III OSK 2806/24

III OSK 2806/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 95/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-08-29
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.2, art.5 ust.2, art.13 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 127
art. 1, art.7
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 37
art. 416, art.156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 95/24 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Słupsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 95/24, oddalił skargę X.X. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Słupsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
X.X (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w Słupsku (dalej: "organ" lub "Prezes SO") o udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1/ udostępnienia postanowień Sądu Penitencjarnego, który uchylił decyzje Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w trybie art. 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 127 ze zm. - dalej jako "k.k.w.") oraz odpowiedzi ww. Dyrektora na skargi w tych sprawach, które rozpoznawał tutejszy Sąd Penitencjarny wraz z podaniem sygnatur akt tych spraw – w zakresie spraw rozpoznawanych przez Sąd w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 1 lutego 2024 r.;
2/ wskazania liczby zatrudnionych pracowników w Sądzie Okręgowym w Słupsku, według ich stanowiska pracy wraz z podaniem imienia i nazwiska tych pracowników oraz otrzymywanego przez nich miesięcznego wynagrodzenia za pracę wraz z dodatkami - na dzień złożenia wniosku;
3/ wskazania jakie środki finansowe otrzymał Sąd Okręgowy w Słupsku od Skarbu Państwa w roku 2023 i 2024, jakie jest zadłużenie Sądu i z jakiego tytułu - z dokładnym wyszczególnieniem na dzień złożenia wniosku;
4/ wskazania na jakie rzeczy Sąd Okręgowy w Słupsku wydatkował środki finansowe (z dokładnym ich wyszczególnieniem) w latach 2023 i 2024.
Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. Prezes SO, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako: "u.d.i.p."), powiadomił skarżącego, że w związku szerokim zakresem wnioskowanej informacji potrzebuje więcej czasu, aby ją przygotować, w związku z czym wyznaczył został nowy termin na załatwienie sprawy, tj. 31 marca 2024 r.
Organ pismem z dnia 28 marca 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 26 stycznia 2024 r.
W zakresie pytania pierwszego Prezes SO przesłał wnioskodawcy zanonimizowane postanowienia wraz z uzasadnieniami o sygn. akt: [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że odnośnie odpowiedzi Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na skargi w ww. sprawach, zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą one spraw osadzonych, w tym ich sytuacji osobistej, rodzinnej i warunków bytowych.
W odniesieniu do pytania drugiego organ poinformował stronę, że w Sądzie Okręgowym w Słupsku zatrudnionych jest [...] pracowników, zgodnie ze stanowiskami wyszczególnionymi w tabeli od pozycji 1 do pozycji [...], według stanu na dzień 31 stycznia 2024 r. Ponadto Prezes SO wskazał, że zakres wnioskowanych informacji co do wskazania imienia i nazwiska w pozycjach od 1 do 64 i od 66 do 110 nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 u.d.i.p., skoro zapytanie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne.
Odpowiadając na pytanie trzecie Prezes SO wskazał, że na rok 2023 przyznano środki na działalność w wysokości [...] zł. Natomiast na rok 2024 przyznano środki na działalność w wysokości [...] zł. Dalej organ wskazał, że zadłużenie na dzień 28 lutego 2024 r. dotyczy m.in.: kosztów utrzymania budynków i mediów, podatku od nieruchomości, podatku dochodowego od osób fizycznych, kosztów postępowania sądowego, kosztów szkoleń i kosztów delegacji.
W odniesieniu do ostatniego, czwartego pytania, Prezes SO poinformował wnioskodawcę, że środki finansowe wydawane są na: wynagrodzenia i pochodne, uposażenia sędziów w stanie spoczynku, koszty utrzymania budynków i koszty mediów, opłaty lokalne i podatki, koszty postępowania sądowego, zakup materiałów biurowych, mebli i sprzętu biurowego, zakup usług informatycznych, zakup sprzętu informatycznego, koszty bieżących napraw i remontów, koszty szkoleń pracowników, koszty delegacji służbowych i koszty ryczałtów kuratorskich.
W dniu 10 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa SO w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 26 stycznia 2024 r., w części informacji żądanej w punkcie pierwszym ww. wniosku, tj. w jakim organ nie udostępnił skarżącemu odpowiedzi Dyrektora Zakładu Karnego w [...] udzielonych w sprawach, w których Sąd Penitencjarny (tj. Sąd Okręgowy w Słupsku Sekcja ds. Penitencjarnych i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych) uchylał następnie decyzje Dyrektora oraz w odniesieniu do informacji żądanej w punkcie drugim wniosku w zakresie, w jakim organ nie podał imion i nazwisk pracowników Sądu, a jedynie stanowiska służbowe wraz z przypisanym do stanowiska wynagrodzeniem.
W odpowiedzi na skargę Prezes SO wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał skargę za bezzasadną.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.
W odniesieniu do zarzucanej bezczynności organu w zakresie informacji żądanej w punkcie pierwszym wniosku Sąd zwrócił uwagę, że żądane dokumenty, tj. udzielone przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] odpowiedzi w sprawach złożonych przez skazanych skarg na jego decyzje, stosownie do art. 7 § 3 zd. 3 k.k.w., stanowią część przekazywanych do właściwego dla rozpoznania tych skarg sądu przez dyrektora zakładu karnego akt sprawy. W myśl natomiast art. 1 k.k.w. wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1), z tym, że w postępowaniu wykonawczym w kwestiach nieuregulowanych w niniejszym kodeksie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego (§ 2). Ponieważ Kodeks karny wykonawczy nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań odnośnie udostępniania akt spraw rozpoznawanych przez sąd na jego podstawie, przeto należy – w ocenie Sądu – w omawianym zakresie, na mocy art. 1 § 2 k.k.w., zastosować odpowiednio regulacje istniejące w tym zakresie na gruncie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm. – dalej jako "k.p.k."), tj. odwołać się do treści art. 156 k.p.k.
W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, że udostępnianie z akt sprawy określonych dokumentów - innych aniżeli zanonimizowane orzeczenia kończące postępowanie - znajdujących się w aktach sprawy karnej, czy - jak w niniejszej sprawie - karnej wykonawczej, nie odbywa się na zasadach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, wniosek w niniejszej sprawie złożony przez skarżącego o udostępnienie mu odpowiedzi Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na wniesione w konkretnie oznaczonych sprawach przez osadzonych (innych aniżeli skarżący) skargi, nie jest żądaniem o informację publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do żądanego dokumentu urzędowego, jakim jest odpowiedź dyrektora zakładu karnego na skargę, tak co do jego treści, jak i postaci, może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami k.p.k. w zw. z k.k.w. W rozpoznawanej sprawie zaś skarżący z przedmiotowym żądaniem wystąpił na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się natomiast do zarzucanej organowi bezczynności co do odpowiedzi na punkt drugi przedmiotowego wniosku, w zakresie nie wskazania wszystkich pracowników Sądu Okręgowego w Słupsku z imienia i nazwiska w kontekście żądanej informacji co do zajmowanego stanowiska i uzyskiwanego wynagrodzenia wraz z dodatkami, Sąd na wstępie przypomniał, że organ udzielił pełnej żądanej informacji - a więc wskazania wysokości wynagrodzenia z przypisaniem do oznaczonej z imienia i nazwiska osoby – w stosunku do osoby Dyrektora Sądu oraz poszczególnych sędziów tego Sądu, wyjaśniając w stosunku do pozostałych osób zajmujących inne stanowiska, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ udostępniając skarżącemu żądaną w punkcie drugim przedmiotowego wniosku informację udostępnił ją w pełnym możliwym zakresie, a mianowicie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne we wskazanym powyżej rozumieniu (tj. dyrektora Sądu oraz sędziów), wymieniając ich z imienia i nazwiska oraz przedstawiając wysokość ich miesięcznych wynagrodzeń z dodatkami, natomiast w stosunku do pozostałych pracowników zajmujących inne stanowiska (tj. np. asystent sędziego czy starszy asystent sędziego, sekretarz sądowy czy starszy sekretarz sądowy, specjalista, rzemieślnik, pracownik na stanowisku samodzielnym albo pomocniczym, specjalista w zakresie psychologii czy pedagogiki) organ udostępnił przy stanowisku danego pracownika jedynie sumę otrzymywanego miesięcznie wynagrodzenia wraz dodatkami, pomijając personalia tych osób. W ocenie Sądu należy uznać, że osoby zajmujące w Sądzie Okręgowym w Słupsku wskazane stanowiska nie należą do kręgu osób (pracowników), których działania wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (podmiotów) i które w ramach danej instytucji publicznej (tutaj: sądu okręgowego) realizują we władczy sposób nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Z tego powodu udostępnienie żądanej przez skarżącego w tym zakresie informacji publicznej z pominięciem wskazania z imienia i nazwiska wszystkich osób zatrudnionych na danym stanowisku w Sądzie Okręgowym w Słupsku i podania, jakie otrzymywali oni wynagrodzenie za pracę miesięcznie wraz z dodatkami w styczniu 2024 r., a jedynie udostępnienia z imienia i nazwiska w odpowiedzi na żądaną informację pracowników pełniących funkcje publiczne, uznać należało za działanie prawidłowe.
Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wywiódł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określony dokument będący dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, znajdujący się w aktach sprawy karnej nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., tylko w trybie k.p.k., co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy poszczególne dokumenty wytworzone przez organ publiczny w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego, stanowią informację publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p., zatem w okolicznościach niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do danych - imienia i nazwiska pracowników sądu w kontekście żądanych informacji o wysokości ich wynagrodzenia podlega ograniczeniu i w związku z tym nie może zostać udostępniona, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy są to informacje związane z wydatkowaniem środków publicznych, co sprawia, że powinny być zakwalifikowane jako informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu w pełnym zakresie.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do udzielenia informacji w określonym terminie, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 500 zł. Jednocześnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Dodatkowo autor skargi, a pełnomocnik kasatora, wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym wraz z należnym podatkiem VAT, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy powyższej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W odniesieniu do tego zarzutu skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 k.p.k. w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia - jako informacji publicznej – odpowiedzi udzielonych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w sprawach złożonych przez skazanych skarg na jego decyzje. Kwestia relacji między wyżej wymienionymi regulacjami prawnymi była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych w szczególności w wyrokach z dnia 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21; z dnia 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22, z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22 i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23.
W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, ale z uwagi pogłębiony i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym niż ten, do którego odnosiło się pytanie prawne. Wspomniane oceny prawne dotyczą także relacji między przepisami u.d.i.p. i k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.a. Art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego - są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania - wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania.
Całość rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanej uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych - wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. (zob. powołane już wyżej wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2023, III OSK 6466/21 i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23).
W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że odpowiedzi na skargi Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w sprawach złożonych przez skazanych skarg na jego decyzje, będące przedmiotem wniosku skarżącego - nie stanowią informacji publicznej, której udostępnienia można się domagać w trybie u.d.i.p. Nie ma też potrzeby ani podstaw do orzekania o odmowie ich udostępnienia w drodze decyzji. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przepisów prawa materialnego powołanych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do danych – imienia i nazwiska pracowników sądu w kontekście żądanych informacji o wysokości ich wynagrodzenia podlega ograniczeniu i w związku z tym informacja nie może zostać udostępniona należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny.
W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14).
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to jednak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).
Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" (pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., który to przepis został wskazany jako naruszony w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej) dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).
W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. (...) Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym. (...) Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. (...) Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (...) Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej".
Reasumując powyższe uznać należy, że rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił desygnat pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu u.d.i.p., w ujęciu szerokim i prawidłowo wskazał, że w odniesieniu do żądania wniosku dostępowego osobami takimi są sędziowie oraz dyrektor Sądu. Jak to bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Pozostałe osoby objęte wnioskiem dostępowym – asystent sędziego, starszy asystent sędziego, sekretarz sądowy, starszy sekretarz sądowy, specjalista, rzemieślnik, pracownik na stanowisku samodzielnym albo pomocniczym, specjalista w zakresie psychologii czy pedagogiki – nie należą do osób, których działania wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów i które w ramach instytucji publicznej realizują w sposób władczy zadania publiczne tej instytucji. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z 11 października 2022 r., II SAB/Rz 135/22, odnosi do odmiennego stanu faktycznego (innego treściowo żądania wniosku dostępowego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się do kwestii kwalifikacji takich informacji, jak zatrudnienie na stanowisku asystenta sędziego oraz dane osób zatrudnionych na tym stanowisku we wskazanym okresie. Za sprawę publiczną uznano także określenie zakresu obowiązków asystenta sędziego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał także, iż "nie miało dla rozpoznania wniosku znaczenia to, że asystent sędziego nie jest funkcjonariuszem publicznym". Prezentowane stanowisko nie jest relewantne w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Z kolei w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2765/16 Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził stanowiska odnośnie żadnego ze stanowisk wymienionych we wniosku dostępowym w niniejszej sprawie.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.