III OSK 2818/23

III OSK 2818/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2022/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-10
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2022/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2021 r. nr BON.IV.5223.21.2021.MST w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od K.K. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2022/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 23 lipca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z 29 kwietnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 15 maja 2012 r. Organ wskazał, że orzeczeniem z 15 maja 2012 r., na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej jako: u.r.z.s.) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie zaliczył skarżącego do stopnia niepełnosprawności. Wnioskiem z 6 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, podnosząc że zostało wydane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Decyzją z 29 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 maja 2012 r., stwierdzając, że kontrolowanemu orzeczeniu nie można przypisać żadnych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano przy tym, że powyższa decyzja została poprzedzona wcześniejszymi decyzjami Ministra, które były uchylane wyrokami WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3306/17), z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 985/19) oraz z 2 listopada 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1306/20), w związku ze stwierdzeniem przez Sąd, że decyzje zostały wydane przez niewłaściwy skład orzekający Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Minister stwierdził, że organ I instancji słusznie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 maja 2012 r. Zarówno bowiem z dokumentacji medycznej załączonej do wniosku, jak i z dokumentacji powstałej na posiedzeniu składu orzekającego wynikało jednoznacznie, że schorzenia, na jakie cierpi wnioskodawca nie wskazują na istnienie naruszenia sprawności organizmu i ograniczeń w funkcjonowaniu w takim stopniu, który skutkowałby w sposób istotny obniżeniem zdolności do wykonywania pracy, a w związku z tym skład orzekający o stopniu niepełnosprawności wydał rozstrzygnięcie o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności, a od orzeczenia tego skarżący się nie odwołał. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia na lekarza przewodniczącego składu orzekającego, lekarza nie posiadającego łącznie dwóch specjalizacji, tj. specjalizacji z zakresu ortopedii i neurologii organ wyjaśnił, że lekarz dokonująca wstępnej analizy wskazała zarówno lekarza ortopedę, jak i neurologa, jako specjalizacje lekarskie właściwe do orzekania w schorzeniach wnioskodawcy. Zatem nietrafnym pozostaje zarzut, że przewodniczącym składu orzekającego ustanowiony powinien był być lekarz specjalista również z zakresu neurologii. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że czynności ogłoszenia treści orzeczenia na posiedzeniu składu orzekającego nie należy utożsamiać z czynnością ustnego ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu niewystarczającego i nieprawidłowego uzasadnienia orzeczenia z 15 maja 2012 r., organ stwierdził, że wprawdzie uzasadnienie orzeczenia nie jest wyczerpujące merytorycznie, jednak nie można uznać, że nie odpowiada dyspozycji § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Z kolei odnosząc się do zarzutu, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie zawiera odmowy ustalenia stopnia niepełnosprawności, lecz postanowienie (zamiast orzeczenia) o niezaliczeniu (bez podania kogo) do stopnia niepełnosprawności wyjaśniono, że orzeczenie wydane zostało według wzoru, jaki stosowany jest w zespołach do spraw orzekania o niepełnosprawności i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Organ podniósł, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym nie rozstrzyga się o istocie sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz działanie organu ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę aktu administracyjnego w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy, którym posłużono się przy wydaniu badanego aktu.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie ich uchylenie jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w tym przepisów k.p.a., Konstytucji, a także rozporządzenia z 2003 r., a także o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 15 maja 2012 r. lub dokonanie przez Sąd takiego rozstrzygnięcia, wraz ze stwierdzeniem, że wydanie obu zaskarżonych aktów administracyjnych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Oddalając skargę WSA podniósł, że zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie, w ramach którego została dokonana kontrola orzeczenia prowadzącego do niezaliczenia skarżącego do stopnia niepełnosprawności, jest postępowaniem nadzwyczajnym ukierunkowanym na zbadanie, czy oceniana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że w trybie tym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź też poddać weryfikacji wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podniesiono, że zamieszczony w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jest nieuprawniony, gdyż jego podstawą było twierdzenie, że wskazane zostały skierowane do podmiotów niebędących stroną w sprawie, czyli Wojewódzkiego i Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Tymczasem wymienienia tych organów w rozdzielniku decyzji organu I i II instancji nie można łączyć z wystąpieniem przypadku opisanego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie WSA w pełni zasadne jest stanowisko Ministra, że decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności miała swoje wystarczające oparcie w przepisach prawa. Podano, że czynności przeprowadzone przez Powiatowy Zespół, wobec złożenia przez skarżącego wniosku z 18 kwietnia 2012 r., spełniały wymagania określone w rozporządzeniu z 2003 r., albowiem obejmowały dokonanie przez lekarza wyznaczonego przez przewodniczącego zespołu wstępnej weryfikacji złożonej dokumentacji, określenie specjalności przewodniczącego składu orzekającego, odpowiedniej do rozpoznanych schorzeń wnioskodawcy, powołanie składu orzekającego do rozpoznania wniosku i wydania orzeczenia, jak też kompleksowe udokumentowanie stanu zdrowia i sytuacji społecznej wnioskodawcy jako zainteresowanego. Wskazano, że określenie specjalności przewodniczącego składu orzekającego przez lekarza specjalistę w zakresie neurologii nie może być traktowane jako wada mogąca skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Ze wstępnej analizy wniosku nie wynikało bowiem, aby przewodniczący składu orzekającego zobowiązany był legitymować się łącznie specjalnościami z zakresu ortopedii i neurologii. Wprawdzie przyjęto, że głównym schorzeniem skarżącego były "sprawy neurologiczne", ale nie znalazło to potwierdzenia w ocenie rozpoznanych schorzeń. Konsekwencją powyższego jest ocena potwierdzająca prawidłowość procedowania przez Zespół, w składzie którego zasiadał lekarz specjalista w zakresie ortopedii i traumatologii. Podniesiono, że wskazywana przez skarżącego niekompletność akt postępowania orzeczniczego i zastrzeżenia do treści protokołu sporządzonego z posiedzenia Zespołu nie mają związku z kwestiami, które mogą rzutować na legalność orzeczenia. Podano, że skarżący nie skorzystał z ustawowo mu przysługującego odwołania od orzeczenia, jak też poddania orzeczenia ewentualnej kontroli sądowej, sprawowanej przez sąd ubezpieczeń społecznych, zaś tryb nadzwyczajny nie stanowi kolejnej instancji orzeczniczej. Wskazano, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że nie doszło do ogłoszenia orzeczenia Powiatowego Zespołu, a przez to orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego, gdyż czynność taka nie została potwierdzona w protokole posiedzenia przeprowadzonego 15 maja 2012 r., gdyż z treści tego protokołu wynika, że taka decyzja została przez skład orzekający przyjęta, formalnie przez przewodniczącego ujawniona, a w następstwie tego zaprotokołowana. Przy czym nie znajdował zastosowania art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a., gdyż konieczne jest rozróżnienie czynności zaprotokołowania przebiegu posiedzenia, na którym dochodzi do rozpoznania sprawy zaliczenia do osób niepełnosprawnych od załatwienia sprawy administracyjnej ustnie lub podjęcia w ten sam sposób przez organ administracji innych czynności prawnie doniosłych, które podlegają utrwaleniu na piśmie w formie zaprotokołowania. Wskazano także, że orzeczenie Powiatowego Zespołu posiada uzasadnienie, o którym mowa w § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., a także prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie. Podano, że wprawdzie nie wszystkie kwestie, traktowane przez stronę jako sporne, stały się przedmiotem zindywidualizowanej wypowiedzi organu odwoławczego z racji wielości poruszonych zagadnień i ich niepełnego powiązania z przedmiotem postępowania wyznaczonym trybem weryfikacji orzeczenia, ale sytuacja ta nie ma wpływu na wynik sprawy, jako że nie prowadzi do stanu, w którym kwestie oddziałujące na kierunek rozstrzygnięcia pozostałyby poza uwagą organu.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł K.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 15 maja 2012 r. o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności nie zostało wydane z rażącym naruszeniem § 19 ust. 2 w zw. § 33 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., w treści obowiązującej w dniu wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół, w sytuacji gdy z przepisu wynika, że lekarz wyznaczony określa specjalności przewodniczącego składu orzekającego odpowiednie do rozpoznanych schorzeń osoby zainteresowanej, a przewodniczącym składu orzekającego powinien być lekarz specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej osoby zainteresowanej;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 maja 2012 r. o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności spełniało wymagania wskazane w § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., w sytuacji gdy uzasadnienie orzeczenia PZON nie spełniało wymogów zawartych w tym przepisie i było jedynie uzasadnieniem pozornym;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że ogłoszenie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 maja 2012 r. o niezaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności nie podlegało obligatoryjnemu sporządzeniu protokołu zgodnie z art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a., w sytuacji gdy § 11 rozporządzenia z 2003 r. nakazuje ogłoszenie przez przewodniczącego składu orzekającego na posiedzeniu treści orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, a przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. u.r.z.s. (w treści obowiązującej w dniu wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół) nakazuje stosowanie przepisów k.p.a., który wymaga sporządzenia protokołu w związku z ogłoszeniem decyzji - art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwym oddaleniu skargi, podczas gdy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 maja 2012 r. o niezaliczeniu skarżącego do osób niepełnosprawnych było wydane z rażącym naruszeniem prawa wypełniającym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, nieopłaconych w całości, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że biorąc po uwagę treść § 33 pkt 2 i § 19 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewodniczący składu orzekającego nie legitymował się wymaganymi specjalizacjami tj. ortopedią i neurologią, które zostały wskazane podczas wstępnej weryfikacji wniosku skarżącego. Zarzucono, że WSA nie dostrzegł, że w orzeczeniu Powiatowego Zespołu w ogóle nie odniesiono się do zgromadzonego materiału dowodowego i nie dokonano wskazania faktów, które uznano za istotne w sprawie oraz dokumentów, na podstawie których nie orzeczono o zaliczeniu skarżącego do stopnia niepełnosprawności, a jedynie lakonicznie powołano się na przeprowadzenie badania i zgromadzoną dokumentację medyczną. W konsekwencji orzeczenie nie spełniało elementarnych kryteriów wskazanych w § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. i nosiło cechy uzasadnienia o charakterze pozornym. Wskazano, że problem ten zasygnalizowano w informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Podniesiono, że orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół jest decyzją administracyjną, którą zgodnie z § 11 rozporządzenia z 2003 r. należy ogłosić, a zgodnie z art. 66 u.r.z.s., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia, należy stosować przepisy k.p.a.. Zatem art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a. obliguje organ do sporządzenia protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym oddaleniu skargi, podczas gdy orzeczenie Powiatowego Zespołu było wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale zarzut ten odniósł do orzeczenia Powiatowego Zespołu z 15 maja 2012 r. Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczyła tego orzeczenia, lecz decyzji Ministra z 23 lipca 2021 r. utrzymującego w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 29 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu. W związku z tym skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie, którego nie dostrzegł WSA, ani nie wskazał, jaki mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA, co jest niezbędnym elementem skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego. Zatem zarzut ten nie okazał się uzasadniony.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Należy zauważyć, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że nie doszło do rżącego naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozrządzenia z 2003 r. W związku z tym niezbędne jest wskazanie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2779/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). Także według Sądu Najwyższego traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95, OSNP 1995 r, nr 24, poz. 297). W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak zasadnie zastrzegł Sąd I instancji, w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie § 19 ust. 2 w zw. § 33 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia), które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - wynika z tego, że przewodniczący składu orzekającego Powiatowego Zespołu posiadał specjalność ortopedii – traumatologii, podczas gdy lekarz dokonujący weryfikacji wstępnej wniosku określił specjalizację przewodniczącego składu orzekającego jako ortopedę neurologa. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, z dokumentacji poprzedzającej wydanie orzeczenia nie wynika, aby przewodniczący składu orzekającego zobowiązany był legitymować się łącznie wskazanymi wyżej specjalnościami. Ponadto okoliczność, że przewodniczącym składu orzekającego był lekarz o specjalnościach ortopeda traumolog, a nie ortopeda neurolog, nie może być traktowane jako rażące naruszenie powołanych przepisów rozporządzenia z 2003 r. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz wskazania, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast skarżący kasacyjnie, poza twierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, nie przedstawił żadnej argumentacji prawnej na poparcie swojego stanowiska. Brak jest bowiem w skardze kasacyjnej wykazania, jak powinna wyglądać wykładnia powołanych norm prawa materialnego i z jakich względów zostały one naruszone i to w stopniu rażącym. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest zaś na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać, konkretyzować, uściślać lub interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawać im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawiać jakichkolwiek hipotez i snuć domysły w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywać tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Zatem podniesiony zarzut nie okazał się skuteczny.
Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia Powiatowego Zespołu, które w ocenie skarżącego kasacyjnie nie spełnia wymogów zwartych oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Wprawdzie skarżący podniósł, że w uzasadnieniu tym nie odniesiono się do zgromadzonego materiału dowodowego i nie dokonano wskazania faktów, ale nie przytoczył argumentacji, w której by wykazał, że uchybienie tego rodzaju ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za taką argumentację nie można bowiem uznać odwołania się do wyników kontroli NIK, gdyż jest to odwołanie się do faktów, a nie do prawa. Natomiast przytoczenie treści wyroku sądu administracyjnego może wprawdzie wspierać argumentację skargi kasacyjnej, ale nie może jej zastępować. W związku z tym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 11 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z ogłoszenia przez przewodniczącego składu orzekającego treści orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie wykazał, aby doszło do naruszenia powołanych przepisów, a tym bardziej, aby doszło do ich naruszenia w sposób rażący. Podnieść należy, że art. 66 u.r.z.s., w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia stanowił, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Zatem obowiązek stosowania przepisów k.p.a. ma charakter subsydiarny, a w związku z tym obowiązek ich stosowania zachodzi w sytuacji, gdy przepisy u.r.z.s. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie zawierają innych rozwiązań. Skoro z posiedzenia w sprawie wydania orzeczenia sporządza się protokół (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.), to brak jest podstaw, aby twierdzić, że dodatkowo musi być sporządzony protokół z ogłoszenia orzeczenia, na podstawie art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przewodniczący składu orzekającego ogłasza na posiedzeniu treść orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, ale zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. orzeczenie o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień doręcza się na piśmie osobom, o których mowa w § 7 ust. 3, nie później niż w terminie 14 dni od dnia posiedzenia w sprawie wydania orzeczenia. Z kolei w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. termin do wniesienia odwołania od orzeczenia biegnie od daty jego doręczenia. Zatem przepisy rozporządzenia z 2003 r. nie łączą skutków procesowych wydania orzeczenia z jego ogłoszeniem, lecz z jego doręczeniem zainteresowanej stronie. Tymczasem art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a., nakazujący sporządzenie protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji lub postanowienia, jest skorelowany z treścią art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym bieg terminu do wniesienia odwołania w przypadku, gdy decyzja została ogłoszona ustnie, biegnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby twierdzić że ogłoszenie orzeczenia Powiatowego Zespołu wymaga odrębnego zaprotokołowania, a tym bardziej, że sporządzenie takiego protokołu warunkuje wejście orzeczenia do obrotu prawnego. Takich podstaw nie wskazał także skarżący kasacyjnie, który poza zakwestionowaniem stanowiska WSA, nie przedstawił żadnej argumentacji prawnej na poparcie swojego stanowiska.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.
Natomiast odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu wyjaśnić należy, że wniosek taki składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.