III OSK 2815/22

III OSK 2815/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 498/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-15
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.104 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2003 nr 83 poz 760
art.16 pkt 1 i art.22 ust.6
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku  ze służbą wojskową
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 498/22 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz P.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2022 r., II SA/Wa 498/22, po rozpoznaniu skargi P.K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z 19 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 13 grudnia 2021 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ", "MON", "Minister"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 pkt 1 i art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (dalej "ustawa wypadkowa"), odmówił skarżącemu przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu śmierci ojca ppłk. w st. spocz. T.K. [...] kwietnia 1996 r., pozostającej w związku ze służbą wojskową.
Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MON stwierdził, że sprawy objęte postanowieniami ustawy wypadkowej nie podlegają kontroli w trybie administracyjnym, lecz podlegają kognicji sądów powszechnych. W przypadku jednak decyzji wydanej w trybie art. 16 ustawy wypadkowej oraz decyzji odmownej wydanej w tym trybie, zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy wypadkowej, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 września 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy wypadkowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach Minister Obrony Narodowej może przyznać: 1) żołnierzowi albo członkowi rodziny zmarłego żołnierza - jednorazowe odszkodowanie wyższe niż określone w art. 11 i 13; 2) członkowi rodziny zmarłego żołnierza niespełniającemu warunków wymaganych do uzyskania renty rodzinnej albo innej osobie bliskiej - jednorazowe odszkodowanie na zasadach określonych w art. 13; 3) członkom rodziny żołnierza, który zaginął w czasie pełnienia czynnej służby wojskowej - jednorazowe odszkodowanie w wysokości określonej w art. 13. Powołana regulacja została zawarta w rozdziale 2 ustawy wypadkowej zatytułowanym "Jednorazowe odszkodowanie". Jednorazowe odszkodowanie jest jednym z dwóch (obok odszkodowania za przedmioty osobistego użytku) przewidzianych w tej ustawie świadczeń odszkodowawczych.
Jak z kolei wynika z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy wypadkowej, prawo do świadczenia odszkodowawczego i jego wysokość ustala, w drodze decyzji, co do zasady, szef wojewódzkiego sztabu wojskowego. Ponadto przy podejmowaniu decyzji w sprawie, w której pomimo dołożenia najwyższej staranności nie można ustalić okoliczności wypadku, któremu żołnierz uległ w warunkach zbliżonych do działań wojennych, właściwy organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, rozstrzyga wątpliwości na korzyść poszkodowanego (art. 22 ust. 3 ustawy odszkodowawczej). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy odszkodowawczej, od decyzji i postanowień organów, o których mowa w ust. 1 i 2, w sprawach odszkodowań przysługuje osobie zainteresowanej odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie natomiast do treści art. 22 ust. 6 ustawy odszkodowawczej, od decyzji wydanej w trybie art. 16 oraz od decyzji odmownej wydanej w tym trybie odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, z analizy przywołanych przepisów wynika, że ustalenie prawa do jednorazowego odszkodowania i jego wysokości stanowi konsekwencję spełnienia ściśle określonych w ustawie warunków nabycia prawa do świadczenia w określonej wysokości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zdeterminowanie prawa do odszkodowania i jego wysokości warunkami szczegółowo określonymi przez ustawodawcę jest kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kryterium odróżniającym decyzje wydawane przez szefów wojewódzkich sztabów wojskowych od decyzji podejmowanych przez MON na podstawie art. 16 ustawy wypadkowej. W drugim z wymienionych przypadków, źródłem uprawnienia nie jest bowiem spełnienie określonych warunków nabycia prawa do odszkodowania, lecz podjęta "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" decyzja Ministra. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jednorazowe odszkodowanie jest zatem przyznawane na podstawie art. 16 ustawy wypadkowej na zasadzie uznania administracyjnego. Posługując się sformułowaniem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ustawodawca nie wskazał bowiem szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się Minister, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania jednorazowego odszkodowania.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, konsekwencją wywiedzionej powyżej różnicy pomiędzy jednorazowym odszkodowaniem, do którego prawo i którego wysokość ustala właściwy organ na zasadach ogólnych wynikających z ustawy wypadkowej, a jednorazowym odszkodowaniem przyznawanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach przez Ministra Obrony Narodowej, jest "wyłączenie" w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ustawy wypadkowej drogi odwoławczej przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych. Kontroli w postępowaniu sądowym przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych podlegają bowiem decyzje, które ustalają prawo do danego świadczenia i jego wysokość na podstawie ścisłych, z góry ustalonych przesłanek (warunków) wynikających z przepisów odnoszących się do tej materii, a co za tym idzie sytuujące się w kategorii decyzji jedynie ustalających prawo do świadczeń. Takiej kontroli nie mogą natomiast podlegać decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego, w przypadku których przedmiotem kontroli sądowej jest ocena, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy właściwy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, i czy w sposób prawidłowy dostosował się do wymogów procedury administracyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyłączenie właściwość sądów pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 16 ustawy wypadkowej nie oznacza bynajmniej, że od decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu nie przysługuje środek zaskarżania przewidziany w procedurze administracyjnej, którym zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. jest wniosek o ponowne rozpatrzenie. Brzmienie art. 22 ust. 6 ustawy wypadkowej wprost potwierdza, że rozstrzygnięcie podejmowane przez Ministra Obrony Narodowej w oparciu o art. 16 tej ustawy następuje w prawnej formie decyzji administracyjnej, natomiast zgodnie z art. 9 ustawy wypadkowej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Niezależnie od tego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za dopuszczalnością złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do decyzji wydawanych przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 16 ustawy wypadkowej, przemawiały także wnioski płynące z wykładni systemowej.
W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odnotował, że w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2022 r. poz. 1032, dalej: "ustawa z 4 kwietnia 2014 r."), zawarto regulację odpowiadającą art. 16 ustawy wypadkowej. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach odpowiednio Prezes Rady Ministrów, minister właściwy do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw wewnętrznych albo Szef Kancelarii Sejmu może: 1) podwyższyć jednorazowe odszkodowanie funkcjonariuszowi albo uprawnionemu członkowi rodziny, nie więcej jednak niż o 100% wysokości odszkodowania ustalonej na podstawie art. 11 i art. 12; 2) przyznać jednorazowe odszkodowanie: a) członkowi rodziny zmarłego funkcjonariusza niespełniającemu warunków wymaganych do uzyskania renty rodzinnej - do wysokości określonej w art. 12, b) uprawnionemu członkowi rodziny funkcjonariusza zaginionego w czasie pełnienia służby - w wysokości określonej w art. 12, c) uprawnionemu członkowi rodziny funkcjonariusza zmarłego wskutek przestępstwa, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że jego śmierć pozostaje w związku ze służbą - do wysokości określonej w art. 12.
Sąd Wojewódzki wskazał, iż w ustawie z 4 kwietnia 2014 r., podobnie jak w ustawie wypadkowej, zawarto przepis (art. 6), zgodnie z którym, do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidziano też, że prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji (art. 34 ust. 1), a od decyzji w sprawie świadczeń odszkodowawczych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 38 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1). Wreszcie art. 38 ust. 3 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. stanowi o tym, że od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzi to do wniosku, że po pierwsze, w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. ustawodawca wprost przewidział sądowoadministracyjną kontrolę podejmowanych w oparciu o uznanie administracyjne decyzji w przedmiocie podwyższenia jednorazowego odszkodowania albo jego przyznania w wysokości określonej w art. 14 ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Po drugie, podobieństwo regulacji zawartej w art. 14 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. do regulacji zawartej w art. 16 ustawy wypadkowej nie pozwala znaleźć żadnych racjonalnych przesłanek, które przemawiałyby za dopuszczeniem kontroli sądowoadministracyjnej w pierwszym przypadku, a jej wyłączeniem w drugim. Po trzecie, ustawa z 4 kwietnia 2014 r. (w tym art. 38 ust. 3) weszła w życie 1 lipca 2014 r. (art. 51 tej ustawy), kiedy nieznajdującym wyjątku w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zm. wyn. z Dz. U. z 2014 r. poz. 543) warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego było wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro zatem, zgodnie z art. 6 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych - w zakresie nieuregulowanym w ustawie - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 38 ust. 3 tej ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to w tym zakresie nie znajduje zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Od decyzji tej przysługuje więc "bezpośrednio" skarga do sądu administracyjnego, a nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po czwarte, brak w ustawie wypadkowej przepisu, który odpowiada swą treścią art. 38 ust. 3 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., nie oznacza zatem, że decyzje podejmowane w trybie art. 16 ustawy odszkodowawczej nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, lecz potwierdza, że w stosunku do tych decyzji, na postawie art. 9 ustawy wypadkowej w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie skarga do sądu administracyjnego bez skorzystania z tego środka, co wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 9 i art. 22 ust. 6 ustawy wypadkowej, polegające na stwierdzeniu, że do decyzji w przedmiocie świadczenia, o którym mowa w art. 16 pkt. 1 ustawy wypadkowej ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. oraz przysługuje sądowoadministracyjna kontrola takiej decyzji, co w ocenie Sądu pierwszej instancji potwierdza również wykładnia systemowa (art. 14 i art. 38 ust. 3 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą), podczas gdy art. 22 ust. 6 ustawy wypadkowej w sposób pełny reguluje kwestię zaskarżania decyzji wydawanych w trybie art. 16 pkt 1 tej ustawy, jednoznacznie wykluczając możliwość zaskarżenia decyzji uznaniowej, rozstrzygającej o świadczeniu uzupełniającym;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 16 pkt 1 ustawy wypadkowej, polegające na nieprawidłowej wykładni wskazanej normy, nieuwzględniającej charakteru (rodzaju) i funkcji świadczenia - jego akcesoryjności jako uzupełnienia zasadniczego jednorazowego odszkodowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga ta oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., bowiem zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Jednakże w okolicznościach sprawy niniejszej zasadnym jest łączne rozpoznanie zarzutów.
Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Należy w pełni podzielić wykładnię przepisów art. 9, art. 16 pkt 1 i art. 22 ust. 6 ustawy wypadkowej, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.
Przedmiotem regulacji ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową są – zgodnie z jej art. 1 - świadczenia odszkodowawcze określone w ustawie obejmujące jednorazowe odszkodowanie przysługujące w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową oraz odszkodowanie za przedmioty osobistego użytku utracone, całkowicie zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową. Ustawa zawiera regulacje materialnoprawne oraz proceduralne. Jak wynika z art. 22 ustawy prawo do świadczenia odszkodowawczego i jego wysokość ustala się w drodze decyzji. Ustawodawca uregulował część zagadnień proceduralnych, w tym właściwość sądu powszechnego do rozpoznawania odwołań od wydanych, określonych w ustawie decyzji. W zakresie nieobjętym uregulowaniami ustawy szczególnej, do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 9 ustawy wypadkowej, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wnioskować, iż wszelkie nieuregulowane w ustawie wypadkowej kwestie proceduralne zostały poddane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przywołany przepis nie odnosi się do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń, bądź włączeń w zakresie stosowania tych przepisów.
W rozdziale 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową określone zostały warunki przysługiwania jednorazowego odszkodowania, jego wysokość, jak również członkowie rodziny uprawnieni do jednorazowego odszkodowania. Dla decyzji ustalających prawo do świadczenia jednorazowego i jego wysokość w ustawie przewidziana została możliwość wniesienia przez osobę zainteresowaną odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 22 ust. 4 ustawy). Taki tryb odwoławczy nie został określony dla decyzji Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie podwyższenia lub przyznania jednorazowego odszkodowania w sytuacjach szczególnych, przewidzianych w art. 16 ustawy. Jak wynika bowiem z art. 22 ust. 6 ustawy od decyzji wydanej w trybie art. 16 oraz od decyzji odmownej wydanej w tym trybie odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje. Przytoczona regulacja nie oznacza jednak, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wyłączone zostaje w tym wypadku prawo osoby zainteresowanej do sądu. Interpretacja powyższego przepisu przyjęta przez organ, prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Realizacja tego prawa następuje poprzez możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, po ewentualnym skorzystaniu z przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W ślad za uchwałą NSA z 15 maja 2000 r., OPS 21/99 wskazać należy, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Istotne jest, aby z przepisów ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wyprowadzić taką konstrukcję procesową, która najlepiej chroni prawa podmiotowe strony, w tym prawo do sądu, poprzez możliwość zaskarżenia decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego.
Skoro prawo do odwołania się od decyzji wydanej w trybie art. 16 ustawy w ustawie tej nie zostało dookreślone, ale nie zostało wyłączone, to przy wykorzystaniu regulacji art. 9 ustawy wypadkowej należy zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Te zaś dają stronie prawo do zaskarżenia decyzji środkami przewidzianymi w art. 127 § 1 i 3 k.p.a. i prawo do sądowoadministracyjnej kontroli decyzji Ministra Obrony Narodowej.
Wprowadzone ustawą rozwiązanie, przewidujące dwa różne tryby zaskarżenia decyzji przyznających odszkodowanie (zaskarżenie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych na zasadach i w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego i do sądu administracyjnego), znajduje uzasadnienie w odmiennym charakterze decyzji odszkodowawczych określonych w ustawie o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową.
Ustalenie przez organ prawa do jednorazowego odszkodowania i jego wysokości - o którym mową w art. 22 ust. 1 lub 2 ustawy - stanowi konsekwencję spełnienia ściśle uregulowanych w ustawie warunków nabycia prawa do świadczenia w określonej wysokości. Natomiast w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 16 ustawy, źródłem uprawnienia nie jest spełnienie przewidzianych ustawą warunków nabycia prawa do odszkodowania, lecz decyzja ta leży w gestii Ministra Obrony Narodowej, oceniającego zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ rozstrzygając w przedmiocie przyznania jednorazowego odszkodowania z art. 16 ustawy. Decyzje, mające za podstawę art. 16 ustawy, to decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postepowania i orzekania. Powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Świadczenie chociaż mające charakter uznaniowy, nie może być jednak dowolne. Tego rodzaju decyzje nie podlegają kontroli w postępowaniu sądowym przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. W postępowaniu tym kontrolowane są decyzje ustalające prawo do danego świadczenia oraz jego wysokość na podstawie ustalonych w ustawie warunków. Natomiast w przypadku sądowej kontroli decyzji uznaniowych przedmiotem sądowej oceny jest, czy na podstawie obowiązujących przepisów dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy właściwy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, i czy w sposób prawidłowy dostosował się do wymogów procedury administracyjnej. Tego rodzaju kontrola sprawowana jest przez sądy administracyjne.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że za dopuszczalnością kontroli decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej w trybie art. 16 ustawy wypadkowej w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ewentualnie w sytuacji rezygnacji skorzystania z tego środka zaskarżenia, skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.), przemawia także wykładnia systemowa. Odwołanie się do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, które zostały szczegółowo omówione w zaskarżonym wyroku i nie zachodzi potrzeba ich powtarzania, pozwala na przyjęcie, że skoro w sytuacji zbliżonych treściowo regulacji prawnych określających zasady i tryb przyznawania i wypłaty jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Celno-Skarbowej, a także członkom rodziny funkcjonariusza, który zmarł wskutek wypadku albo choroby, przewidziano w ustawie możliwość sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, to brak racjonalnego uzasadnienia dla wyłączenia takiej kontroli w przypadku ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową.
Za wyłączeniem kontroli decyzji wydawanych w trybie art. 16 ustawy wypadkowej nie przemawia, podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ, możliwość wystąpienia przez zainteresowaną stronę na drogę postępowania cywilnego w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Roszczenia odszkodowawcze, realizowane na drodze postępowania cywilnego są bowiem innego rodzaju odszkodowaniem niż przewidziane ustawą o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową w jej art. 16 jednorazowe odszkodowanie w sytuacjach szczególnych.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwianych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.