III OSK 2799/21

III OSK 2799/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 221/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-12-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 221/19 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz P.P. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 221/19 oddalił skargę P.P. na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 września 2019 r. P.P. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w C. o udostępnienie informacji publicznej: "Kto z imienia i nazwiska prowadzi profil Facebook Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. w C.? Proszę o podanie funkcji i stanowiska". W odpowiedzi Spółka w piśmie z dnia 23 września 2019 r. wyjaśniła, że: (...) profil Facebook jest ogólnodostępny dla pracowników Spółki, bez określonych funkcji (roli) prowadzenia profilu". W związku z powyższym, wnioskodawca w piśmie z dnia 24 września 2019 r., przesłanym drogą elektroniczną, doprecyzował swoje żądanie: "Czy rzeczywiście wszyscy zatrudnieni pracownicy PWK Sp. z.o.o. w C. posiadają login i hasło konieczne do zalogowania na profilu Facebook Państwa spółki? Czy rzeczywiście wszyscy zatrudnieni pracownicy PWK Sp. z.o.o. w C. mogą publikować treści na profilu Facebook Państwa spółki oraz udostępniać tam artykuły, posty, itp.? Jeśli odpowiadacie Państwo, że profil Facebook jest ogólnodostępny dla pracowników Spółki, bez określonych funkcji (roli) prowadzenia profilu, to o jakich konkretnie z imienia i nazwiska pracownikach Państwo mówią? Proszę o dane szczegółowe". W piśmie z dnia 7 października 2019 r. Spółka poinformowała P.P., że: "Posiadanie przez Spółkę strony w portalu społecznościowym typu Facebook służy zazwyczaj promocji, przedstawia dokonania Spółki, określa zamierzenia i wskazuje na inicjatywy społeczne, itp. Tego typu nośnik informacji jest używany do wymiany poglądów, prowadzenia dyskusji, komentowania pewnych zdarzeń, itp. Natomiast posiadanie takiej strony przez podmioty publiczne nie jest określone, a zatem i wymagane przepisami prawa. W obowiązującym porządku prawnym, tego typu strona nie jest dopuszczalnym sposobem komunikowania się w tzw. sprawach urzędowych (w sprawach związanych z przedmiotem działalności Spółki), w tym nie służy wnoszeniu podań i wniosków". W konsekwencji organ uznał, że wnioskowana przez P.P. informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
W dniu 11 października 2019 r. P.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w C. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 września 2019 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Spółki do wykonania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, bowiem zgodnie z informacjami przedstawionymi na stronie Biuletynu Informacji Publicznej – jej kapitał zakładowy w całości objęty jest przez Gminę [...]. Tym samym profil Spółki na portalu społecznościowym Facebook jest oficjalnym (urzędowym) profilem w mediach społecznościowych. Jednocześnie profil ten służy jako narzędzie pomocne przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z mieszkańcami. Nie sposób uznać zatem, że informacja o tym kto (w imieniu Spółki) jest odpowiedzialny za prowadzenie w/w oficjalnego profilu, nie stanowi informacji publicznej. Przeciwnie, profil zawiera komunikaty urzędowe (nawet jeżeli nie może służyć do prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych) dotyczące spraw publicznych, a jeżeli jest prowadzony w ramach obowiązków pracowniczych przez pracowników, to dodatkowo przeznacza się na ten cel środki publiczne. Nie ulega wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 u.d.i.p., zaś odpowiedź Spółki jest wymijająca, przez co pozostaje ona w stanie bezczynności.
Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne Sp. z o.o. z siedzibą w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując, że Facebook jest serwisem społecznościowym, w ramach którego użytkownicy mogą między innymi dzielić się wiadomościami i zdjęciami. Posiadanie przez Spółkę strony w portalu społecznościowym typu Facebook prezentuje inicjatywy społeczne i lokalne. Na prowadzonym Facebooku prowadzone są dyskusje, wymieniane poglądy, zamieszczane komentarze. Opisany powyżej obszar działalności nie jest, w ocenie Spółki, sprawą publiczną, gdyż nie odnosi się do funkcjonowania Państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podał, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych, wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in. o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, majątku którym dysponują, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach. Przy czym powyższe wyliczenie ma charakter otwarty, na co wprost wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Oznacza to, że udostępnieniu mogą podlegać także inne kategorie informacji publicznych, które nie zostały określone w powołanym przepisie. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęte przez podmiot zobowiązany na przedstawione zapytanie stanowisko, że żądana informacja nie może być kwalifikowana jako informacja publiczna – jest prawidłowe. Trzeba bowiem wskazać w pierwszym rzędzie, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ponoszenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw. Przepis ten uwzględnia zasady przyjęte w art. 31 i art. 47 Konstytucji RP – poszanowania dla prywatności, wolności i prawo osób fizycznych. Z powołanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że wyłączone z powołanej ochrony są osoby pełniące funkcje publiczne i mające związek z pełnieniem tych funkcji. Taką osobą jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale pojęcie to, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ma znaczenie szersze znaczenie. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędach, w ramach struktur władzy publicznej lub innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że osoba prowadząca profil Spółki na portalu społecznościowym Facebook, jak również dokonująca na tym portalu wpisów, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w w/w rozumieniu przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Osoba taka nie podejmuje bowiem żadnych decyzji związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Takim zadaniem nie jest umieszczenie na profilu Facebook informacji o działaniach czy decyzjach władz lokalnych. Wykaz danych na portalu społecznościowym Facebook – nawet dotyczących działalności publicznej władz lokalnych – nie jest wykonywaniem zadań publicznych i nie jest formą podejmowania decyzji w określonych sprawach publicznych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powołanych wyżej względów żądana pismem skarżącego z dnia 8 września 2019 r. informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako informacja, w odniesieniu do której nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego, które jest właściwą proceduralnie formą działania podmiotu zobowiązanego. Takiemu obowiązkowi podmiot zadośćuczynił, wystosowując do wnioskodawcy pismo z dnia 23 września 2019 r., a następnie pismo z dnia 7 października 2019 r. W konsekwencji skarga jest niezasadna, co obligowało Sąd do jej oddalenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4, art. 151 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu prawnego sprawy, dotyczącego stwierdzenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a odniesienie się wyłącznie do przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, która nie była przedmiotem kontroli Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i 2 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji wykraczające poza granice przedmiotowej sprawy oraz na niekorzyść skarżącego, odnoszące się do zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, w miejsce dokonania oceny, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości oraz pozbawienia skarżącego możliwości podważenia stanowiska dotyczącego przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, powołując się przy tym na przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, zamiast na przepisy wyznaczające zakres przedmiotowy prawa do informacji, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu akt sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne Sp. z o.o. z siedzibą w C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziło, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zestawienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznał, że żądana we wniosku P.P. z dnia 8 września 2019 r. informacja w zakresie dostępu pracowników Spółki do portalu społecznościowego Facebook – nie ma charakteru informacji publicznej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza o jego kształcie, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).
Należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji, uznając, iż żądana przez P.P. we wniosku z dnia 8 września 2019 r. informacja nie jest informacją publiczną, w ogóle nie odniósł się do przedstawionych wyżej rozważań dotyczących charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu. Stwierdzenie braku posiadania przez w/w informację przymiotu informacji publicznej WSA we Wrocławiu błędnie wyprowadził z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis ustanawia bowiem systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy dotyczy ona prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy. W oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można zatem budować argumentacji mającej uzasadnić, że objęta wnioskiem strony informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz co najwyżej, że dostęp do tej informacji – mającej charakter informacji publicznej już z samego powołania się przez organ na ten przepis – podlega ograniczeniu. Innymi słowy, przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może znaleźć zastosowanie wyłącznie po uprzednim przesądzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Tymczasem poczynione przez Sąd pierwszej instancji uwagi dotyczące tego, czy osoba prowadząca portal społecznościowy Facebook jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., będą mieć prawne znaczenie dopiero na etapie rozstrzygania o tym, czy wnioskowana informacja publiczna może zostać udostępniona, czy też dostęp do niej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Zaprezentowana przez WSA we Wrocławiu argumentacja nie może zatem stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu żądanej przez stronę informacji jako informacji publicznej. Ponadto podkreślenia wymaga, iż ewentualne zastosowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zobowiązuje organ do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będzie więc podlegała weryfikacji na etapie potencjalnej sądowoadministracyjnej kontroli takiej decyzji. W konsekwencji uznać należy, że formułowanie ocen prawnych w tym zakresie na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej jest z założenia przedwczesne i tym samym wadliwe. Ocena, czy podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności, powinna sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, czy w określonym przepisami prawa terminie podjęto stosowne działania, których forma i treść realizuje wymogi przewidziane przepisami u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w istocie w ogóle nie skonfrontował treści wnioskowanej przez P.P. informacji z normami kształtującymi pojęcie informacji publicznej, wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd ten nie wyjaśnił, czy żądana we wniosku z dnia 8 września 2019 r. informacja jest informacją publiczną. Oznacza to, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zgodnie z zaprezentowaną wyżej oceną prawną.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).