III OSK 2797/24

III OSK 2797/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Sz 419/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-08-29
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 984
art. 30 ust. 6 pkt 1-2
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej Rady Powiatu Pyrzyckiego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 419/24, w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego, na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego, z dnia 22 kwietnia 2009 r., nr XXVIII/137/09, w przedmiocie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt: II SA/Sz 419/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej także "skarżący") na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego ("dalej także "organ") z dnia 22 kwietnia 2009 r., nr XXVIII/137/09, w przedmiocie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli (dalej także "regulamin") stwierdził nieważność § 7 ust. 4 i 7, § 8 ust. 8 i § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Starosty Pyrzyckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę podjęcia ww. uchwały stanowił art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984 ze zm.), dalej jako "u.k.n.", w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały.
Skarżący podniósł, że w § 7 ust. 4 regulaminu przewidziano, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych, a w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych przysługuje dodatek wyższy. Zasada powyższa nie dotyczy dodatków z tytułu sprawowania funkcji: opiekuna stażu, doradcy metodycznego i wychowawcy klasy. W ocenie Wojewody w tego rodzaju okolicznościach wskazanie, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden - korzystniejszy dodatek - oznacza de facto pozbawienie go jednego z nich. Takie działanie, w ocenie skarżącego nie znajduje oparcia w unormowaniach Karty Nauczyciela, przeciwnie, stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Podobnie, w opinii skarżącego § 7 ust. 7 regulaminu został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia przewidzianego w przepisach Karty Nauczyciela. W unormowaniu tym wskazano, że dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.
Kwestionowane postanowienie uchwały nie stanowi ani o wysokości dodatku, ani nie dotyczy szczegółowych warunków jego przyznawania. Nie można zatem uznać, że przepis ten mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków i nagród. Treść art. 30 ust. 6 pkt 1 u.k.n. stanowiącego upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę powiatu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że rada powiatu (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieszczą się jednak uprawnienia do określania przez radę także warunków utraty dodatków.
Z podobnych względów za przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy, zdaniem skarżącego, postanowienie zawarte w § 9 ust. 8 regulaminu, w myśl którego wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich realizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w tym szczególnie w związku z:
1) zawieszeniem zajęć z powodu epidemii, klęski żywiołowej lub mrozów;
2) wyjazdem dzieci na wycieczki lub imprezy;
3) chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą nie dłużej niż tydzień;
4) przerwami w nauce na rekolekcje;
5) udziałem nauczyciela w konferencjach metodycznych
- traktuje się jak godziny zrealizowane.
Wojewoda podniósł, że wśród zagadnień, które winny być unormowane w regulaminie nauczycieli znajdują się szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela). Sformułowanie "obliczanie" to inaczej rachunkowa operacja, ustalenie wielkości czegoś, uwzględnienie czegoś w planach, działaniach. Obliczanie zatem to działania rachunkowe wedle określonych, wcześniej ustalonych już zasad i reguł. Oznacza to, że rada powiatu na podstawie ww. przepisu nie jest umocowana do ustalania zasad przyznawania, czy nabywania prawa do tego rodzaju składników wynagrodzenia, a więc za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw lub też określania sytuacji, w których nauczyciel zostaje ich pozbawiony .
Za wadliwy zdaniem skarżącego należy również uznać przepis § 8 ust. 8 regulaminu, w którym przewidziano, że w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne warunki pracy i dodatku za uciążliwe warunki pracy nauczycielowi przysługuje prawo do jednego wyższego dodatku. Tymczasem, zarówno Karta Nauczyciela, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", nie ograniczają uprawnienia nauczyciela do otrzymania przedmiotowych dodatków w przypadku, gdy spełnione zostały przesłanki określone zarówno w § 8 dotyczącym warunków trudnych, jak i w § 9 dotyczącym warunków uciążliwych cyt. rozporządzenia, czyli w razie zbiegu tytułów do obu przedmiotowych dodatków. Obowiązujące przepisy prawne w sposób odrębny określają przesłanki do nabycia dodatku za trudne warunki pracy oraz dodatku za uciążliwe warunki pracy. Oznacza to, że w razie spełnienia przez nauczyciela przesłanek uprawniających do otrzymania każdego z tych dodatków, uzyskuje on uprawnienia do otrzymania obu dodatków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 7 ust. 4 i 7, § 8 ust. 8 i § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidziano, że dodatki funkcyjne w wysokości określonej w ust. 2 i 3 przysługują nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego, którym powierzono:
1) stanowisko dyrektora , wicedyrektora szkoły/placówki albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;
2) wychowawstwo klasy;
3) sprawowanie funkcji opiekuna stażu.
Jednocześnie w § 7 ust. 4 wskazano, że nauczycielowi przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych, a w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych przysługuje dodatek wyższy. Zasada powyższa nie dotyczy dodatków z tytułu sprawowania funkcji: opiekuna stażu, doradcy metodycznego i wychowawcy klasy.
W ocenie sądu pierwszej instancji analiza kwestionowanego przepisu prowadzi do wniosku, że został on sformułowany w sposób niejasny. Można go bowiem zinterpretować w ten sposób, że osoba, która pełni funkcję kierowniczą i jednocześnie pełni funkcję wychowawcy klasy bądź opiekuna stażu jest uprawniona do otrzymania jednego dodatku funkcyjnego, natomiast osoby, którym powierzono funkcje wymienione w pkt 2 i 3 mogą otrzymywać dodatki z każdego z tych tytułów. Można również zasadę niełączenia dodatków odnosić do pełnienia wyłącznie funkcji kierowniczych, z jednoczesną możliwością przyznania dodatków, o których mowa w pkt 2 i 3.
Odczytując przepis literalnie należałoby zdaniem Sądu przyjąć, że nauczycielowi, który sprawuje funkcje kierownicze przysługuje jeden dodatek z tego tytułu, a w sytuacji, gdy następuje zbieg uprawnień do dodatków funkcyjnych z różnych tytułów, przysługuje jeden dodatek w wyższej wysokości.
Tak skonstruowana regulacja jest wadliwa przede wszystkim z tego powodu, że nie określa w sposób dostatecznie jasny, kto i na jakich zasadach dodatek funkcyjny otrzyma, stwarzając wątpliwości co do jednoznacznej interpretacji tego przepisu.
Sąd wskazał, że o ile można się zgodzić z organem, iż dopuszczalne jest przyznanie jednego dodatku z tytułu sprawowania funkcji kierowniczych, wymienionych w § 7 ust. 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały, o tyle pozbawienie osoby pełniącej funkcję kierowniczą dodatku z tytułu wychowawstwa, czy sprawowania funkcji opiekuna stażu byłoby nieuzasadnione, biorąc pod uwagę treść przywołanego art. 30 ust. 2 u.k.n. Dodatek funkcyjny w tym wypadku ma zrekompensować nauczycielowi dodatkowy nakład pracy, związany z wykonywaniem dodatkowych zadań i zajęć. Nie ma zatem powodów, dla których osoba, która otrzymuje dodatek z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej i podejmuje dodatkowe zadania z pełnieniem tej funkcji niezwiązane, zostałaby dodatku z tego tytułu pozbawiona.
Nie ma przy tym racji organ wywodząc, że rozwiązanie to jest prawidłowe, bowiem zostało przeniesione z rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego [...], co mogłoby zdaniem Sądu, sugerować, że intencją uchwałodawcy było niełączenie dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych z innymi dodatkami funkcyjnymi, Po pierwsze rozporządzenie dotyczy szkół prowadzonych przez organy administracji rządowej, a więc nie ma zastosowania do szkół prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie przekazanie uprawnień do uregulowania materii, o której mowa w art. 30 ust. 6 u.k.n. tym organom nie miałoby sensu.
Po wtóre, wbrew wywodom organu, regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie jest tożsama z uregulowaniem kwestii dodatków funkcyjnych w rozporządzeniu, w którym przewidziano co prawda przyznanie nauczycielowi pełniącemu funkcje kierownicze, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego, mentora lub nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym jednego dodatku, zastrzeżono jednak, że musi on uwzględniać zajmowanie stanowiska kierowniczego oraz sprawowanie funkcji (§ 3 rozporządzenia). Regulacje dotyczące dodatku funkcyjnego przyjęte w rozporządzeniu nie oznaczają zatem faktycznego pozbawienia nauczyciela jednego z przysługujących mu dodatków, przeciwnie – nakazują uwzględnienie przy określaniu wysokości dodatku pełnienie różnych funkcji, z których każda wiąże się przecież z określonym, większym nakładem pracy.
Na marginesie Sąd dodał, że w § 7 ust. 4 uchwały wskazano, iż zasada dotycząca zbiegu dodatków z różnych tytułów nie dotyczy dodatku z tytułu sprawowania funkcji doradcy metodycznego, tymczasem ani w § 7 ust. 1 regulaminu wymieniającym funkcje, których pełnienie wiąże się z przyznaniem dodatku, ani w kolejnych przepisach określających wysokość dodatków funkcyjnych, takiej funkcji nie wymieniono.
Sąd przyznał skarżącemu rację w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Przepis ten określa kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Tymczasem w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 u.k.n. wskazano, że organ samorządu terytorialnego prowadzący szkołę jest uprawniony do określenia wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Oznacza to, że organ nie miał kompetencji do określenia, kiedy dodatki te nie przysługują i nie będą wypłacane.
Podobne stanowisko należy zdaniem Sądu pierwszej instancji zająć w odniesieniu do § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały. Przepis ten został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.k.n., która uprawniała organ do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Tak sformułowane upoważnienie ustawowe nie dawało organowi prawa do określenia, kiedy wynagrodzenie z tego tytułu nie przysługuje. Zdaniem Sądu tak zakreślone kompetencje organu obejmowały jedynie kwestie techniczne związane ze wskazaniem sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, w taki sposób aby nauczyciel, który takie wynagrodzenie otrzymał, mógł w prosty sposób zweryfikować prawidłowość jego obliczenia, a także, aby wiedział kiedy i w jaki sposób wynagrodzenie to zostanie mu wypłacone.
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwała również argumentacja skarżącego odnosząca się do § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały.
Analiza art. 34 ust. 1 u.k.n. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia prowadzi po pierwsze do wniosku, że praca w warunkach trudnych i praca w warunkach uciążliwych nie są pojęciami tożsamymi. W przeciwnym wypadku nie byłoby konieczności ich różnicowania. Po wtóre praca w warunkach trudnych nie wyklucza automatycznie pracy w warunkach uciążliwych. Oznacza to, że brak jest podstaw do pozbawienia nauczyciela jednego z dodatków z tego tytułu w sytuacji, gdyby pracował on zarówno w warunkach trudnych, jak i uciążliwych (podobnie NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 323/11, LEX nr 852430).
Tym samym wadliwie w kwestionowanym § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały przewidziano, że w takim wypadku, gdy pracuje on zarówno w warunkach trudnych, jak i uciążliwych, przysługuje mu jeden dodatek z tego tytułu.
Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w skardze, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 i 7, § 8 ust. 8 i § 9 ust. 8, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,
2) zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Organ oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatku funkcyjnego" nie mieściło się uprawnienie Rady Powiatu do określenia kiedy nauczycielowi nie przysługuje dodatek funkcyjny oraz do wskazania, że w przypadku zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych z tytułu pełnienia funkcji kierowniczych - nauczycielowi przysługuje dodatek wyższy, co zostało uregulowane w § 7 ust. 4 i 7 Regulaminu wynagradzania nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVIII/137/09 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, zwanego dalej "Regulaminem", a to skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem przez Sąd nieważności § 7 ust. 4 i 7 Regulaminu i stanowiło naruszenie art. 147 §1 p.p.s.a.
2) art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w normatywnym pojęciu "warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe" nie mieściło się uprawnienie Rady Powiatu do określenia kiedy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie z tego tytułu, co zostało uregulowane w § 9 ust. 8 zdanie pierwsze regulaminu, a to skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 8 regulaminu i stanowiło naruszenie art. 147 §1 p.p.s.a.
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
1) niewskazaniu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 regulaminu; Sąd nie określił jaki przepis powszechnie obowiązującego prawa naruszył organ wprowadzając normy prawne zawarte w § 7 ust. 4 regulaminu, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem oznacza, że Sąd nie mógł skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego ww. części regulaminu,
2) niewskazaniu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stwierdzenia nieważności § 8 ust. 8 regulaminu; Sąd nie określił jaki przepis powszechnie obowiązującego prawa naruszył organ wprowadzając normy prawne zawarte w § 8 ust. 8 Regulaminu, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie mógł skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego ww. części regulaminu,
3) niedokonaniu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej postanowienia § 9 ust. 8 zdanie drugie regulaminu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku dokonania analizy zgodności z prawem ww. części regulaminu należało uznać, że nie narusza ono prawa, a tym samym nie istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 8 regulaminu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do braku akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie przekroczenia przez organ powiatu delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przepisów wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej stoi bowiem na stanowisku, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy określonymi wyrażeniami językowymi uprawniało organ powiatu do zamieszczenia w uchwale zakwestionowanych zagadnień związanych z wynagradzaniem nauczycieli.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej i stoi na stanowisku, że konstrukcja upoważnienia zawarta w przepisach art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy odpowiada koncepcji teoretycznej "szczegółowego upoważnienia ustawowego", a użyte w nich wyrażenia językowe nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do rozszerzania zakresu przedmiotowego omawianej uchwały i swobodnego ustalania jej treści w tej części.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przepis art. 7 Konstytucji nakłada na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi (orzeczenia z: 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., poz. 6; 19 października 1993 r., sygn. K. 14/92, OTK w 1993 r., poz. 35; 15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7 i 15 lipca 1996 r., sygn. U. 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31 oraz uchwała z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 23) i nie wypływają z nich inne uprawnienia poza wskazanymi w ich treści. Obowiązkiem organu władzy publicznej jest interpretacja przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (Wyrok TK z 27.5.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002/3/34).
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy organ prowadzący szkołę będący j.s.t. określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Zastosowanie metod wykładni gramatyczno-językowej prowadzi do jednoznacznego rezultatu, iż właściwy organ j.s.t. uprawniony jest do pozytywnego ukształtowania wysokości poszczególnych dodatków, tj. przez wskazanie ich wysokości w sposób kwotowy lub inny oraz warunków ich przyznania. W pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się natomiast uprawnienie do określania przez radę powiatu jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków. "Warunki przyznawania dodatków" to wyłącznie uprawnienie do ukształtowania normatywnego stanu faktycznego w hipotezie kreowanej normy prawnej, a zatem opis sytuacji faktycznych, w których uprawniony nauczyciel nabywa prawo do określonego dodatku i w określonej wysokości.
Te same uwagi odnieść należy do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy odnoszącego się do określania szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W tym przypadku również właściwy organ j.s.t. upoważniony został jedynie do pozytywnego określenia kształtu regulacji odnoszącej się do warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych. Z upoważnienia tego nie wynikało natomiast prawo regulowania przypadków utraty wynagrodzenia z tych tytułów.
Zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela nie może podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji. Taką wykładnię przyjął organ powiatu przekraczając w ten sposób wolę ustawodawcy wyrażoną w upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego. Z tych przyczyn oba zarzuty są nieuzasadnione.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Jego analiza prowadzi do wniosku, iż w swej istocie zarzut ten sprowadza się do wskazania naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zarzucone naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wtórny i wynikowy względem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,
b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej w przedmiocie wad prawnych sporządzonego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny, choć wymagający analizy całego uzasadnienia w części zważeniowej, wskazał jakie przepisy zostały naruszone, na czym polegało ich naruszenie oraz dlaczego naruszenie to musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności. Rozważania w tym zakresie zawarte są na stronach 12-14 uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. W przypadku przepisu § 7 ust. 4 uchwały Sąd w pierwszym rzędzie wskazał na wadliwości konstrukcji przepisu i brak możliwości jednoznacznej jego interpretacji, po czym przeszedł do naruszenia art. 30 ust. 2, a w konsekwencji do naruszenia zakresu upoważnienia uregulowanego w art. 30 ust. 6 ustawy (vide s. 12-13 uzasadnienia). Rozważania dotyczące podstaw prawnych stwierdzenia nieważności § 8 ust. 8 zawarte zostały na s. 15 uzasadnienia. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do uregulowania w § 8 ust. 8 regulaminu zagadnienia dodatków za pracę w warunkach trudnych lub w warunkach uciążliwych w sposób sprzeczny z regulacją ustawową zawartą w art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Dodatkowym argumentem jest odwołanie się do przepisów wskazanego w uzasadnieniu Rozporządzenia. Z kolei podstawa prawna stwierdzenia nieważności § 9 ust. 8 regulaminu została wskazana na s. 14 uzasadnienia. Jest nią przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego, określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy. Uzasadnienie odpowiada zatem ustawowemu paradygmatowi określonemu w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.