III OSK 2808/24

III OSK 2808/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 736/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 736/23 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 736/23 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. ("Stowarzyszenie", "skarżący") wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), wniosło do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "[...]") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych wyników i oceny analiz:
1) środowiskowych,
2) technicznych,
3) ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...], powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. STEŚ, dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku Łódź - Sieradz Północny oraz linii kolejowej nr [...] na odcinku Sieradz Północny - Kępno - Czernica Wrocławska - Wrocław Główny.
Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres email.
Pismem z dnia 8 lipca 2022 r. nr [...] Spółka poinformowała, że z uwagi na wciąż trwające prace projektowe, opracowanie ma charakter roboczy i podlega ciągłym zmianom w toku realizacji prowadzonych prac. Tym samym nie jest dostępna wersja ostateczna. W związku z tym informacje, o które wnioskuje Stowarzyszenie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Spółka podniosła, że zgodnie z ugruntowanym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Jednocześnie Spółka poinformowała, że raport oddziaływania na środowisko jest w trakcie opracowywania i zgodnie z obowiązującymi przepisami będzie udostępniany społeczeństwu na etapie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które będzie prowadziła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Pismem z dnia 17 października 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. powołana jako spółka Skarbu Państwa na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1354 według stanu na dzień złożenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej) do przygotowania i realizacji Programu wieloletniego [...] obejmującego budowę nowego lotniska centralnego dla Polski oraz koordynacji i realizacji inwestycji towarzyszących, w tym nowej sieci linii kolejowych, dróg ekspresowych, autostrad i pozostałej infrastruktury przesyłowej - jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Realizacja [...], stosownie do art. 3 ww. ustawy, stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Oznacza to, że w sprawie spełniony został warunek podmiotowy.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że wnioskowanej informacji nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie żądało "szczegółowych wyników i oceny analiz: 1) środowiskowych, 2) technicznych, 3) ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...], powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. STEŚ, dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku Łódź - Sieradz Północny oraz linii kolejowej nr [...] na odcinku Sieradz Północny - Kępno - Czernica Wrocławska - Wrocław Główny". Spółka w ustawowym, 14-dniowym terminie, poinformowała, że ostateczna wersja tychże "szczegółowych wyników i oceny analiz" nie jest dostępna, ponieważ w dalszym ciągu trwają prace projektowe, a opracowanie ww. Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego ma charakter roboczy i podlega ciągłym zmianom.
W niniejszej sprawie Sąd zapoznał się z materiałami objętymi wnioskiem Stowarzyszenia (zostały one nadesłane przez Spółkę na wezwanie Sądu za pismem z dnia 4 czerwca 2024 r.) i podzielił stanowisko Spółki przedstawione w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. Treść tych materiałów jednoznacznie wskazuje na to, że mają one charakter roboczy, nieostateczny, nie posiadają waloru oficjalności, a więc stanowią "dokumenty wewnętrzne". Skoro zatem żądane dokumenty nie przybrały w dacie złożenia wniosku Stowarzyszenia ostatecznej formy, to podzielić należy stanowisko [...] co do kwalifikacji żądanej informacji jako nieposiadającej waloru informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy ww. Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe ma charakter roboczy i podlega bieżącym zmianom, to również żądane "szczegółowe wyniki i oceny analiz" objętych wnioskiem mają charakter roboczy i nie podlegają udostępnieniu na zewnątrz. Nie są bowiem wyrazem ostatecznego, mającego walor oficjalności, stanowiska podmiotu realizującego zadanie publiczne.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wskazał, że celem Studium jest wstępne określenie zakresu rzeczowego i finansowego przedsięwzięcia oraz ustaleniu jego efektywności ekonomicznej. Dokument ten obejmuje m.in. wstępną analizę potencjalnych wariantów przebiegu inwestycji (linii kolejowej) ze szczególnym uwzględnieniem przestrzennych relacji z obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; określenie korytarzy terenowych dla przebiegu wariantów trasy; wybór wariantów najmniej kolidujących z obszarami i obiektami, objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz o ochronie zabytków. Wstępny (roboczy, wewnętrzny) charakter tego dokumentu potwierdza stanowisko [...], o wewnętrznym (roboczym) charakterze żądanych przez Stowarzyszenie informacji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślić należy, że udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia 22 czerwca 2022 r. Spółka zaznaczyła, że trwają prace nad opracowaniem raportu oddziaływania na środowisko, który zgodnie z obowiązującymi przepisami będzie udostępniany społeczeństwu na etapie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.). Spółka wskazała zatem na jakim etapie postępowania i w jakiej procedurze będą dostępne dane pozostające w kręgu zainteresowania Stowarzyszenia podkreślając, że Studium jest aktualnie (w dacie złożenia wniosku) poddawane zmianom nie zawiera danych publicznych, lecz dane robocze, które będą podstawą do wytworzenia informacji publicznej. Stanowisko to, biorąc pod uwagę charakter żądanych informacji, jak również datę, w której złożono wniosek i udzielono odpowiedzi, należy uznać za uzasadnione. Zauważyć bowiem należy, że odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia została udzielona w dniu 8 lipca 2022 r., zaś skarga na bezczynność [...] wpłynęła dopiero w dniu 3 listopada 2023 r. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość faktyczne zainteresowanie Stowarzyszenia uzyskaniem żądanej informacji w kontekście obowiązującej na gruncie u.d.i.p. zasady szybkości postępowania. Oczywistym jest bowiem, że na skutek znacznego upływu czasu i postępu prac projektowych zmianie mógł ulec charakter żądanych informacji.
Zdaniem Sądu I instancji stwierdzić należy, że zarzut bezczynności [...] jest nieuzasadniony. Spółka udzieliła bowiem bez zbędnej zwłoki odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia informując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe. Żądane w ramach dostępu do informacji publicznej dokumenty nie mają bowiem waloru oficjalności, a samo zawarcie w nich propozycji dotyczących sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Skoro żądane informacje nie mają charakteru oficjalnego - publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym stronę skarżącą w formie zwykłego pisma, co uczynił w dniu 8 lipca 2022 r.
Konkludując stwierdzić należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 61 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w sytuacji, gdy żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Nie każda bowiem informacja, wytworzona przez podmiot zobowiązany, może podlegać udostępnieniu, lecz tylko taka, która posiada walor oficjalności, tzn. jest wyrazem stanowiska organu, które prezentowane jest za zewnątrz w procesie realizacji zadań publicznych.
Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie,
b) art. 61 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią dokumentów, o jakich stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,
c) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona,
d) art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji.
2. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), poprzez niewłaściwą kontrolę działania [...] Sp. z o.o. polegającą na uznaniu, iż organ, który nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji nie pozostawał w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także nie złożyło wniosku o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. Po pierwsze, WSA w Warszawie instancji nie stosował art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie sposób mu zarzucić niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie do stwierdzenia, że zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony, gdyż "żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Nie każda bowiem informacja, wytworzona przez podmiot zobowiązany, może podlegać udostępnieniu, lecz tylko taka, która posiada walor oficjalności, tzn. jest wyrazem stanowiska organu, które prezentowane jest za zewnątrz w procesie realizacji zadań publicznych". Po drugie, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2886/23).
W nawiązaniu do powyższego zarzutu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji. W zarzucie tym strona skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, że podmiot zobowiązany nie stosował art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, skoro Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, to nie mógł ich naruszyć. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli był zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji. Ani podmiot zobowiązany, ani Sąd I instancji nie odmówiły udostępnienia informacji, a już zwłaszcza nie miało to miejsca z powołaniem się na zasady konstytucyjne.
Z tych samych powodów bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią dokumentów, o jakich stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona.
Te zarzuty prawa materialnego, oscylują de facto wokół zagadnienia legalności odwołania się przez WSA w Warszawie do pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy uznania, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.
Należy przypomnieć, że ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie zaś z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21). Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają, jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej "dokumentów urzędowych". W rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego, jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7293/21 jest, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209). W przedmiotowej sprawie trudno mówić zresztą o wytworzonym dokumencie. Jak wynika bowiem z przedłożonych Sądowi dokumentów, nie powstały jeszcze hybrydowe warianty linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...], gdyż w chwili złożenia wniosku o ich udostępnienie były one wciąż na etapie prac projektowych.
Dodać należy, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tym kontekście wskazać należy, że art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. dzieli się jeszcze na niższe jednostki redakcyjne - litery [od a) do g)]. Strona skarżąca kasacyjnie w swoim zarzucie nie sprecyzowała jednak dokładnie o naruszenie, której jednostki redakcyjnej przez Sąd I instancji jej chodzi.
Powołany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. okazał się także bezzasadny. Po pierwsze powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1, jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Po drugie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostają dane nie mające waloru informacji publicznej, nie podlegają one udzieleniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., o czym adresat wniosku powinien poinformować zainteresowanego w formie zwykłego pisma. Czyni to zadość jego obowiązkom związanym z procedowanym żądaniem, albowiem strona otrzymuje precyzyjne stanowisko organu, które może zakwestionować w toku postępowania przed sądem administracyjnym w drodze skargi na bezczynność. Skoro zobowiązany podmiot wykazał, a Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na wciąż trwające prace projektowe, żądane opracowanie – na tym etapie prac projektowych - ma charakter roboczy i podlega ciągłym zmianom w toku realizacji prowadzonych prac i analiz. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Tym samym nie została jeszcze opracowana wersja ostateczna, która podlegałaby udostępnieniu. W związku z tym zasadnie zakwalifikowano żądane w sprawie informacje (na obecnym etapie ich opracowywania) jako niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.