III OSK 2819/24

III OSK 2819/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 19/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 65, art. 217 § 1 i 2 pkt 2, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 22 ust. 2
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 19/24 w sprawie ze skargi X.X na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 stycznia 2023 r. o wydanie zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r., II SAB/Wa 19/24, po rozpoznaniu skargi X.X (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ" lub "KGP") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia: zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz odmówił zasądzenia kosztów postępowania (pkt 4).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący pismem z 30 stycznia 2023 r. kierowanym do Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., złożył wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego m.in., że w wskutek choroby związanej ze służbą czynną w Policji utracił [...] do jej dalszego pełnienia w Policji i stał się inwalidą. Zdaniem skarżącego wskutek naruszonej sprawności organizmu w związku ze służbą czynną w Policji (...), jest on uprawniony do ubiegania się (...) o uznanie prawa podmiotowego przyznanego art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2022 poz. 1626 ze zm., dalej: "ustawa emerytalna"). Skarżący podał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne do przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, celem dochodzenia prawa do świadczeń określonych art. 22 ust. 2 ustawy emerytalnej.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z 1 lutego 2023 r. organ, działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał ww. wniosek według właściwości Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] zgodnie z ostatnim miejscem pełnienia służby przez skarżącego.
Pismem z 16 grudnia 2023 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., wystąpił do KGP z ponagleniem, a następnie pismem z 17 grudnia 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie załatwienia jego wniosku z 30 stycznia 2023 r. W ocenie skarżącego stwierdzenie niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia skutkować powinno odmową wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a., nie zaś przekazaniem pisma do organu, który zdaniem KGP jest właściwy do rozpoznania jego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że "skargą z 17 grudnia 2023 r." X.X zaskarżył pismo Komendanta Głównego Policji z 1 lutego 2023 r., nr Kk-2283/1947/2023 zawiadamiające o przekazaniu jego wniosku z 30 stycznia 2023 r. Komendantowi Powiatowemu Policji w [...]. Złożona w niniejszej sprawie skarga powinna podlegać odrzuceniu (na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a), ponieważ w sprawie skargi na ww. pismo już dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami o odrzuceniu skargi: z 31 marca 2023 r., II SA/Wa 517/23 i powtórnie 7 listopada 2023 r. II SA/Wa 1689/23. Skarżący doprowadził zatem do sytuacji, w której mimo istnienia w obrocie prawnym postanowienia odrzucającego skargę, złożył ponowne skargi, dotyczące tego samego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym powyżej wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), bowiem Komendant Główny Policji pismem z 1 lutego 2020 r. przekazał wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, pozostając w błędnym przekonaniu, że do jego rozpatrzenia właściwy jest inny organ. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach.
W pozostałym zakresie Sąd uznał, że skoro skarżący nie wykazał jakie negatywne skutki miała bezczynność organu w udostępnieniu żądanych dokumentów, to nie było zasadne uwzględnienie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej - jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zgodził się ze skarżącym, że organ pozostaje bezczynny w kwestii rozpoznania wniosku z 30 stycznia 2023 r. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuję bowiem w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego skierowano wniosek, nie jest właściwy do wydania wnioskowanego zaświadczenia żądanej treści, winien podjąć postanowienie odmowne. Jeżeli zatem KGP uznał się za niewłaściwy w sprawie zgłoszonego przez skarżącego żądania wydania zaświadczenia, powinien wydać na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a nie jak to uczynił pismem z 1 lutego 2023 r., jedynie przekazać sprawę według właściwości innemu organowi w trybie art. 65 k.p.a.
Na powyższe orzeczenie organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyrok, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez:
1) niezasadne stwierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. o wydanie zaświadczenia o określonej treści, w sytuacji, gdy KGP podjął czynność polegającą na przekazaniu ww. wniosku Komendantowi Powiatowemu Policji w [...],
2) zaniechanie rozpoznania sprawy w jej graniach z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nierozważeniu i niewyrażeniu w uzasadnieniu wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. okoliczności związanych z faktem, iż w sprawie wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. Sąd już orzekał (postanowienie z 31 marca 2023 r., II SA/Wa 517/23, postanowienie z 7 listopada 2023 r., II SA/Wa 1689/23, postanowienie z 21 listopada 2023 r., II SA/Wa 1911/23), co wymagało od Sądu wyjaśnienia, czy w sprawie nie doszło do stanu określonego w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ewentualnie do wykluczenia przesłanki litis pendens i res iudicata, obligujących Sąd w przypadku ich zaistnienia do odrzucenia skargi, co w efekcie może budzić uzasadnione przekonanie, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania - art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części i odrzucenie/oddalenie skargi. Zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie KGP zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności za nieuprawniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku (litis pedens) lub została już prawomocnie osądzona (res iudicata). Do zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania. Wbrew stanowisku kasatora w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością elementów przedmiotowych, ze wskazanymi przez niego w skardze kasacyjnej sprawami.
Przedmiotem niniejszej sprawy była bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. o wydanie zaświadczenia dotyczącego choroby skarżącego spowodowanej warunkami służby w Policji. Tymczasem sprawy zakończone prawomocnymi postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 31 marca 2023 r., II SA/Wa 517/23, 7 listopada 2023 r., II SA/Wa 1689/23 oraz 21 listopada 2023 r., II SA/Wa 1911/23, o odrzuceniu skarg X.X. prowadzone były w sprawie ze skargi na pismo Komendanta Głównego Policji z 1 lutego 2023 r., nr Kk-2283/1974/2023, zawiadamiające o przekazaniu wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. zgodnie z właściwością do Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, który organ upatruje w "zaniechaniu rozpoznania sprawy w jej granicach" poprzez "nierozważenie i niewyrażenie w uzasadnieniu wyroku okoliczności związanych w faktem, iż w sprawie wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał ww. postanowieniami".
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią skargi na bezczynność, a zatem zasadnie nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Wprawdzie w treści zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bezpośrednio do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi, nie mniej jednak należy pamiętać, że Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnoszenia do wszystkich zarzutów i uwag stron postępowania. Ponadto, przed rozpoznaniem sprawy Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanej jej odrzucenia – art. 58 p.p.s.a. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie wydając zaskarżony wyrok, to tym samym uznał wniosek organu o odrzucenie skargi za nieusprawiedliwiony.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez kastora prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, poprzez nie zastosowanie się przez Sąd do zasady res iudicata (co jak wykazano powyżej nie miało miejsca), nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął za chybiony również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie. Zarzut ten został oparty na przepisie o charakterze kompetencyjnym, określającym wyłącznie rodzaj podejmowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, tj. na przepisie, który daje podstawę do zobowiązania organu do wydania aktu w przypadku stwierdzenia przez sąd bezczynności organu. W ocenie KGP doszło do niezasadnego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem w ocenie kasatora, brak było podstaw do zobowiązania KGP w sytuacji, gdy ten przy piśmie z 1 lutego 2023 r. przekazał wniosek skarżącego zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji w Krakowie. A co za tym idzie, nie pozostaje w sprawie bezczynny.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepis ogólny mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęć użytych w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni tego przepisu, lecz w istocie wskazuje na okoliczność nie wzięcia przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę faktu, załatwienia sprawy przez organ poprzez przekazanie wniosku do innego organu w trybie art. 65 k.p.a., a tym samym na brak podstaw do zobowiązywania organu do postanowienia w trybie art. 219 k.p.a.
Tymczasem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji, aktu lub podjęcia prawem przewidzianej czynności w zakreślonym terminie. To zaś oznacza, że sąd administracyjny, badając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie wskazane okoliczności, tj. czy w sprawie zostało wydane określone rozstrzygnięcie lub podjęta czynność i czy dochowano właściwego terminu na rozpoznanie sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie analizuje merytorycznej ani procesowej poprawności aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie został on wydany oraz czy z innych powodów organowi można zarzucić stan bezczynności.
Zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowym potwierdzeniem przez organ administracji publicznej określonych okoliczności faktycznych lub stanu prawnego. Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości, albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 k.p.a. postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, Lex nr 578345).
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jakkolwiek jest postępowaniem administracyjnym, to jednak ma charakter uproszczony względem postępowania jurysdykcyjnego. Jego przedmiotem nie jest bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej (rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki) w formie decyzji administracyjnej lub milcząco. Uproszczenie to oznacza, że w postępowaniu tym nie stosuje się tych reguł procesowych, które charakterystyczne są wyłącznie dla postępowania jurysdykcyjnego. Do nich należy postępowanie organu administracji publicznej w razie ustalenia braku właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej zainicjowanej wnioskiem (podaniem) strony. W postępowaniu jurysdykcyjnym, stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W postępowaniu administracyjnym uproszczonym w sprawie wydania zaświadczenia niewłaściwość organu, do którego wpłynął wniosek o wydanie takiego zaświadczenia skutkuje odmową jego wydania, zgodnie z dyspozycją art. 219 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., I OSK 93/22).
Z podanych względów, biorąc pod uwagę opisany wyżej stan faktyczny i prawny, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ załatwił sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z 30 stycznia 2023 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Tym samym zasadnie na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę w tym zakresie, zobowiązując organ do rozpoznania w określonym terminie ww. wniosku skarżącego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.