III OSK 2800/24

III OSK 2800/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 34/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-07
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1073
art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 34/24 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 4 września 2023 r. nr 083710322/GSOL w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 34/24 oddalił skargę J. J. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS lub organ) z dnia 4 września 2023 r. nr 083710322/GSOL, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073) - dalej ustawa, organ odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez 7 lat, 11 miesięcy i 18 dni zatem nie legitymuje się wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa przez 8 lat wobec tego brak było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak ponownie rozpoznając sprawę, powołując się art. 2 ust. 1 ustawy, Prezes KRUS podtrzymał w całości stanowisko organu wyrażone we wcześniejszej decyzji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, że brak było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżąca nie legitymuje się wymaganym okresem 8 lat pełnienia funkcji sołtysa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że uzyskanie świadczenia uwarunkowane jest łącznym spełnieniem wymienionych w nim przesłanek: tj. uzyskaniem wskazanego w nim wieku, a także pełnienia funkcji przez co najmniej dwie kadencje, przy jednoczesnym zastrzeżeniu minimalnego okresu pełnienia tej funkcji ustalonego na 8 lat. Posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowaniem "przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat", nie pozostawia w tym aspekcie pola do dokonywania jakichkolwiek innych interpretacji. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wystarczającym do uzyskania świadczenia jest udowodnienie pełnienia funkcji przez pełne dwie następujące po sobie kadencje, ale łącznie przez okres krótszy niż 8 lat. W związku z tym, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jasno wynika, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje, jednak jedynie przez okres 7 lat, 11 miesięcy i 18 dni, czyli poniżej wymaganego przez ustawę okresu 8 lat, to w takiej sytuacji świadczenie skarżącej nie przysługuje, co prawidłowo ocenił organ w zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i procesowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Przyznał jednak, że zasadnie pełnomocnik podniósł, że organ naruszył przepis art. 10 K.p.a. i art. 79a K.p.a. nie informując o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i nie wskazując przesłanek zależnych od skarżącej, jednakże nie wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tylko w takiej sytuacji zarzut ten byłby skuteczny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1246) polegające na uznaniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, w sytuacji gdy w znowelizowanym brzmieniu ustawa dla przyznania wspomnianego świadczenia wymaga co najmniej 7-letniego okresu pełnienia funkcji sołtysa. Skarżąca jest zatem uprawniona do żądania jego przyznania, gdyż pełniła funkcję sołtysa przez 7 lat 11 miesięcy i 18 dni;
II) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 79a w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w sprawie w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, nie wykazała w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Prezesa KRUS z dnia 4 września 2023 r. nr 083710322/GSOL i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ właściwy do jej rozpatrzenia w pierwszej instancji, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych z jednoczesnym oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Skarżąca zrzekła się nadto przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa KRUS zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ obejmującego brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, a tym samym niedostrzeżenia naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a.
Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sprawie Prezes KRUS zebrał wyczerpująco materiał dowodowy, a w szczególności na podstawie dokumentu w postaci postanowienia Wójta Gminy Wólka z dnia 28 lipca 2023 r. ustalił, że skarżąca kasacyjnie pełniła funkcje sołtysa w sołectwie Bystrzyca przez okres od 28 lutego 1999 r. do 28 lutego 2003 r. i od 16 lutego 2023 r. do 16 lutego 2027 r. a więc przez okres 7 lat, 11 miesięcy i 18 dni. Tym samym skoro z tego dokumentu wynika w sposób bezsporny ilość i długość trwania kadencji skarżącej kasacyjnie jako sołtysa, to ta okoliczność została przez organ ustalona. W skardze kasacyjnie nie wskazano, jakie to inne dowody powinny być prowadzone na okoliczność ustalania okresu czasu pełnienia przez skarżącą funkcji sołtysa. Nie został także naruszony art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego Prezes KRUS stał na straży praworządności i podejmował czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Słuszny interes obywateli nie może opierać się na naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał jako jedną z przesłanek uzyskania świadczenia przez sołtysa pełnienie tej funkcji przez okres co najmniej 8 lat, to krótszy niż 8 letni okres nie mógł być uznany za spełniający tę przesłankę.
Nie można więc uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79a i art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do czynnego udziału w sprawie w szczególności poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co skutkowało tym, że skarżąca, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, nie wykazała w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść.
Oceniając zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy podnieść, że niezawiadomienie, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do jego treści w niniejszej sprawie nie miało istotnego znaczenia dla prawidłowości decyzji. Okoliczności faktyczne, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie, bez wątpienia były znane stronie. Nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dodatkowo, to na stronie wskazującej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Prawo strony do wysłuchania nie jest postrzegane jako tego rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie na wadliwość podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1539/16). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, poza ogólnikowym powołaniem się na naruszenie art. 10 K.p.a. jakie to okoliczności lub jakie wnioski dowodowe mogłaby złożyć w toku postępowania dowodowego, a tym samym nie uprawdopodobniła jakiegokolwiek związku przyczynowego istniejącego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy.
Także naruszenie art. 79a K.p.a. nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Strona skarżącą kasacyjnie miała wiedzę o tym, z jakiego powodu nie otrzymała świadczenia. Istota sporu dotyczyła bowiem okresu pełnienia funkcji sołtysa, a ta okoliczność nie podlegała ustalaniu w tej sprawie na podstawie innych dowodów niż postanowienie właściwego Wójta.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na dokonaniu niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut argumentuje, że ww. ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2024 r. zmieniła przesłankę 8 lat pełnienia funkcji sołtysa na 7 lat jej pełnienia.
Okoliczność ta nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ sądy administracyjne kontrolując zaskarżone decyzje uwzględniają stan prawny z daty wydania takiej decyzji, a nie z daty późniejszej, w tym daty orzekania.
Ustawa z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji weszła w życie z dniem 16 września 2024 r., a więc nawet po dacie wydania zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Tym samym nie mógł w dniu 4 września 2023 r. Prezes KRUS uwzględnić stanu prawnego z innej daty niż z daty wydania swojej decyzji. Także Sąd pierwszej instancji orzekając w dniu 7 sierpnia 2024 r. musiał uwzględnić stan prawny na datę 4 września 2023 r., a nie na datę 16 września 2024 r.
Nie budzi zaś żadnej wątpliwości, że na datę wydania w tej sprawie decyzji koniecznym warunkiem do uzyskania świadczenia pieniężnego jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres 8 lat (o ile stanowi to dwie pełne kadencje).
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro warunkiem uzyskania świadczenia jest spełnienie kryterium 8 lat (nie mniej niż 8 lat) pełnienia funkcji sołtysa, to nie można uznać, aby okres krótszy niż 8 lat stanowił realizację tej przesłanki.
Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z wykładni językowej (gramatycznej). Takie też stanowisko zajmuje jednolicie orzecznictwo sądowe (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 450/23; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 540/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 597/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/23; wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2173/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 2122/24; wyrok NSA z 8 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1600/24).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.
Mając na względzie sytuację życiową i majątkową strony skarżącej kasacyjnie, której przyznano prawo pomocy, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
W odniesieniu do zawartego skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.