub powietrze. Organ uzgadniający odnosząc się do poszczególnych elementów raportu i jego uzupełnień szczegółowo umotywował przesłanki negatywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zatem ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. W związku z powyższym niepełne i rozbieżne informacje na temat projektowanego przedsięwzięcia uzasadniały stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, że nie można przeprowadzić rzetelnej analizy oddziaływania na środowisko i skonkretyzować adekwatnych środków ochronnych. Z tego też powodu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, kierując się zasadą prewencji i przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.), trafnie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
Opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach potwierdziła zastrzeżenia formułowane pod adresem raportu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, wskazując na tożsame obszary istotnych braków raportu w ramach kompletnej i rzetelnej charakterystyce przedsięwzięcia, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie bezzasadnymi.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie ograniczenia, skutkiem zaskarżonej decyzji, prawa własności i wolności działalności gospodarczej, wbrew zasadom określonym w art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, "art. 145 §1 pkt. lit. a i c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, brak dokonania pełnej i dogłębnej analizy raportu oraz wyjaśnień i twierdzeń skarżącego dokonywanych w trakcie toczącego się postępowania.
Po drugie, "art. 145 §1 pkt. lit. a i c" p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń stanowiących podstawę wydania orzeczenia wbrew informacjom zawartym w dokumentach zgromadzonych w sprawie.
Po trzecie, "art. 145 §1 pkt. lit. a i c" p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że stanowiska przedstawione w sprawie przez organy uzgadniające i opiniujące zostały wydane w sposób prawidłowy, podczas gdy skarżący w przedkładanych dotychczas przez siebie środkach odwoławczych wskazywał na liczne nieścisłości oraz rozbieżności w treści orzeczeń wydanych zarówno przez organy uzgadniające jak i opiniujące. Ponadto stanowiska te w zakresie tzw. ubioru kurcząt zostały wydane wbrew przyjętej jednolitej linii orzeczniczej stosowanej przez organy wydające decyzje administracyjne i uzgadniające warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięć budowlanych w całej Polsce.
Skarżący zarzucił naruszenie także przepisu prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej przez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, chociaż decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową, a skarżący spełnił wszelkie przesłanki ustawowe, które powinny uprawniać go do uzyskania decyzji "uzgadniającej warunki realizacji przedsięwzięcia". Ponadto polegało to na błędnym założeniu, że proponowane rozpoznanie procesu produkcyjnego i technologii produkcji drobiu w zakresie ubioru zwierząt nie jest humanitarne, a zatem nie może zostać zastosowane.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 29 czerwca 2018 r. W ocenie skarżącego, organ ten, na skutek przeprowadzenia dogłębnej merytorycznej analizy, powinien był wydać pozytywne postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej przez odmowę wydania decyzji opartej na błędnym przyjęciu, że wydanie decyzji odmownej może uzasadniać nieposiadanie przez skarżącego wymaganej ilości areału do zagospodarowania pomiotu kurzego. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie obligują skarżącego do przedłożenia umów pozwalających na zagospodarowanie całego pomiotu kurzego, zwłaszcza na tak wczesnym etapie tj. już w fazie planowania przedsięwzięcia.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Organ wydający uzgodnienie wadliwie przyjął, że "ze względu na fakt, że planowana ubiórka drobiu nie ma umocowania prawnego w ustawodawstwie nie może być wykonana", podczas gdy powyższe stwierdzenia są wynikiem wyłącznie subiektywnej i odosobnionej oceny organu uzgadniającego.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w z art. 6 p.o.ś. (zasada przezorności) przez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący wiarygodnie nie uzasadnił, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia jest nieznaczne. Skarżący przedłożył szereg dokumentów potwierdzających, że planowane przedsięwzięcie nie zagrozi lokalnemu środowisku, ludziom, a także budynkom, a ponadto, że jest zgodne ze wszelkimi aktualnie obowiązującymi przepisami i normami z nich wynikającymi i nie ma przeszkód do jego realizacji.
Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 "Ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku" przez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przyjęte przez skarżącego założenia w przedmiocie maksymalnej obsady drobiu w kurnikach przy uwzględnieniu selekcji wagowej zwierząt/ptaków są niewłaściwe i mogą zagrażać kurczakom, podczas gdy metoda ubioru jest powszechnie stosowana i akceptowana w literaturze, a także jest popularnie stosowana przez hodowców i jest w pełni akceptowalna przez organy sprawujące nadzór środowiskowy.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku "art. 140 kc". przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku negatywnego orzeczenia dla skarżącego, opartego na błędnej wykładni dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a w konsekwencji bezpodstawne ograniczenie skarżącemu korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 20 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku negatywnego orzeczenia dla skarżącego. które spowodowało naruszenie przez Sąd orzekający jednej z naczelnych zasad, jaką jest zasada wolności działalności gospodarczej.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku negatywnego orzeczenia dla skarżącego, z pominięciem wyrażonej w tej normie prawnej zasady własności.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 22 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które zostało wydane z naruszeniem wyrażonej w wyżej wymienionej normie prawnej kwestii, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko z uwagi na ważny interes publiczny.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 Konstytucji RP przez "wydanie przez Organy orzekające rozstrzygnięć negatywnych", które w konsekwencji niezasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 29 czerwca 2018 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane.
Przede wszystkim w pkt 1 skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wiążąc jednocześnie wszystkie zarzuty procesowe z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, brak jest podstaw do powiązania zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przypadku art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto, zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2 podstaw kasacyjnych) zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ tylko w jednym zarzucie wskazano właściwą jednostkę redakcyjną art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, który dzieli się na cztery punkty. Z kolei zarzut odnoszący się do naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej jest niezrozumiały, ponieważ przepis ten dotyczy zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ogóle nie był przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Także zarzut naruszenia art. 12 u.o.z. został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji dzielił się na osiem ustępów i dodatkowo na punkty. Natomiast zarzuty wskazane w pkt 3 podstaw kasacyjnych w ogóle nie zostały określone jako procesowe lub materialne, co stanowi uchybienie w świetle powołanego wyżej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych, w granicach których jest rozpoznawana. Zarzuty wskazane w pkt 3 podstaw kasacyjnych nie zawierają także szerszego uzasadnienia, odnoszą się natomiast do ochrony praw konstytucyjnie chronionych, w tym prawa własności oraz zasady swobody działalności gospodarczej, które niewątpliwie doznają ograniczeń, czego przykładem jest chociażby konieczność uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku ubiegania się o realizację przedsięwzięcie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto częściowo błędnie został sformułowany wniosek skargi kasacyjnej o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ w tej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie i sprowadzają się do dwóch kwestii wynikających w istocie (w ocenie skarżącego) z wadliwej oceny złożonego w postępowaniu administracyjnym raportu. Po pierwsze, niewłaściwej oceny obsady kurników i przyjęcia, że tzw. ubiór kurcząt nie jest uznaną i akceptowaną metodą hodowlaną, a po drugie kwestii zagospodarowania obornika.
Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii wyjaśnić przede wszystkim należy, że zarówno Sąd I instancji, jak i wszystkie organy orzekające w tej sprawie, zarówno w postępowaniu głównym, jak i organy współdziałające, nie kwestionowały dopuszczalności ubioru zwierząt jako metody hodowlanej. Stąd też załączone do skargi kasacyjnej dokumenty mające potwierdzić akceptowanie tego rodzaju metody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że metoda ta nie jest uregulowana prawnie i nie mogła w związku z tym wpłynąć na ocenę obsady kurczaków w planowanych do realizacji kurnikach. Innymi słowy, brak jest przeszkód prawnych, żeby skarżący korzystał z tego rodzaju metody hodowlanej, natomiast z raportu musi w sposób jednoznacznie wynikać, że prawnie uregulowane zasady obsady kurników będą przestrzegane. Tego warunku raport nie spełniał i to pomimo licznych wezwań organów w tym przedmiocie. Raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Składając raport strona zakreśla ramy postępowania wskazując warunki, na jakich chce realizować przedsięwzięcie, a właściwy organ może wzywać do uzupełnienia lub poprawienia raportu. W tej sprawie skarżący był wielokrotnie wzywany do tego rodzaju zmian w raporcie, ale pomimo tego nie dokonał koniecznych zmian, prowadząc jedynie polemikę ze stanowiskiem organu wyspecjalizowanego, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku. Ponownie podkreślenia wymaga, że organ ten nie wykluczył ubioru kurcząt jako metody hodowlanej, a jedynie wzywał do przedstawienia raportu, z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikała prawidłowa obsada kurników, w sposób nieprzekraczający maksymalnego zagęszczenia obsady drobiu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia organów, które uznały, że zagęszczenie obsady w kurnikach, przy planowanej obsadzie, powierzchni hodowlanej i masie ubojowej brojlerów doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych prawem norm zagęszczenia w każdym z kurników. Uwzględniając powierzchnię hodowlaną każdego z kurników (2220 m2) oraz maksymalną masę ubojową brojlerów 2,5 kg, wskaźnik obsady w kurnikach wynosi 45,04 kg/m2, podczas gdy § 37 powołanego wyżej rozporządzenia dopuszcza maksymalną obsadę w wysokości 39 kg/m2. Tej okoliczności skarżący nie podważył, wskazując jedynie, że obsada ta będzie mniejsza na skutek ubioru zwierząt, nie precyzując jednak jak to zmniejszenie obsady nastąpi. Stanowiło to zasadniczą wadę raportu, które uniemożliwiała ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem strony.
Także druga ze wskazanych wcześniej kwestii nie zostało prawidłowo wyjaśniona w raporcie oraz jego uzupełnieniach. Dotyczy to zagospodarowania powstającego w planowanym gospodarstwie obornika, do czego niezbędne jest 72,05 ha. Skarżący nie posiada wymaganego areału do zagospodarowania powstałego pomiotu (posiada 8 ha gruntów własnych, ponadto rolnik, z którym inwestor podpisał umowę posiada 33 ha). Pomimo wezwań, skarżący nie wyjaśnił kwestii zagospodarowania powstającego pomiotu kurzego, a także nie określił, gdzie i w jaki sposób magazynowany będzie pomiot w okresie, w którym nawożenie pól jest zabronione. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, skarżący mógł zawrzeć stosowne umowy, gwarantujące zgodne z prawem zagospodarowanie obornika, już na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, chociażby pod warunkiem uregulowania stanu formalno-prawnego pozwalającego na realizację przedsięwzięcia. Niewątpliwie jednak kwestia zagospodarowania obornika musiała zostać jednoznacznie ustalona w toku tego postępowania, z uwagi na wpływ tego rodzaju przedsięwzięcia na środowisko. Za niewystarczające należało uznać stwierdzenie, że faktem powszechnie znanym jest, że "znajdą się" odbiorcy obornika, na co wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej.
Powyższe oznacza, że zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W istocie skarżący nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej, w jakim zakresie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i jakie dowody pominął organ orzekający w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organów, które zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i do próby przeforsowania stanowiska, że możliwe było wydanie decyzji środowiskowej, pomimo wskazanych wyżej braków raportu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, lecz decyzją związaną. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia stanowiska, że organy w tej sprawie działały w granicach uznania administracyjnego, a tego rodzaju stanowiska nie zaprezentował również Sąd I instancji. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek pozwalających na ustalenie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Wynika to również z zasady prewencji oraz zasada przezorności z art. 6 p.o.ś., które w ocenie oddziaływania na środowisko wymagają stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w raporcie. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo powołał się na powyższe zasady na poparcie tezy o braku podstaw do ustalenia w tej sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem "utrwalonej linii orzeczniczej" organów ochrony środowiska, ponieważ utrwalona praktyka organów w danej kategorii spraw nie ma charakteru normatywnego, a każda indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana jest w granicach jej indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych. Przykładowo, załączone do skargi kasacyjnej i dotyczące innego przedsięwzięcia postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2018 r. rzeczywiście przewiduje obsadę z uwzględnieniem ubiórki brojlerów, ale jednocześnie wskazuje jednoznacznie na wielkość obsady kurnika przed i po ubiórce, przy założeniu, że w obu przypadkach obsada kurnika nie będzie przekraczała maksymalnego zagęszczenia przewidzianego w § 38 rozporządzenia w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Na sformułowanie tego rodzaju warunków nie pozwalały jednak ustalenia przyjęte przez skarżącego, który przedstawił raport przewidujący przekroczenie poziomu maksymalnego zagęszczenia obsady kurnika.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.