III OSK 2817/21

III OSK 2817/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 297/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-12-03
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
§ 106 ust. 1 i 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 297/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2019 r., nr WR-PPR-A.5112.7.2019.5 w przedmiocie zakazu wykonywania prac magazynowych i transportu ręcznego z użyciem drabin magazynowych przejezdnych oraz podnośnika nożycowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 297/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę C. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z 4 czerwca 2019 r., nr WR-PPR-A.5112.7.2019.5, w przedmiocie zakazu wykonywania prac magazynowych i transportu ręcznego z użyciem drabin magazynowych przejezdnych oraz podnośnika nożycowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W wymienionych w protokole dniach w lutym i w marcu 2019 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu przeprowadził kontrolę w C. spółka z o. o. z siedzibą w W. – sklep [...]. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenia przepisów bhp przez pracodawcę, w tym przy wykonywaniu ręcznych prac transportowych, polegających na umieszczaniu lub zdejmowaniu towaru z wysokich regałów sklepowych. Prace transportu poziomego i pionowego wykonywane są przy użyciu podestu nożycowego (podest roboczy do wysokości 7,8 m), 6 drabin przejezdnych DMP 3250 (podest roboczy na wysokości 3,25 m) i 3 drabin przejezdnych DMP 2500 (podest roboczy na wysokości 2,5 m). Pracodawca nie ustalił instrukcji szczegółowo opisujących bezpieczne sposoby wykonywania ręcznych prac transportowych dotyczących poszczególnych rodzajów towarów.
W nakazie z 11 kwietnia 2019 r., nr 160312-53-K007-Nz01/19, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu zakazał wykonywania prac transportu ręcznego w sklepie C. w L. z użyciem drabin magazynowych przejezdnych typ DMP, wymagających od pracownika wychylania się poza balustradę lub obrys urządzenia do czasu zapewnienia odpowiedniego do rodzaju wykonywanych prac zabezpieczenia pracownika przed upadkiem z wysokości, niestwarzającego dodatkowego zagrożenia dla pracownika. Organ wyjaśnił, że drabiny magazynowe przejezdne nie mają przy podeście roboczym balustrad od strony schodów, a pracownicy wykonują prace na podestach drabin bez stosowania szelek bezpieczeństwa. Sposób zabezpieczenia pracownika przed upadkiem z wysokości nie został opisany w instrukcji obsługi tych drabin wydanej przez producenta oraz w instrukcjach ustalonych przez pracodawcę. Prace wykonywane są również ze schodów drabiny. Pracownik, trzymając dwiema rękami towar, wychyla się poza barierkę zamontowaną wzdłuż schodów w celu umieszczenia lub zdjęcia towaru z regałów. Barierka ta nie spełnia wymagań balustrady, określonej w ogólnych przepisach bhp. Zdaniem organu pracodawca nie zapewnił więc bezpiecznych warunków pracy na wysokości przy użycie drabin przejezdnych.
Organ pierwszej instancji zakazał również wykonywania prac magazynowych
i transportu ręcznego w sklepie w L. z użyciem podnośnika nożycowego J.: 1. wymagających od pracownika wychylania się poza balustradę lub obrys urządzenia w ten sposób, że części ciała pracowników nie znajdują się w obręczy platformy, 2. z umieszczaniem obciążeń poza obrębem platformy, 3. z powiększaniem rozmiarów platformy przez dołączanie wieszaków na obciążenia (panele ekspozycyjne), 4. bez pełnej uprzęży zabezpieczającej z liną zabezpieczającą, zamocowaną do dedykowanego punktu zaczepienia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podnośnikiem nożycowym transportowane są towary wewnątrz poręczy platformy i na zewnątrz tej poręczy, a pracownik trzyma towar poza platformą, wychylając się poza obręb poręczy ochronnej. Taki sposób obsługi podnośnika nożycowego jest niezgodny z warunkami jego eksploatacji, podanymi przez producenta. Zgodnie z instrukcją producenta nie wolno używać maszyny do innych celów niż podnoszenie pracowników, ich narzędzi oraz osprzętu, a podczas pracy wszystkie części ciała powinny znajdować się w obrębie obręczy platformy. Producent zaleca też, aby pracownicy pracujący na platformie zakładali pełną uprząż zabezpieczającą. Natomiast pracodawca w Instrukcji BHP – 030 dopuścił wychylanie się poza obręb poręczy platformy i używanie maszyny do transportowania materiałów. Pracownicy wychylają się poza obrys urządzenia i nie stosują środków chroniących przed upadkiem z wysokości. Pracodawca przy montażu paneli dopuszcza też transport poza obrębem platformy.
Decyzją z 4 czerwca 2019 r. Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania pracodawcy, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje inspektora pracy zawarte w nakazie z 11 kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że ustalony przez pracodawcę tok postępowania zmusza pracownika stojącego na podeście drabiny do wychylania się poza poręcz balustrady w celu przekazania towaru pracownikowi stojącemu na dole. Natomiast pracownik stojący na dole podnosi towar ponad obręcz barkową, aby przekazać towar pracownikowi, stojącemu na podeście, który zmuszony jest wychylić się poza poręcz balustrady, aby odebrać towar. Według organu odwoławczego do prac na podestach drabin nie mają zastosowania przepisy, odnoszące się do prac na wysokości do 2m nad poziomem podłogi, nie wymagających od pracownika wychylania się, a praca na schodach drabiny jest pracą na wysokości powyżej 1m nad posadzką. Pracodawca nie zapewnił więc bezpiecznych warunków pracy na wysokości przy używaniu drabin DMP.
Jeżeli chodzi o podnośniki nożycowe J., to strona, wbrew zapisom instrukcji producenta, dopuściła wychylanie się poza obręb poręczy platformy i używanie maszyny do transportowania materiałów. Pracownicy wychylają się poza obrys balustrady i nie stosują sprzętu chroniącego przed upadkiem z wysokości. Sposób wykonywania tych prac jest niezgodny z instrukcją obsługi podnośnika, wydaną przez producenta maszyny. Również umieszczanie dodatkowych obciążeń poza obrębem platformy roboczej podnośnika nożycowego i dołączanie dodatkowych wieszaków poza poręczą platformy stanowi odstępstwo od zapisów zawartych w instrukcji producenta. Dlatego też zakazanie wykonywania prac magazynowych i transportu ręcznego z użyciem podnośnika nożycowego w warunkach wskazanych w decyzji jest w pełni uzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu wniósł pracodawca – skarżąca spółka.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając w całości skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że szczegółowe zasady związane z bezpieczeństwem pracy na wysokości zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Sąd przytoczył treść § 105 ust. 1 oraz § 106 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Podniósł, że jak ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej, drabiny przejezdne wykorzystywane przez stronę skarżącą posiadają podesty robocze na wysokości 3,25m lub na wysokości 2,5m. W ocenie sądu niewątpliwie pracę na podestach tychże drabin, jak również na ich schodach, należy zakwalifikować jako pracę na wysokości, o której mowa w § 105 ust. 1 rozporządzenia. Słusznie zatem twierdzą organy inspekcji pracy, że na podestach drabin winny być zainstalowane balustrady, spełniające wymagania opisane w § 106 ust. 1. Dotyczy to również zamontowania balustrady od strony schodów drabiny, chroniącej pracownika przed upadkiem na schody, w przypadku nagłego cofnięcia się pracownika na podeście. Balustrada winna umożliwiać wejście i zejście po schodach drabiny. Pracodawca w żaden sposób nie wykazał, że z uwagi na rodzaj i warunki wykonywania pracy na podestach drabin nie jest możliwe zainstalowanie balustrad od strony schodów drabiny.
Zdaniem sądu pierwszej instancji przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości zastąpienia balustrad obowiązkiem przytrzymywania się przez pracowników balustrad i poręczy. Z przepisów rozporządzenia wynika również, że prace na wysokości powinny być organizowane i wykonywane w sposób niezmuszający pracownika do wychylania się poza poręcz balustrady lub obrys urządzenia, na którym stoi (§ 107). Przy pracach na drabinach na wysokości do 2m nad poziomem podłogi lub ziemi niewymagających od pracownika wychylania się poza obrys urządzenia, na którym stoi, albo przyjmowania innej wymuszonej pozycji ciała, grożącej upadkiem z wysokości, należy zapewnić stabilność drabiny i zabezpieczyć je przed nieprzewidywaną zmianą położenia, a podłoga podestu roboczego powinna być pozioma i równa, trwale umocowana do elementów konstrukcyjnych pomostu (§ 108). Natomiast przy pracach na drabinach na wysokości powyżej 2m nad poziomem terenu zewnętrznego lub podłogi należy w szczególności zapewnić stosowanie przez pracowników odpowiedniego do rodzaju wykonywanych prac sprzętu chroniącego przed upadkiem z wysokości jak: szelki bezpieczeństwa z linką bezpieczeństwa przymocowaną do stałych elementów konstrukcji. Wymagania te dotyczą również prac wykonywanych na podestach, jeżeli rodzaj pracy wymaga od pracownika wychylenia się poza balustradę lub obrys urządzenia, na którym stoi, albo przyjmowania innej wymuszonej pozycji ciała grożącej upadkiem z wysokości (§ 110 ust. 1 i 2).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że pracownik, trzymając dwoma rękami towar, wychyla się poza barierkę zamontowaną wzdłuż schodów drabiny w celu umieszczenia lub zdjęcia towaru z regałów. Ponadto pracownik stojący na podeście drabiny wychyla się poza poręcz balustrady w celu przekazania pracownikowi stojącemu na dole towaru zdjętego z regału. Przy umieszczaniu towaru na regałach, pracownik stojący na dole podnosi towar ponad obręcz barkową, aby przekazać towar pracownikowi, stojącemu na podeście, który zmuszony jest wychylić się poza poręcz balustrady, aby odebrać towar. Niewątpliwie więc pracownik na podeście drabiny zmuszony jest do wychylenia ciała ponad barierką w celu odebrania lub podania towaru pracownikowi stojącemu na podłodze. Skoro podesty drabin umieszczone są na wysokości 3,25m i 2,5m, nie jest wystarczające tylko wysunięcie rąk ponad barierką, jak twierdzi strona skarżąca, w celu przekazania lub odebrania towaru. Stąd też do prac wymagających wychylania się poza obrys urządzenia na podestach drabin przejezdnych, umieszczonych na wysokości 3,25m i 2,5m, nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w § 108, ale wymagania zawarte w § 110 ust. 1 i 2. Pracownicy winni zatem stosować szelki bezpieczeństwa z linką bezpieczeństwa przymocowaną do stałych elementów konstrukcji.
Sąd ten wskazał, że jak ustalono w trakcie kontroli, również wykonywanie pracy na podeście nożycowym (podest roboczy do wysokości 7,8m) wymaga wychylania się pracownika poza obrys urządzenia, w szczególności przy wykonywaniu prac związanych z wieszaniem paneli ekspozycyjnych z płytkami ceramicznymi. Panele są podnoszone na zewnątrz balustrady, w zawieszonych na balustradzie wspornikach, a pracownik trzyma panel, wychylając się poza obręb poręczy ochronnej i zabezpiecza panel przed upadkiem. Taki sposób transportu nie zapewnia bezpieczeństwa w przypadku utraty możliwości przytrzymywania panelu na wysokości. Pracodawca nie zapewnił sprzętu pomocniczego do mocowania paneli podczas podnoszenia.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy słusznie wskazują, że sposób wykonywania tych prac jest niezgodny z instrukcją obsługi wydaną przez producenta podnośnika J., zalecającą aby wszystkie części ciała znajdowały się w obrębie obręczy platformy, zaś pracodawca dopuścił wychylanie się pracowników poza obręb poręczy platformy. Producent zalecił też, aby pracownicy pracujący na platformie zakładali pełną uprząż zabezpieczającą, natomiast pracownicy nie stosują sprzętu zabezpieczającego przed upadkiem z wysokości. Zasadnie więc organ inspekcji pracy zakazał wykonywania prac transportu ręcznego z użyciem drabin magazynowych przejezdnych, wymagających od pracownika wychylania się poza balustradę lub obrys urządzenia do czasu zapewnienia odpowiedniego do rodzaju wykonywanych prac zabezpieczenia pracownika przed upadkiem z wysokości, niestwarzającego dodatkowego zagrożenia dla pracownika, jak również zakazał wykonywania prac magazynowych i transportu ręcznego z użyciem podnośnika nożycowego J.: 1. wymagających od pracownika wychylania się poza balustradę lub obrys urządzenia w ten sposób, że części ciała pracowników nie znajdują się w obręczy platformy, 2. z umieszczaniem obciążeń poza obrębem platformy, 3. z powiększaniem rozmiarów platformy przez dołączanie wieszaków na obciążenia (panele ekspozycyjne), 4. bez pełnej uprzęży zabezpieczającej z liną zabezpieczającą, zamocowaną do dedykowanego punktu zaczepienia.
Zdaniem sądu pierwszej instancji nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia § 106 ust. 1 i ust. 2, § 107, § 110 ust. 1 pkt 2 w związku z § 110 ust. 2, art. 207 § 2 Kodeksu pracy w związku z § 39 ust. 1 w związku z § 51 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez pominięcie dokumentacji techniczno–ruchowej drabiny magazynowej przejezdnej, która wskazuje, że drabiny spełniają Polskie Normy. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy w omawianym zakresie nie uzależniają bowiem stosowania środków zabezpieczających przy pracy na wysokości od spełnienia przez urządzenia wymagań określonych w Polskich Normach. Na rozstrzygnięcie nie mogą mieć wpływu przedłożone przez stronę: deklaracja zgodności z 10 lipca 2015 r., świadectwo kontroli do wyrobu drabina magazynowa przejezdna DMP z 10 lipca 2015 r., certyfikat bezpieczeństwa nr B/02/027/12, wyciąg z Polskiej Normy PN-88M 78324 i informacja o maksymalnym udźwigu podnośnika nożycowego. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia § 8a ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy przez jego niezastosowanie, zgodnie z którym środki ochrony zbiorowej zapobiegające upadkom mogą mieć przerwy jedynie w miejscach wejścia lub zejścia z drabin lub schodów. Przepisy rozporządzenia określają bowiem minimalne wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy i nie stoją na przeszkodzie zamontowaniu ruchomych balustrad przy zejściach z wysokich podestów drabin.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie orzeczeń organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o przeprowadzenie w sprawie rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana przez Okręgowego Inspektora Pracy oparta została na błędnych i niepełnych ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do przyjęcia przez WSA błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie:
i. przyjęcie, że pracownik, trzymając dwoma rękami towar, wychyla się poza barierkę zamontowaną wzdłuż schodów drabiny w celu umieszczenia lub zdjęcia towaru z regałów, pracownik stojący na podeście drabiny wychyla się poza poręcz balustrady w celu przekazania pracownikowi stojącemu na dole towaru zdjętego z regału, pracownik stojący na dole podnosi towar ponad obręcz barkową, aby przekazać towar pracownikowi stojącemu na podeście, który zmuszony jest wychylić się poza poręcz balustrady, aby odebrać towar, a więc pracownik na podeście drabiny zmuszony jest do wychylenia ciała ponad barierką w celu odebrania lub podania towaru pracownikowi stojącemu na podłodze;
ii. wykonywanie pracy na podeście nożycowym wymaga wychylania się pracownika poza obrys urządzenia, w szczególności przy wykonywaniu prac związanych z wieszaniem paneli ekspozycyjnych w płytkami ceramicznymi;
iii. pracodawca dopuścił wychylanie się pracowników poza obręcz poręczy platformy;
iv. instrukcja obsługi wydana przez producenta podnośnika J. Inc. zaleca, aby wszystkie części ciała znajdowały się w obrębie obręczy platformy, natomiast pracodawca dopuścił wychylanie się pracowników poza obręb poręczy platformy;
co łącznie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem dokumentów dopuszczonych przez sąd jako dowody, a załączonych do skargi z 10 lipca 2019 r., co sprawiło, że wyrok został oparty na błędnych i niepełnych ustaleniach, które doprowadziły do przyjęcia, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie objętym skargą nie uzależniają stosowania środków zabezpieczających przy pracy na wysokości od spełnienia przez urządzenia wymagań określonych w Polskich Normach, a więc zgodność drabiny przejezdnej z Polskimi Normami nie ma znaczenia w niniejszej sprawie;
c. art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w uzasadnieniu do podnoszonego w skardze zarzutu II. 5. tj. naruszenia art. 207 § 2 Kodeksu pracy w zw. z § 39 ust. 1 w zw. z § 51 ust. 2 rozporządzenia w zakresie, w jakim odnosił się on do umieszczania obciążeń poza obrębem platformy na podnośniku nożycowym J. Inc., a więc kwestii opisanej w pkt. 6.3 skargi z 10 lipca 2019 r., co mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy;
d. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania się przez WSA w uzasadnieniu, dlaczego stoi na stanowisku, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości zastąpienia balustrad obowiązkiem przytrzymywania się przez pracowników balustrad i poręczy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. § 106 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp poprzez uznanie, że przepis ten nakłada na pracodawcę obowiązek zamontowania balustrady od strony schodów drabiny na powierzchniach wzniesionych na wysokość powyżej 1,0m nad poziomem podłogi lub ziemi, na których w związku z wykonywaną pracą mogą przebywać pracownicy, podczas gdy nie występuje prawny obowiązek umieszczenia w tym miejscu balustrad;
b. § 106 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że przepis ten odnosi się także do miejsc wejścia lub zejścia z drabin, a więc pracodawca w sytuacji, kiedy nie umieszcza w tych miejscach balustrad powinien wykazać, że nie jest możliwe ich zamontowanie ze względu na rodzaj i warunki wykonywania prac na wysokości oraz poprzez uznanie, że przepis ten wyklucza możliwość zastąpienia balustrad obowiązkiem przytrzymywania się przez pracowników balustrad i poręczy, podczas gdy przepis ten nie zawiera żadnego katalogu skutecznych środków ochrony pracowników przed upadkiem z wysokości, a w konkretnej sytuacji obowiązek przytrzymywania się przez pracowników balustrad lub poręczy może stanowić taki skuteczny środek;
c. § 110 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 110 ust. 2 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że rodzaj pracy pracowników skarżącej wykonujących pracę na drabinie magazynowej przejezdnej oraz na podeście nożycowym wymaga od pracownika wychylenia się poza balustradę, co w konsekwencji nakłada na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom sprzętu chroniącego przed upadkiem z wysokości, podczas gdy prace wykonywane przez pracowników na drabinie magazynowej przejezdnej oraz na podnośniku nie wymagają wychylania się;
d. § 107 rozporządzenia poprzez ustalenie, że pracodawca organizuje prace na wysokości w sposób wymuszający na pracowniku wychylanie się poza poręcz balustrady lub obrys urządzenia, na którym stoi, podczas gdy pracownik w trakcie pracy na wysokości (na drabinie magazynowej przejezdnej oraz na podnośniku nożycowym) nie wychyla się, a jedynie wystawia ręce, co nie jest równoznaczne z wychylaniem;
e. § 8a ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy do odstąpienia od zamontowania ruchomych balustrad przy zejściach z wysokich podestów drabin.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; publik. CBOSA).
Zarzut 1.a jest nieuzasadniony. Jest to zarzut najdalej idący, kwestionujący zasadnicze podstawy faktyczne wydania zaskarżonej decyzji. Poddana kontroli decyzja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której zostało zakazane adresatowi wykonywanie określonych rodzajów pracy przy wykorzystaniu oznaczonych urządzeń, w sposób szczegółowo opisany w treści decyzji. Decyzja ta ze swej istoty jest skierowana na przyszłość oraz służy zapewnieniu bezpiecznych warunków pracy w przyszłości, a jej treść opiera się na: a) ocenie właściwości technicznych drabin magazynowych przejezdnych DMP i podnośników nożycowych J., instrukcji ich użytkowania wydanych przez P. S.A. w P. (w odniesieniu do pierwszego urządzenia) lub producenta (w odniesieniu do drugiego urządzenia), b) Instrukcji użytkowania wydanej przez pracodawcę. Decyzja ta w żadnym miejscu nie ustala stanu faktycznego odnoszącego się do przeszłości, z którego wynikałoby, iż doszło do zaistnienia okoliczności faktycznych szczegółowo wskazanych w podpunktach od i. do iv. zarzutu 1.a. Z treści tych podpunktów zarzutu 1.a oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż organ miał ustalić w treści decyzji poddanej kontroli, iż doszło do opisanego w nich sposobu wykonywania pracy. Analiza treści decyzji wskazuje, iż okoliczności tego rodzaju nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu, a tym samym nie mogły zostać ustalone przez organ. Organ wydał zakaz używania w odniesieniu do czasu po wydaniu i doręczeniu decyzji opisanych wyżej urządzeń w sposób szczegółowo wskazany w treści nakazu z 11 kwietnia 2019 r. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja, aniżeli ta, którą próbuje kwestionować autor skargi kasacyjnej w zarzucie, sugerując jakoby tego typu zachowania miały miejsce i zostały ustalone w treści decyzji. Dodać wszakże należy, że okoliczności, na które wskazuje autor skargi kasacyjnej w zarzucie 1.a, były przedmiotem kontroli, a wyniki kontroli, przeprowadzone ustalenia faktyczne oraz środki dowodowe, które doprowadziły organ do określonych ustaleń faktycznych, wynikają właśnie z tego protokołu (vide k. 22-25 protokołu kontroli zawartego w aktach administracyjnych na k. 27-30). Z tych względów zarzut 1.a jest nieuzasadniony.
Zarzut 1.b nie znajduje podstaw do uwzględnienia. Skarżący w skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji w punkcie 4. zawarł szereg wniosków dowodowych, w oparciu o które zainteresowany był uzupełnieniem stanu faktycznego o nowe okoliczności faktyczne. Wniosek ten nie został formalnie rozpoznany przez sąd, co wynika z protokołu rozprawy z 3 grudnia 2019 r. Brak wydania postanowienia o ich oddaleniu jest naruszeniem przepisów postępowania, lecz nie mającym wpływu na jego wynik. Pamiętać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa
i podstawę wyrokowania. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.
i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służą kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie, a w tym celu właśnie podniesiony został zarzut 1.b.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie, należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90).
Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14; publik. CBOSA). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi w decyzji OIP we Wrocławiu z 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie utrzymania w mocy nakazu wydanego przez organ pierwszej instancji. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do ustaleń faktycznych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co także z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Na naruszeniu tych przepisów opierają się także zarzuty z punktu 1.c i 1.d Zarzuty te są również nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu 1.c, w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia nie wynika jaki wpływ na wynik sprawy miało nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji jednego z zarzutów skargi. Jest to niezbędny element zarzutu skargi kasacyjnej, a jego brak czyni taki zarzut a limine pozbawionym skuteczności.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję (...): uchyla decyzję (...) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanego przepisu art. 145 § 1 pt 1 lit. a p.p.s.a. wynika wprost, że naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ww. pojęciem należy rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I FSK 4/13, CBOSA). Z kolei wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, CBOSA). Okoliczności tego rodzaju nie zostały uprawdopodobnione, co nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie zarzutu.
Dalej wskazać należy, iż zarzut 5. skargi, który zdaniem autora skargi kasacyjnej miał nie zostać formalnie rozpoznany, w swej istocie nie dotyczy przedmiotu sprawy, gdyż organ nie postawił pracodawcy zarzutów niezapewnienia bezpiecznych
i higienicznych warunków pracy przez brak dokumentacji w zakresie dokumentacji maszyn koniecznej do ich eksploatacji, a jedynie zakazał na przyszłość opisanego ich używania. Jest to zatem zupełnie inny problem niż istota zarzutu, który miał zostać nierozpoznany. Warto przy tym zauważyć, iż sąd administracyjny nie ma obowiązku rozpoznania i szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów, gdyż zakres jego obowiązków na etapie wyrokowania zakreśla przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., nakazujący mu rozpoznanie sprawy, a temu obowiązkowi sąd podołał. Tym samym zarzut 1.c jest nieuzasadniony.
Zarzut 1. d jest nieuzasadniony, albowiem dla wzruszenia ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą których nie jest możliwe wzruszenie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, z przyczyn wskazanych uprzednio.
Zarzuty oparte na podstawie wynikające z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do niech generalnie, wskazać należy, iż z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, co obliguje autor skargi kasacyjnej na wskazanie, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z treści skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego nie wynika, aby jej autor kwestionował przyjętą wykładnię przepisów. Nie wskazuje on jaka wykładnia winna zostać przyjęta. Tego rodzaju brak ogranicza możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutów.
W odniesieniu do zarzutu 2.a skarżący uważa, że przepis § 106 ust. 1 rozporządzenia nie powinien być stosowany do schodów drabiny na powierzchniach wzniesionych na wysokości powyżej 1m nad poziom podłogi (zarzut 2.a), a w zarzucie 2.b stwierdza, że § 106 ust. 2 rozporządzenia odnosi się do miejsc wejścia lub zejścia z drabiny oraz uznaje, że przepis ten wyklucza możliwość zastąpienia balustrad obowiązkiem podtrzymywania się przez pracownika balustrad i poręczy (zarzut 2.b). Nie sposób podzielić tego stanowiska. Zgodnie z przepisem § 106 ust. 1 rozporządzenia na powierzchniach wzniesionych na wysokość powyżej 1,0m nad poziomem podłogi lub ziemi, na których w związku z wykonywaną pracą mogą przebywać pracownicy, lub służących jako przejścia, powinny być zainstalowane balustrady składające się z poręczy ochronnych umieszczonych na wysokości co najmniej 1,1m i krawężników o wysokości co najmniej 0,15m. Pomiędzy poręczą i krawężnikiem powinna być umieszczona w połowie wysokości poprzeczka lub przestrzeń ta powinna być wypełniona w sposób uniemożliwiający wypadnięcie osób. Z kolei z § 106 ust 2 wynika, że jeżeli ze względu na rodzaj i warunki wykonywania prac na wysokości zastosowanie balustrad, o których mowa w ust. 1, jest niemożliwe, należy stosować inne skuteczne środki ochrony pracowników przed upadkiem z wysokości, odpowiednie do rodzaju i warunków wykonywania pracy.
Przepis § 106 ust. 1 nie różnicuje zatem powierzchni schodów, miejsc zejścia, czy płaszczyzn znajdujących się na końcu schodów. Istota tego przepisu sprowadza się do wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń dla miejsc położonych na wysokości, tak aby praca na wysokości była bezpieczna dla pracowników, a to czy miejsce na wysokości jest częścią schodów lub innego elementu urządzenia jest nieistotne, gdyż źródłem potencjalnego zagrożenia jest wysokość, a nie funkcja danej części urządzenia. Podobną rolę pełni § 106 ust. 2 rozporządzenia. Z tej przyczyny zarzuty te nie mogą okazać się skuteczne.
Zarzut 2.c jest nieuzasadniony. Zarzut ten w swej istocie nie odnosi się do błędu wykładni, ani do błędu subsumpcji. Autor skargi kasacyjnej uważa, że wykonywanie w jego zakładzie prac na wysokości nie wymaga wychylania się poza balustradę. Zarzut ten dotyczy zatem okoliczności faktycznych, a nie stanu prawnego. Taki zarzut jest a limine niezasadny, gdyż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji (zaakceptowanych przez ten sąd ustaleń faktycznych organów) nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). W tym samym celu podniesiony został zarzut 2.d. Z treści tego zarzutu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy.
Zarzut 2.e jest nieuzasadniony. Zarzut ten budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie sposób ustalić w oparciu o jego treść i uzasadnienie skargi kasacyjnej w jaki sposób miało dojść do naruszenia przepisu § 8a ust. 7 rozporządzenia z 30 października 2002 r. Z tej przyczyny brak jest możliwości merytorycznego odniesienia się do jego treści.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym 14 marca 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej, zaś taki odpis doręczono organowi w dniu 26 lutego 2020 r. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to staje się zwykłym pismem procesowym, a zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.