III OSK 2801/24

III OSK 2801/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 165/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/24 w sprawie ze skargi R.K. na bezczynność [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.K. na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi R.K. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący") na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "organ", "skarżąca kasacyjnie") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku R.K. z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz R.K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem e-mail z dnia 12 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Spółki w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie danych dotyczących wszystkich wydatków związanych z obsługą prawną spraw dotyczących jego i portalu [...]. Wniósł o podział na wydatki związane z poszczególnymi kancelariami i wydatki związane z wewnętrznymi kosztami oraz podział na poszczególne lata i ew. sprawy sądowe czy żądania publikacji sprostowań, o dokładne przypisanie kosztów do danej kancelarii prawnej i sprawy oraz o wszystkie dane począwszy od 2020 roku do dnia przesłania odpowiedzi na jego zapytanie.
Organ w odpowiedzi e-mail z dnia 26 września 2023 r. poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje tego rodzaju stanowią nadużycie praw do informacji publicznej, a także stanowią informację przetworzoną. Ponadto wnioskowane informacje związane są ściśle z działalnością, którą prowadzi oraz relacją w jakiej pozostaje z organem.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 12 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ bezpodstawnie dokonał ustalenia i oceny intencji jakie stały za złożonym wnioskiem oraz bezpodstawnie zarzucił "nadużycie" prawa do informacji. Ponadto błędnie zakwalifikował informacje jako przetworzone. Nie zachował także wymaganej prawem formy decyzji administracyjnej. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że dopuścił się bezczynności, co czyni niniejszą skargę słuszną i zasadną. Działanie Spółki jest pozbawione podstaw prawnych i faktycznych, a naruszenie przez nią prawa ma charakter oczywisty zarówno z merytorycznego, jak i formalnego punktu widzenia. Uzasadnia to stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podniósł m.in., że określony wnioskiem z 12 września 2023 r. przedmiot skarżącego pozostaje ściśle związany z jego osobą. Wynika z tego logicznie, że to prywatny, partykularny i subiektywny interes samego skarżącego ma zostać realizacją przedmiotowego wniosku zaspokojony. To zaś wystarcza by rozpoznać w sprawie przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej. Jak to zostało zakomunikowane skarżącemu w odpowiedzi na wniosek, Spółka nie dostrzega realizacji dobra ogólnej natury w udostępnieniu informacji sprecyzowanej w taki sposób, że odnosić się ona będzie do wycinka relacji z samym wnioskodawcą. Trudno tym samym upatrywać w sprawie działania skarżącego dla interesu publicznego. Dalej pełnomocnik zaznaczył, że jednym z uznanych w orzecznictwie przypadków nadużycia prawa do informacji publicznej jest właśnie wnioskowanie o jej udostępnienie dla własnego prywatnego celu. Dotyczy to sytuacji, gdy wniosek co do zasady ze względu na sam tylko rodzaj objętej nim informacji, dotyczy informacji publicznej. Niemniej nadużywający nie może wówczas korzystać z narzędzia przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. przypadki takie, choć formalnie informacji publicznej dotyczą, nie są ustawą o dostępie do informacji publicznej objęte. Zdaniem pełnomocnika ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Sprawami publicznymi w tym zakresie nie są natomiast indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Właściwym celem wniosku o dostęp do informacji publicznej nie jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który wniosek składa lecz uzyskanie informacji, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Pełnomocnik powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że w przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej, organ nie jest obowiązany wydać decyzję odmowną (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 marca 2019r., II SAB/Ke 6/19). Organ powinien w takiej sytuacji natomiast poinformować osobę, która wystąpiła z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, że okoliczności złożenia wniosku, w tym jego treść, zakres i podmiot składający wniosek, nakazują przyjąć, że wniosek ten stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej a tym samym nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W tej sytuacji nie miała w sprawie miejsca zarzucona bezczynność. W szczególności w odpowiedzi z 26 września 2023 r. organ wskazał skarżącemu, że objęta jego wystąpieniem informacja publiczna nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na to, że owo wystąpienie stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Żądana informacja - jeśliby ujawnieniu w trybie ustawy w ogóle podlegała - miałaby charakter informacji przetworzonej. Owa cecha informacji objętej wnioskiem, logicznie rzecz ujmując, nie może rozstrzygać jednak o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy ze - względu na nadużycie prawa - informacja ta, niezależnie od jej postaci i charakteru - ustawie tej w ogóle nie podlega. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że informacja określona we wniosku skarżącego ma charakter informacji przetworzonej skoro jej udzielenie wymaga dopiero agregacji wg całego szeregu sprecyzowanych przez skarżącego kryteriów tak rodzajowych jak i czasowych. Innymi słowy udzielenie skarżącemu pożądanej informacji wymagałoby dopiero jej stworzenia w postaci zestawienia, które aktualnie nie istnieje. To zaś musiałoby odbyć się z dodatkowym wysiłkiem osoby lub osób, które organ musiałby do tych czynności oddelegować - kosztem realizacji ich zasadniczych obowiązków pracowniczych.
W uzasadnieniu zaskarżonego kasacją wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niniejsza sprawa mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p.
Spółka jest podmiotem zobowiązanym, albowiem wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Jest to Spółka z udziałem Skarbu Państwa, o istotnym znaczeniu dla gospodarki. Przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z obsługą hoteli, działalność wydawnicza, poligrafia, produkcja maszyn biurowych i komputerów, produkcja maszyn i aparatury elektrycznej, produkcja pojazdów mechanicznych, przyczep i naczep, budownictwo, hotele i restauracje, obsługa nieruchomości, wynajem maszyn i urządzeń, wynajem i dzierżawa, produkcja artykułów spożywczych oraz działalność rozrywkowa i rekreacyjna. Znaczna część działalności Spółki ma zatem znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, informacje żądane we wniosku z dnia 12 września 2023 r. stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona nie tylko do władz publicznych, ale także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Żądania zawarte we wniosku z dnia 12 września 2023 r. dotyczą faktów ściśle związanych z działalnością spółki objętej nadzorem właścicielskim Ministra Aktywów Państwowych oraz Prezesa Rady Ministrów. Pytania wniosku dotyczą informacji o wszystkich wydatkach związanych z obsługą prawną spraw dotyczących skarżącego i portalu [...] z poszczególnych kancelarii. Wydatki związane z wewnętrznymi kosztami oraz podział na poszczególne lata i przypisanie kosztów do danej kancelarii prawnej i sprawy. Chodzi zatem o informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym, które stosownie do art. 6 u.d.i.p. podlegają udostepnieniu (v. wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1932/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 689/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. a)-c) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.
W sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p.
W sprawie niniejszej spółka mimo, że nie kwestionowała tego, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., nie zastosowała właściwie u.d.i.p.
Rozpatrując skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 września 2023r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie u.d.i.p. na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie.
Spółka nie udostępniła bowiem żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Spółka wskazała wprawdzie w wiadomości e-mail z dnia 26 września 2023 r. m.in., że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie mniej jednak w tym samym piśmie spółka wskazała również, że informacja, której udostępnienia skarżący się domaga ma ze swej natury charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W świetle powyższego nie było podstaw, aby przyjąć, że Spółka udostępniła żądaną informację w sposób określony we wniosku z dnia 12 września 2023 r.
Ustawodawca jednoznacznie wskazał zatem, że w przypadku podmiotów takich, jak organ, zastosowanie odpowiednie znajduje art. 16 u.d.i.p., a tym samym do decyzji stosuje się przepisy k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że "jeżeli w przestrzeni prawa administracyjnego dochodzi do jakiegokolwiek "tworzenia prawa w postaci indywidualnej", to konieczne jest nadanie temu procesowi kształtu realizującego standardy demokratycznego państwa prawnego, w tym uwzględniającego władztwo podmiotów administrujących i słabszą – bo podporządkowaną władztwu - pozycję podmiotów administrowanych oraz potrzebę zapewnienia gwarancji poszanowania interesów i praw podmiotów słabszych w relacjach wyznaczonych kategorią stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotów administrowanych, a także realną możliwość kontroli działania podmiotów silniejszych w tych relacjach, tj. organów administracji publicznej. Oznacza to, że każda jurysdykcja potrzebuje adekwatnej obudowy procesowej (...)" (v. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r. sygn.. akt III OSK 5312/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rolę takiej obudowy procesowej w tym przypadku spełnia k.p.a., którego Spółka w sprawie niniejszej nie zastosowała. Trafnie skarżący wnosząc skargę na bezczynność zarzucił, że podmiot zobowiązany, tj. Spółka odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie zachował formy decyzji administracyjnej, o której jest mowa w art. 16 u.d.i.p. Bezczynności tej nie usprawiedliwia przy tym fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie e-maila. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji na podany przez siebie adres e-mail. Nie było zatem przeszkód, aby we wskazany we wniosku sposób zrealizować wniosek poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej ma bowiem ze swej istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego. Samo udostępnienie informacji publicznej nie stanowi zatem aktu stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa. Udostępnienie informacji publicznej nie następuje zatem w ramach jurysdykcji administracyjnej w jej ścisłym znaczeniu i nie przybiera formy decyzji administracyjnej.
Jednakże, w sytuacji, gdy spółka w odpowiedzi na wniosek z dnia 12 września 2023 r. wskazała m. in., że żądana informacja przez skarżącego stanowi informację przetworzoną, należało w pierwszej kolejności zwrócić się do wnioskodawcy o nadesłanie podpisanego wniosku oraz wezwać skarżącego do wykazania, że udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku z dnia 12 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Spółki w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spółka nie pozostawiła wniosku bez odpowiedzi. Spółka podjęła w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć nie było ono prawidłowe na gruncie u.d.i.p., to nie ma podstaw, aby bezczynności spółki przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.
Wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 120 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1., 2. i 4. sentencji wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 ust. 1 i ust. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego:
– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się według skarżącego kasacyjnie:
• naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi na bezczynność Organu, będące konsekwencją orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. kwestii nadużycia przez Skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, które przesądzało o tym, że nie istniały podstawy do udzielenia Skarżącemu żądanych informacji w trybie Ustawy o dostępie o informacji publicznej, a w konsekwencji o tym, że brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności po stronie Organu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
• naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, tj. podniesionego przez Organ (już w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej) zarzutu nadużycia przez Skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
• naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, które polegało na całkowitym pominięciu kluczowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, tj. przyczyn nieudzielenia przez Organ Skarżącemu żądanych informacji (nadużycie przez Skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
• naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej także jako: "u.d.i.p"), poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi na bezczynność Organu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do oddalenia w całości skargi ze względu na fakt, że objęta wnioskiem informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p, a tym samym nie mogło dojść do bezczynności organu, który nie miał podstaw do działania w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
– naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się według skarżącego kasacyjnie:
• naruszeniem art. 1 ust 1. w zw. z art. 2 ust 1 w. zw. z art 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art 6 ust 1 pkt 5 lit d Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co było konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniosek Skarżącego stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, pomimo że działanie Skarżącego należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej – a zatem złożony przez Skarżącego wniosek jedynie pozornie podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej;
• naruszeniem art. 1 ust. 1. w zw. z art. 2 ust 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu bez ograniczeń, w przypadku w którym utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przesądza o tym, że prawo dostępu do informacji publicznej nie przysługuje podmiotowi, który dąży jedynie do zaspokojenia swojego partykularnego, subiektywnego interesu, nie zaś celów, dla których Ustawodawca przyznaje prawo dostępu do informacji publicznej, tj. nieprawidłowe uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje także podmiotowi, który nadużywa prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej;
• naruszeniem art 16 ust 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że Organ zobowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w przypadku w którym wniosek Skarżącego nie stanowił realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż działanie Skarżącego należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej – a zatem złożony przez Skarżącego wniosek jedynie pozornie podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Organ nie miał podstaw do wydania decyzji w trybie u.d.i.p.;
• naruszeniem art 3 ust 1 pkt 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na zobowiązaniu Organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej przez Skarżącego w terminie 14 dni, w przypadku w którym żądana przez Skarżącego informacja miała charakter informacji przetworzonej, zaś Skarżący nie wykazał, że udostępnienie ww. informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o:
• uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie (w tym zakresie) skargi skarżącego oraz wskutek tego rozpoznanie poprzez oddalenie skargi na bezczynność Organu,
ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
• zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz Organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jaj zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Na wstępie odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Wskazać nadto trzeba, iż w końcowej części uzasadnienie Sąd I instancji odnosi się też to pkt. 3 wyroku oddalającego skargę w pozostałym zakresie i wynika z niego, że nie było podstaw do orzekania w zakresie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Punkt 3. wyroku wydaje się być zbędnym rozstrzygnięciem, gdyż w pkt 2. Sąd orzekł, iż mamy do czynienia z bezczynnością bez rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego stwierdzenia ten zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a wskazują na naruszenie tak zwanych przepisów wynikowych, a nadto są wadliwie skonstruowane.
Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadniają przyczyny systemowe. Powołany przepis określa procesową formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jest to zatem przepis wynikowy, który nie stanowi wzorca kontroli działalności administracji publicznej, nie zawiera reguł postępowania, których naruszenie może powodować uwzględnienie wniesionej do sądu skargi. Jest to przepis procesowy stosowany przez sąd administracyjny na etapie, w którym kwestia zasadności zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest już zweryfikowana i przesądzona. Oznacza to, że skuteczność zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wymaga związkowego powołania innych przepisów prawa, które stanowiły podstawę oceny zaskarżonej działalności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, takich przepisów - w skorelowaniu z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - nie powołano.
Z kolei gdy chodzi o art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazany w zw. z wyżej omawianym przepisem ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi"), to: "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu bądź uwzględnieniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. chociażby z samego faktu niepowołania z nim w związku innych przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę oceny zaskarżonej działalności organu administracji publicznej. Odnosząc się dalej do wskazanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Mając na uwadze powyższe, te zarzuty naruszenia przepisów postępowania trzeba było ocenić jako bezskuteczne, co ma przede wszystkim tę konsekwencję, że Naczelny Sądu Administracyjny mógł brać za punkt odniesienia tylko stan faktyczny przyjęty w wyroku Sądu I instancji bez jakichkolwiek modyfikacji.
Ostatni z zarzutów naruszenia prawa procesowego okazał się uzasadniony. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi na bezczynność organu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do oddalenia w całości skargi ze względu na fakt, że objęta wnioskiem informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p, a tym samym nie mogło dojść do bezczynności organu, który nie miał podstaw do działania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy
Omówienie tego zarzutu procesowego nastąpi wraz z zarzutami naruszenia prawa materialnego gdyż mają w istocie jeden wspólny mianownik sprowadzający się do podnoszonego nadużycia prawa przez skarżącego w skierowanym żądaniu o udzielenie informacji publicznej, rozumianego jako wręcz brak prawa dostępu do informacji publicznej o określonej treści, który czyni, że nie było podstaw do udzielenia informacji publicznej i tym samym do stwierdzenia bezczynności organu, wręcz nie było podstaw do stosowania w zaistniałym stanie faktycznym przepisów ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Powyższa argumentacja i konstrukcja tych zarzutów ma wskazywać na naruszenie powołanych przepisów prawa i umożliwia ich łączne rozpoznanie.
Przechodząc do omówienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia podnoszonych w ramach zarzutów prawa materialnego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wpływ tego naruszenia bez wątpienia wskazuje również na naruszenie przez niezastosowanie przez Sąd I instancji normy z art. 151 p.p.s.a.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki "nadużycia prawa" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. W sytuacji gdy prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych, w związku z tym ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji - jak wynika z wyroków NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 - "musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej". Ewentualna ustalenie czy sytuacja taka miała miejsce, w ostateczności będzie mogła podlegać ocenie Sądu, w sytuacji gdy w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mającym charakter nękania organu, ten w pisemnej odpowiedzi (bez wydawania decyzji administracyjnej) wskaże, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu publicznej, a wnioskodawca wystąpi z sądową skargą na bezczynność takiego organu - dysponenta informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie błędne są wnioski Sądu I instancji wyciągnięte z ustaleń stanu faktycznego sprawy co do uznania żądanej informacji jako mającej przymiot informacji publicznej, co w konsekwencji również winno oderwać jej postrzeganie jako ewentualne nadużycie prawa. Aby doszło do zakwalifikowania żądanej informacji jako mającej cechę nadużycia prawa wpierw należy przesądzić, że mamy do czynienia w ogóle z żądaniem informacji publicznej, następnie ocenić czy jej żądanie nie stanowi nadużycia prawa, dopiero następnie można zastanawiać się nad tym czy ma ona charakter informacji przetworzonej, bądź narusza prawo do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jest to również o tyle istotne, że różne będą obowiązki organu, do którego skierowano wniosek o jej udzielenie. W przypadku, gdy żądanie udzielenia informacji nie dotyczy informacji publicznej wystarczające jest udzielenie informacji odmownej zwykłym pismem informującym o tym w terminie ustawowym. Gdy jednak jest to informacja publiczna, lecz jej żądanie stanowi nadużycie prawa to odmowa jej udzielenia winna nastąpić decyzją też w ustawowym terminie aby nie narazić się na zarzut bezczynności.
Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. ( por. wyrok NSA z 8 lipca 2025 sygn. akt III OSK 2754 / 24 LEX nr 3902447 ).
W tym miejscu należy przypomnieć zakres żądania skierowanego do organu przez R.K., skarżący wniósł: "o udostępnienie danych dotyczących wszystkich wydatków związanych z obsługą prawną spraw dotyczących jego i portalu [...]. Wniósł o podział na wydatki związane z poszczególnymi kancelariami i wydatki związane z wewnętrznymi kosztami oraz podział na poszczególne lata i ew. sprawy sądowe czy żądania publikacji sprostowań, o dokładne przypisanie kosztów do danej kancelarii prawnej i sprawy oraz o wszystkie dane począwszy od 2020 roku do dnia przesłania odpowiedzi na jego zapytanie".
W sprawie jest poza sporem, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Jest to Spółka z udziałem Skarbu Państwa, o istotnym znaczeniu dla gospodarki. Przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z obsługą hoteli, działalność wydawnicza, poligrafia, produkcja maszyn biurowych i komputerów, produkcja maszyn i aparatury elektrycznej, produkcja pojazdów mechanicznych, przyczep i naczep, budownictwo, hotele i restauracje, obsługa nieruchomości, wynajem maszyn i urządzeń, wynajem i dzierżawa, produkcja artykułów spożywczych oraz działalność rozrywkowa i rekreacyjna. Znaczna część działalności Spółki ma zatem znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa.
W sprawie pozostaje też poza sporem, że na dzień 30 czerwca 2023 roku wnioskodawca jako właściciel portalu [...] pozostawał w sporze sądowym w 24 sprawach z [...], gdzie wnioskodawca był w 16 sprawach pozwanym a w 8 sprawach powodem. Sprawy te dotyczą prowadzonej działalności przez [...] a dwie maja charakter pracowniczy. Działalność portalu [...] skupia menadżerów i zajmuje się hotelarstwem i gastronomią, stanowi internetową platformę wymiany informacji dla sektorów zarówno hotelarskiego, jak i gastronomicznego. Publikowane są również na nim artykuły i informacje o branży hotelarskiej, a więc w sposób naturalny pozostaje w opozycji do [...]. Pisane artykuły, podejmowana polemika i zadawane pytania przez portal w przestrzeni publicznej w sposób naturalny wiążą się z działalnością skarżącego kasacyjnie, co niejednokrotnie znajduje swój finał na salach sądowych. R.K. jest przy tym aktualnie jedynym członkiem zarządu [...] sp. z o.o.
Działalność portalu R.K. jest jego prywatną działalnością gospodarczą, która ma celu też kontrolę wydatkowania pieniędzy publicznych przez organ. Mnogość długotrwałych sporów sądowych między stronami bez wątpienia generuje koszty obsługi prawnej. Wytaczanie spraw sądowych jest prawem przysługującym osobom fizycznym czy prawnym, ich ocena znajduje swój finał w wyrokach sądowych. Sprawy sądowe, szczególnie o naruszenie dóbr osobistych generują koszty obsługi prawnej.
Skierowane w niniejszej sprawie pytanie w ramach informacji publicznej jest pierwszym pytaniem w tym zakresie wywiedzionym do Spółki i trudno byłoby uznać to za nękanie, czy inną formę, której można by przypisać nadużycie prawa. Żądanie zawarte we wniosku dotyczą ściśle spraw prywatnych wynikających ze sporów w jakich pozostaje skarżący i organ. Spory te oczywiście generują koszty obsługi prawnej Nie można się jednak w nich doszukać charakteru publicznego oczekiwanej informacji. W orzecznictwie przesądzonym jest od dawna, że uzyskanie informacji publicznej nie wymaga od osoby wnoszącej wykazania interesu prawnego lub faktycznego dla jej pozyskania. Nie oznacza to jednak, że żądanie to może być pozbawione publicznego charakteru oczekiwanych treści.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądane informacje we wniosku z dnia 12 września 2023 r. nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Żądana informacja nawet jeżeli pozostaje w jakimś związku z działalnością spółki, to nie ma ona w tym wypadku charakteru informacji publicznej. Działalnością spółki nie jest przecież prowadzenie sporów sądowych a w sytuacji, w której o udzielenie takiej informacji ubiega się przeciwnik procesowy strony sporów sadowych to ma to wymiar tylko i wyłącznie informacji prywatnej opisującej zakres i wielkość sporu między stronami w innych postępowaniach. Potwierdza to też podnoszoną przez Spółkę argumentację, że to było motywacją wystąpienia o żądaną informację.
Rodzi to o tyle istotne konsekwencje, że brak przypisania żądaniu waloru informacji publicznej uzasadniał udzielenie informacji odmownej przez organ na wniosek z 12 września 2023 roku pismem z dnia 26 września 2023 roku. Nie można w tej sytuacji przypisać Spółce bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Co istotne, nie zachodziła też konieczność wydawania decyzji odmownej w udzieleniu informacji publicznej, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do nadużycia prawa przez R.K., bo wniosek po prostu nie dotyczył informacji publicznej.
W związku z powyższym, na skutek wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej i istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego przez niezastosowanie, czyli brak orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., co skutkowałoby oddaleniem skargi. Postawiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., jako zarzutu naruszenia prawa procesowego nie zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, co byłoby niedopuszczalne, który w istocie jest bezsporny, ma on na celu jedynie wskazać błędne zastosowanie w sprawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w miejsce przepisu właściwego.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest wadliwa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozstrzyganiu sprawy przyjął błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na gruncie ustalonego stanu faktycznego.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
O kosztach postępowania sądowego należnych od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.