III OSK 2799/22

III OSK 2799/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 219/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 178
art. 32
z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: st. asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 219/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prokuratora Generalnego z 4 listopada 2021 r. nr PK IX K 117.88.2017 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A.S. na rzecz Prokuratora Generalnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 219/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z 4 listopada 2021 r. nr PK IX K 117.88.2017 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Generalnego z 23 września 2021 r. nr PK IX K 117.88.2021 oraz, w pkt. 2 zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prokurator Generalny decyzją nr PK IX K 117.88.2021 z 23 września 2021 r., powołując w podstawie prawnej art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 95 pkt 2 i art. 97 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726, ze zm.), art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178), w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, stwierdził, że [...] A. S. przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie: 5 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2015 rok, 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2016 rok, 12 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2016 r., 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 rok, 12 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2017 r., tj. łącznie za 81 dni urlopu, w kwocie 44392,86 zł (czterdzieści cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa złote 86/100). W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 roku (sygn. akt II SA/Wa 942/17) w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z 20 kwietnia 2017 roku nr PK IX K 117.88.2017 w przedmiocie dodatkowego uposażenia rocznego związanego ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr PO IV WOS 1122.16.2017 z 22 lutego 2017 r. Jako organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji, Sąd ten wskazał Prokuratora Rejonowego w [...]. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez Prokuratora Generalnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 179/21) oddalił skargę kasacyjną. Organ zaznaczył jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym orzeczeniu wskazał Prokuratora Generalnego, jako organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania [...] A. S. dodatkowego uposażenia rocznego i innych należności pieniężnych w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ wskazał, że mając na uwadze, iż od czasu wydania przywołanych wyroków stan prawny nie uległ modyfikacji, organ związany jest wspomnianymi ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podał, że z uwagi na deklaratoryjny charakter niniejszej decyzji administracyjnej, działającej wstecz (ex tunc), uwzględnia ona przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania pierwotnej zaskarżonej decyzji tj. w chwili zaistnienia zdarzenia prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz zgodnie ze stanem faktycznym obowiązującym w tej dacie, czyli według stanu prawnego i faktycznego na 22 lutego 2017 roku.
Prokurator Generalny wskazał, że Minister Obrony Narodowej decyzją nr 386 z 9 lutego 2017 r. zwolnił [...]. A. S. z dniem 28 lutego 2017 roku
z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Wymienionemu oficerowi na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pozostał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop wypoczynkowy za 2015 rok, 2016 rok i 2017 rok w łącznym wymiarze 81 dni. W związku z powyższym, na podstawie wymienionych na wstępie przepisów prawa, stwierdzono nabycie przez [...] A. S. prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie. Do obliczenia stosownych należności przyjęto miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 12057,24 zł (dwanaście tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych 24/100), w skład którego od dnia 3 lutego 2017 roku wchodzą: - stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U: 15 6090,00 zł, - dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego 1218,00 zł, - dodatek wyrównawczy 4749,24 zł.
A. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował decyzję w części, w jakiej do podstawy wymiaru ekwiwalentu nie uwzględniono w całości uposażenia otrzymywanego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym naczelnika Wydziału [...], przez co wysokość przyznanego ekwiwalentu jest zaniżona w stosunku do jego prawidłowej wysokości, odpowiadającej przepisowi art. 97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Prokurator Generalny decyzją nr PK IX K 117.88.2017 z 4 listopada
2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z 23 września 2021 r. winno być PK IX K 117.88.2021. Organ uznał, że kwota ekwiwalentu została obliczona prawidłowo, zgodnie z art. 97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a do obliczenia należności przyjęto miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym obowiązujące w dniu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, tj. 28 lutego 2017 r., w kwocie 12057,24 zł, w skład którego od 3 lutego 2017 r. wchodzą; stawka dla grupy uposażenia U:15 - 6090,00 zł + dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego - 1218,00 zł + dodatek wyrównawczy - 4749,24 zł. Zdaniem Organu kwestia sporna dotyczy de facto wysokości dodatku wyrównawczego, która według strony winna uwzględniać dodatek funkcyjny prokuratora w byłej Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...], który przysługiwał z tytułu pełnienia funkcji naczelnika Wydziału [...].
Organ wskazał, że do dnia zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych co nastąpiło mocą art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178, ze zm.) - dalej Przepisy wprowadzające, skarżący zajmował stanowisko służbowe naczelnika wydziału - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Wydziale [...], zaszeregowane do grupy uposażenia U:15B. Na wskazane stanowisko służbowe wymieniony został wyznaczony decyzją nr 398 Ministra Obrony Narodowej z 11 marca 2009 roku. Treść art. 41 § 1 cyt. ustawy odnosi się do prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych, którzy nie zostali powołani do prokuratur okręgowych, ale co najważniejsze zarówno do prokuratorów będących żołnierzami zawodowymi, jak też niebędących żołnierzami zawodowymi. Pojęcie "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku", zawarte w przywołanym przepisie, wskazuje bezsprzecznie na zachowanie przez przenoszonego w tym trybie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku w kwocie wynikającej z przysługującej mu w dniu przeniesienia stawki. Kwota ta, zgodnie
z art. 41 § 2 tej ustawy podlega jedynie waloryzacji w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.
Organ wyjaśnił również, że do obliczenia kwoty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy przyjęto kwotę uposażenia należnego [...] A. S. na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, której składową jest kwota dodatku wyrównawczego, przyznanego wymienionemu od 3 lutego 2017 r. decyzją Prokuratora Generalnego nr PK IX K 117.87.2017 z 10 marca 2021 roku, wydaną zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2018 roku (sygn. akt II SA/Wa 941/17), a utrzymaną w mocy decyzją Prokuratora Generalnego nr PK IX K 117.87.2017 z 20 kwietnia 2021 roku [sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie - skarga [...]. A. S. (sygn. akt SA/Wa 2522/21)].
Na powyższe decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji, w decyzji Prokuratora Generalnego z 23 września 2021 r. nie przywołano mających w sprawie znaczenie podstawowych faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których organ się oparł wydając rozstrzygnięcie. Z decyzji nie wynika na jaki dzień dokonano ustaleń uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz w jaki sposób wyliczono ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Organ podał, że skarżącego zwolniono z dniem 28 lutego 2017 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, jednakże wskazując jaką wysokość uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym "przyjęto" do obliczeń, organ powołał się na stan "od dnia 3 lutego 2017 r.". Z uzasadnienia decyzji nie wynika przy tym na podstawie jakich dowodów ustalono wskazane wysokości uposażenia zasadniczego (jak podano dla grupy uposażenia U:15) i wskazanych dodatków o charakterze stałym. Nie wiadomo również jakiego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego dotyczą przyjęte przez organ wysokości uposażenia i dodatków o charakterze stałym.
Zdaniem Sądu I instancji, także i decyzja z 23 września 2021 r. rozstrzygająca o wysokości ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie (w związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej) nie przytacza przy tym przepisów prawa zastosowanych przez organ i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji. Samo wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 95 pkt 2 i art. 97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o Prokuraturze, nie stanowi, według WSA
w Warszawie, wypełnienia obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.
Z niewiadomych przy tym przyczyn decyzja wskazuje, że "uwzględnia przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania pierwotnej zaskarżonej decyzji, tj. w chwili zaistnienia zdarzenia prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz zgodnie ze stanem faktycznym obowiązującym w tej dacie, czyli według stanu prawnego i faktycznego na dzień 22 lutego 2017 r.". Organ nie wyjaśnił jednocześnie, jakie zdarzenie prawne miało miejsce 22 lutego 2017 r.
WSA w Warszawie uznał, że tych istotnych braków nie uzupełnia w pełni także zaskarżona decyzja z 4 listopada 2021 r. Naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. także w tym przypadku stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że organ w decyzji nie przytacza mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w tym tych podstawowych dotyczących ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy zastosowanych przez organ i nie wyjaśnia podstawy prawnej wydanej decyzji. Odnosi się jedynie do kwestii dodatku wyrównawczego. Organ wskazując przyjęte do obliczeń wysokości uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym podaje, że przyjęto kwoty obowiązujące w dniu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, tj. 28 lutego 2017 r. Sąd podkreślił, że organ ponownie nie przywołuje żadnych dowodów, na podstawie których przyjął podane w decyzji wysokości świadczeń. Organ wyjaśnia jedynie, że wysokość dodatku wyrównawczego przyjętego do wyliczeń ustalił na podstawie własnej decyzji z 10 marca 2021 r. utrzymanej w mocy własną decyzją z 20 kwietnia 2021 r. (II SA/Wa 2522/21). Ponadto organ nie wyjaśnił w decyzji dlaczego do obliczeń przyjęto uposażenie zasadnicze dla grupy uposażenia U:15.
W rezultacie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z 23 września 2021 r. nie wypełnia ustawowych wymogów i nie pozwala na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych (tych bowiem w pełnym niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie brak) jak również dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowaną normę prawa materialnego. Z tej przyczyny Sąd za konieczne uznał uchylenie obu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Generalny, reprezentowany przez radcę prawnego Prokuratury Krajowej. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wystąpił też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1
i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 107 § 3 k.p.a., co "stanowi na tyle istotne uchybienie, które - w związku z brakiem pełnych ustaleń stanu faktycznego i brakiem przywołania dowodów a nadto brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji - mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy". Zarzucił również, że "Sąd w sposób bezpodstawny, jako podstawę orzeczenia przyjął art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., ponieważ nie zostały spełnione przesłanki normatywne zawarte w tym przepisie".
Uzasadniając tak postawione zarzuty podniósł, że w omawianej sprawie jej stan faktyczny nie jest przez stronę skarżącą kwestionowany. W tym kontekście, jak podkreślił, zdziwienie budzi konstatacja Sądu I instancji, że organ wydając decyzję nie przywołał mających w sprawie znaczenie podstawowych faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł się wydając rozstrzygnięcie. W tym zakresie za niezrozumiałą uznał wątpliwość Sądu, na jaki dzień dokonano ustaleń uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, skoro w podstawach prawnych decyzji wprost wskazano art. 97 ustawy z dnia
11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726, ze zm.), który określa jednoznacznie, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego wynosi 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz
z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przywołana podstawa prawna nie pozostawia wątpliwości na jaki dzień dokonano ustalenia wysokości przysługującej skarżącemu należności. Podkreślił, że na stronie drugiej uzasadnienia decyzji z 23 września 2021 r. organ zamieścił stosowne wyjaśnienie.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z powziętą przez Sąd I instancji wątpliwością dotyczącą w jaki sposób wyliczono ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Kwestię tę organ wyjaśnił bowiem szczegółowo na stronie 3 przywołanej decyzji. Zaznaczył też, że wysokość stawki uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U: 15 była określona w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 28-grudnia 2016 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 2278), zatem w tej kwestii nie trzeba było gromadzić żadnych dowodów. Wskazał, że w jego ocenie, podobnie było z dodatkiem za długoletnią służbę wojskową, którą to kwestie normowało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 2296).
Wskazał też, że, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, w sprawie wiadomym było jakiego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego dotyczą przyjęte przez organ wysokości uposażenia i dodatków o charakterze stałym. Należności te zostały wyliczone na dzień zwolnienia wymienionego z zawodowej służby wojskowej, a ostatnim zajmowanym przez niego stanowiskiem służbowym było stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], z tą uwagą, że na stanowisku tym przysługiwało mu uposażenie w wysokości określonej przez art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178, ze zm.), a więc z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, czyli w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z kolei w strukturach wojskowych skarżący zajmował stanowisko służbowe naczelnika wydziału – prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Wydziale [...]. Zatem, skarżący był prokuratorem Prokuratury Rejonowej w [...], co zostało jednoznacznie wykazane w decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał jednocześnie, że w sprawie skomplikowaną kwestią jest ustalenie prawidłowej wysokości należnego mu na tym stanowisku zachowanego uposażenia (i w związku z tym wysokości dodatku wyrównawczego), ale tym problemem Sąd w ogóle się nie zajął. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nieprawidłowo stwierdził, że organ nie wyjaśnił, jakie zdarzenie prawne miało miejsce 22 lutego 2017 r., która to data została przywołana, jako stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz zgodnie ze stanem faktycznym w niej obowiązującym.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzonym przez Sąd I instancji,
w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, niewystarczającym uzasadnieniem - odnoszącym się tylko do kwestii dodatku wyrównawczego. Ograniczono się głównie do tego aspektu sprawy, ponieważ zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzały się wyłącznie do problemu wysokości dodatku wyrównawczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Zajmując wskazane stanowisko procesowe, skarżący podniósł, że organ ani na etapie odpowiedzi na skargę, ani na etapie skargi kasacyjnej wciąż nie przedstawił sposobu wyliczenia świadczenia należnego skarżącemu. Z tego powodu uznał, że argumenty skargi kasacyjnej o rzekomym niekwestionowaniu wysokości przedmiotowego świadczenia są co najmniej przedwczesne. Zwrócił uwagę, że zakwestionował dotychczas podstawę wymiaru świadczenia, bo jedynie do podstawy wymiaru świadczenia odniósł się organ w obu swoich decyzjach, choć ustalenia organu w tym zakresie - w jego ocenie – są wadliwe, czemu dał już wyraz w swojej skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art 107 § 3 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nietrafnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi dla uzasadnienia decyzji oraz doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, co jakoby miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że Prokurator Generalny w decyzjach z 23 września 2021 r. i z 4 listopada 2021 r. naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd przyjął, że Prokurator Generalny w decyzji I instancji nie przywołał mających w sprawie znaczenie podstawowych faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł się wydając rozstrzygnięcie. Z tej decyzji nie wynika, na jaki dzień dokonano ustaleń uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz w jaki sposób wyliczono ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów ustalono wysokość uposażenia zasadniczego (dla grupy uposażenia U:15) i dodatków o charakterze stałym, nie wiadomo również jakiego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego dotyczą przyjęte przez organ wysokości uposażenia i dodatków o charakterze stałym; organ nie wyjaśnił, jakie zdarzenie prawne miało miejsce 22 lutego 2017 r., która to data została przywołana jako stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz zgodnie ze stanem faktycznym w niej mającym miejsce. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, Prokurator Generalny wydając zaskarżoną decyzję w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przytoczył mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w tym tych podstawowych dotyczących ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy zastosowanych przez organ i nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji organ odniósł się jedynie do kwestii dodatku wyrównawczego. Ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego do obliczeń przyjęto uposażenie zasadnicze dla grupy uposażenia U:15 a nie U:15B. Uwzględniając powyższe uchybienia Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji z 23 września 2021 r. nie wypełnia ustawowych wymogów i nie pozwala na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych, jak również dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowaną normę prawną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Generalny w swoich decyzjach przywołał podstawowe, mające istotne znaczenie w sprawie fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których organ oparł się wydając swoje rozstrzygnięcie. Faktami będącymi bezpośrednią podstawą do wydania decyzji było zwolnienie się skarżącego z zawodowej służby wojskowej oraz ustalenie liczby dni niewykorzystanego przez niego urlopu, w związku z którą to okolicznością przysługiwał mu stosowny ekwiwalent pieniężny. Fakty te zostały jednoznacznie wskazane w decyzji. Okoliczność zwolnienia skarżącego z wojska związana była z wypowiedzeniem złożonym przez skarżącego i jest bezsporna. Liczba dni niewykorzystanego urlopu wynika z akt osobowych skarżącego i prawidłowość ich ustalenia w decyzji nigdy nie była przez niego podważana. Słusznie zatem podnosi organ, że trudno ustalić, niedostatek jakich dowodów Sąd I instancji miał na myśli.
Co do wątpliwości Sądu, na jaki dzień dokonano ustalenia uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w podstawach prawnych decyzji wprost wskazano art. 97 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który określa jednoznacznie, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego wynosi 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przywołana podstawa prawna nie pozostawia wątpliwości na jaki dzień dokonano ustalenia wysokości przysługującej skarżącemu należności. Dodatkowo na stronie drugiej uzasadnienia decyzji z 23 września 2021 r. wyjaśniono, że "[w]mienionemu oficerowi na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pozostał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop wypoczynkowy za 2015 rok, 2016 rok i 2017 rok w łącznym wymiarze 81 dni. W związku z powyższym na podstawie wymienionych na wstępie przepisów prawa stwierdzono nabycie przez [...] A. S. prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, w tym dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie". W tym kontekście należy uznać, że dzień na jaki organ dokonał ustalenia przysługującej skarżącemu należności nie budzi wątpliwości.
Odnośnie do wątpliwości Sądu I instancji w jaki sposób wyliczono ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego to, jak to trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, kwestia ta została wyjaśniona na stronie 3 decyzji z 23 września 2021 r., gdzie wskazano, że "[d]o obliczenia stosownych należności przyjęto miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 12057,24 zł, w skład którego od dnia 3 lutego 2017 r. wchodzą: - stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:15 6090,00 zł, - dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20 % należnego uposażenia zasadniczego 1218,00 zł, - dodatek wyrównawczy 4749,24 zł." Wysokość stawki uposażenia zasadniczego dla grupy U:15 była określona w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 28 grudnia 2016 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zatem w tej kwestii nie trzeba było gromadzić żadnych dowodów. Podobnie było z dodatkiem za długoletnią służbę wojskową, którą to kwestię regulowało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Skarżący do sposobu wyliczenia obu powyższych należności nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, podnosił je natomiast w odniesieniu do zasad wyliczenia dodatku wyrównawczego i w zasadzie tylko ten problem jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Za nietrafne należy uznać stwierdzenie Sądu, że nie wiadomo jakiego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego dotyczą przyjęte przez organ wysokości uposażenia i dodatków o charakterze stałym. Jak wyżej wskazano należności te zostały wyliczone na dzień zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a ostatnim zajmowanym przez niego stanowiskiem służbowym było stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Należy jednak uwzględnić, że na stanowisku tym przysługiwało mu uposażenie w wysokości określonej przez art. 41 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, tj. z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, czyli w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury. W strukturach wojskowych skarżący zajmował stanowisko służbowe naczelnika wydziału – prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Wydziale [...]. Podsumowując, kwestia zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest klarowna, był on prokuratorem Prokuratury Rejonowej w [...]. Zostało to jednoznacznie wykazane w decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast zasadniczą i skomplikowaną jest kwestia ustalenia prawidłowej wysokości należnego skarżącemu na tym stanowisku zachowanego uposażenia i w związku z tym wysokości dodatku wyrównawczego.
Sąd I instancji zarzucił także organowi, że nie wyjaśnił, jakie zdarzenie prawne miało miejsce 22 lutego 2017 r., która to data została przywołana, jako stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym w niej mającym miejsce. Z tym twierdzeniem Sądu I instancji trudno się zgodzić. Jak to bowiem słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, w decyzji z 23 września 2021 r., już w pierwszym akapicie znalazło się wyjaśnienie, iż 22 lutego 2017 r. jest to data wydania w przedmiotowej sprawie decyzji po raz pierwszy przez Prokuratora Okręgowego w [...], której nieważność stwierdził WSA w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 942/17). W decyzjach zaskarżonych w niniejszym postępowaniu przyjęto stan prawny i faktyczny z daty wydania wspomnianej decyzji pierwotnej. Aspekt ten jest wyjaśniony w decyzji Prokuratora Generalnego z 23 września 2021 r.
W odniesieniu do wydanej przez Prokuratora Generalnego decyzji z 4 listopada 2021 r. Sąd I instancji zarzucił, że organ nie przytoczył mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w tym tych podstawowych dotyczących ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy zastosowanych przez organ oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji a także jakoby odniósł się jedynie do kwestii dodatku wyrównawczego. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwie wydane w sprawie decyzje zawierają podstawę prawną ich wydania. Konieczność ich zastosowania w sprawie nie była przez skarżącego kwestionowana. W odniesieniu do kwestii zasad ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wyjaśnienia zawarto już wyżej. Z wywodów Sądu I instancji, odnieść można wrażenie, że organ w zaskarżonej decyzji odniósł się tylko do kwestii dodatku wyrównawczego ale nie odniósł do wielu innych istotnych kwestii. Nie sposób jednak zapominać, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzały się wyłącznie do problemu wysokości dodatku wyrównawczego. W przeciwieństwie do stanowiska organu, zdaniem skarżącego dodatek ten powinien uwzględniać równowartość dodatku funkcyjnego, jaki przysługiwał mu z racji zajmowania stanowiska wojskowego – naczelnika Wydziału [...]. Jest to zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcia uniknął Sąd I instancji zarzucając organowi uchybienia, które nie miały wpływu na wynik sprawy.
Istotnie, kwestionowane decyzje nie wyjaśniają dlaczego do obliczeń przyjęto uposażenie zasadnicze dla grupy uposażenia U:15 a nie U:15B. Jednak jak wyjaśnił organ w skardze kasacyjnej, stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury było zaszeregowane do grupy uposażenia U:15B. Po przeniesieniu skarżącego do powszechnej jednostki prokuratury został on wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia tj. U:15. W tym przypadku miał zastosowanie art. 79 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowił, że żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego, pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego w chwili jego zwalniania z zawodowej służby wojskowej. W wyniku wzrostu uposażeń stawka uposażenia zasadniczego z grupy uposażenia U:15 była już wyższa aniżeli zachowana mu stawka z poprzednio zajmowanego stanowiska zaszeregowanego do grupy uposażenia U:15B. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla zaistniałego sporu, albowiem jego przedmiotem jest, uogólniając, ustalenie czy do dodatku wyrównawczego po przeniesieniu na niższe stanowisko w trybie art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze, należy wliczyć równowartość dodatku funkcyjnego, czy też nie. Ponadto, skarżący nie kwestionował prawidłowości zastosowania stawki uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:15, przy naliczaniu wysokości należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
Podsumowując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji niezasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie decyzje Prokuratora Generalnego, ponieważ nietrafnie uznał, że organ naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wykazano wyżej, wskazane przez Sąd I instancji uchybienia organu nie miały miejsca bądź nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazane przez Sąd I instancji zalecenia nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem zmierzają do zbędnego koncentrowania się na kwestiach bezspornych niemających znaczenia merytorycznego. Tymczasem sprawa po kilku latach powinna doczekać się oceny kwestionowanego przez skarżącego stanowiska organu w zasadniczej wskazanej wyżej kwestii. Należy również zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnia sporny problem dotyczący zasad wyliczania dodatku wyrównawczego, ze szczególnym uwzględnieniem braku możliwości uwzględnienia w tym wyliczeniu równowartości dodatku funkcyjnego. Zatem końcowo należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ przedstawił sposób wyliczenia świadczenia należnego skarżącemu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, co umożliwia Sądowi I instancji ocenę prawidłowości stanowisk organu i skarżącego w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.