III OSK 2794/22

III OSK 2794/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Go 358/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-09-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 358/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 1/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 358/22 uchylił zaskarżoną na decyzję Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. [...] z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 1/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2020 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o., z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich umów zawartych przez wskazany Szpital z M.J. i przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail wnioskodawcy.
Pismem z dnia z dnia 18 marca 2020 r. Prezes Szpitala poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie odnosi się do sfery działalności Szpitala, lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie lub osobach noszących imiona i nazwiska – M.J. - odnośnie do wszelkich umów (a zatem zarówno o pracę, jak i cywilnoprawnych) zawartych kiedykolwiek przez Szpital z tak określoną osobą lub osobami o tak wskazanych cechach. W związku z powyższym żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Szpitala, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r.
Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 26/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjnych wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3200/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. NSA uznał, iż organ, a następczo Sąd pierwszej instancji, dokonały błędnej oceny wniosku skarżącego, przedwcześnie uznając, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej, skoro wniosek dotyczył informacji o podmiocie indywidualnym. Zdaniem NSA, stan faktyczny sprawy nie został w wystarczający sposób wyjaśniony, wniosek skarżącego z dnia 20 stycznia 2020 r. jest zbyt ogólny i zawiera za mało danych by móc określić jakiego rodzaju informacji się domaga wnioskujący i czy istotnie informacje te stanowią informacje publiczne. We wniosku nie wskazano bowiem dokładnie jakiej osoby dotyczą żądane informacje, skoro podano jedynie imię i nazwisko bez dookreślenia innych danych identyfikujących taką osobę (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału, w której taka osoba jest zatrudniona), w sytuacji gdy w tym Szpitalu na przestrzeni wielu lat mogło być zatrudnionych więcej osób o tym samym imieniu i nazwisku. Ponadto z wniosku nie wynikało czy w ramach "wszystkich umów" chodzi o umowy o pracę zawarte z wymienioną osobą czy też o umowy cywilnoprawne zawarte między wymienioną osobą i Szpitalem. Nie sprecyzowano także jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy. W ocenie NSA, dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. ustaleniu zakresu żądanych informacji, możliwym byłoby podjęcie przez organ właściwych czynności, tj. udzielenie informacji publicznej, poinformowanie wnioskującego, że dane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto NSA wskazał, że mimo, iż określona informacja co do umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza to jakoby automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.) prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji, organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 178/21 zobowiązał Prezesa Szpitala do załatwienia wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I), stwierdzając, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).
Wykonując powyższy wyrok, organ pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. wezwał wnioskodawcę do pisemnego uzupełnienia wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. poprzez:
1) dookreślenie jakiej osoby określonej zaledwie z imienia i nazwiska w przedmiotowym wniosku jako "M.J.", dotyczą wnioskowane informacje - przez bliższe wskazanie tej osoby umożliwiające dokonanie niebudzącej wątpliwości identyfikacji tej osoby (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału w której taka osoba jest zatrudniona),
2) wskazanie czy w zakresie żądania wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej "wszystkich umów zawartych" przez adresata wniosku z określoną we wniosku z imienia i nazwiska osobą - chodzi o umowy o pracę czy też o umowy cywilnoprawne,
3) wskazanie czy w zakresie żądania wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej "wszystkich umów zawartych", przez adresata wniosku z określoną we wniosku z imienia i nazwiska osobą - chodzi o umowy zawarte przez adresata wniosku działającego w jego aktualnej formie organizacyjno-prawnej (tj. w formie sp. z o.o.), czy też o umowy zawarte przez poprzedników prawnych adresata wniosku,
4) wskazanie jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy.
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. wnioskodawca podał, że: 1. wniosek dotyczy M.J., który był dyrektorem Szpitala, a obecnie jest członkiem Zarządu Województwa [...]. 2. wnioskuje o wszystkie umowy o pracę wraz z wszystkimi aneksami, jak też wnioskuje o wszystkie umowy cywilnoprawne wraz z wszystkimi aneksami zawarte przez Szpital z M.J., 3. wnioskuje o wszystkie umowy o pracę wraz z wszystkimi aneksami, jak też wnioskuje o wszystkie umowy cywilnoprawne wraz z wszystkimi aneksami zawarte przez adresata wniosku działającego w jego aktualnej formie organizacyjno-prawnej, jak też o umowy zawarte przez poprzedników prawnych adresata wniosku, 4. wniosek dotyczy okresu od momentu objęcia przez M.J. stanowiska dyrektora Szpitala do dnia dzisiejszego.
W wyniku rozpoznania wniosku, pismem z dnia 28 stycznia 2022 r., organ poinformował wnioskodawcę, iż informacja, której udostępnienia się domaga, z uwagi na ich treść, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ani art. 6 u.d.i.p. Wniosek odnosi się faktycznie do indywidualnej osoby zatrudnionej w podmiocie, co do zasady, zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jest to wniosek dotyczący konkretnej osoby - a odnosi się nie tylko do wszelkich jej aktywności wynikających z wnioskowanych do udostępnienia umów o pracę (wraz z wszystkimi aneksami) oraz umów cywilnoprawnych (wraz z wszystkimi aneksami) - zawartych z podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w sprawie - ale nawet zawartych z poprzednikami prawnymi tego podmiotu. Zdaniem organu, wniosek nie odnosi się faktycznie do sfery działalności organu, lecz do uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie. Wniosek nie dotyczył bowiem uzyskania informacji o działalności Szpitala np. jak wydatkuje środki finansowe zawierając umowy ze swoimi pracownikami, lecz wyłącznie konkretnej umowy o pracę wskazanej osoby fizycznej.
W takich okolicznościach wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Prezesa Szpitala w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 15/22, ponownie zobowiązał Prezesa Szpitala do załatwienia wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I), stwierdzając, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że nie jest zasadne stanowisko, według którego wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie odnosi się faktycznie do sfery działalności organu (jako podmiotu publicznego), lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie. Sąd zauważył, że organ mimo sprecyzowania wniosku przez skarżącego poprzez wskazanie m.in., iż wniosek dotyczy co prawda umów zawartych z konkretną osobą, ale w związku z pełnioną przez tę osobę funkcją dyrektora Szpitala, stwierdził, iż żądana informacja, czyli umowy zawarte z M.J. w okresie, gdy pełnił funkcję Dyrektora Szpitala, nie stanowi informacji publicznej. Przy czym organ, uzasadniając to stanowisko, powielił w zasadzie lakonicznie stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z 18 marca 2020 r., opierając się na stwierdzeniu, że żądana informacja nie dotyczy w istocie działalności Szpitala i nie stanowi informacji publicznej. Organ pominął natomiast wyrażone przez NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r. stanowisko wskazujące wyraźnie, że umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i dodał też, że organ powinien mieć na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ewentualnie może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji, wydając w tym przedmiocie decyzję. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. W ocenie WSA w Gorzowie Wlkp., powyższe rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" przemawia za uznaniem, że dyrektor szpitala jako osoba zarządzająca - na mocy stosownej umowy zawartej z organem władzy winna zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd zauważył, że nawet ustalenie, iż dana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, nie powoduje, że wszelkie informacje prywatne odnoszące się do takiej osoby będą mogły zostać udostępnione. Informacje odnoszące się do prywatności osoby fizycznej nie mające związku z pełnieniem powierzonej funkcji podlegają właściwej ochronie. Jednakże kwestia związku danej informacji ze sferą prywatności osoby fizycznej i powierzonej jej funkcji publicznej, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej i jej związku z powierzoną jej funkcją publiczną. Tylko bowiem wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu, konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji, objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. znak NOB/102/2022, organ poinformował wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej działający nieprzerwanie w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od dnia jej rejestracji - 24 czerwca 2010 r. - nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją świadczącą by zawierał ze wskazanym we wniosku M.J. jakiejkolwiek inne umowy niż związane z zarządzaniem tym podmiotem - czy to w okresie, gdy od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012 r., zgodnie z zapisami Krajowego Rejestru Sądowego – M.J. wpisany był w nim jako Prezes Zarządu - czy w jakimkolwiek innym czasie; podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją świadczącą, by jakikolwiek poprzednik prawny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, udzielający w przeszłości świadczeń zdrowotnych, a istniejący przed dniem rejestracji podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krajowym Rejestrze Sądowym - zawierał ze wskazanym we wniosku M.J. jakiekolwiek umowy.
Następnie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr 1/2022, Prezes Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. po rozpoznaniu wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. - odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej - w zakresie w jakim nie została ona udzielona w piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. - poprzez udostępnienie skanów wnioskowanych umów lub aneksów do nich związanych z zarządzaniem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a zawartych lub obowiązujących w okresie, gdy M.J. uwidoczniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - jako Prezes Zarządu - to jest w okresie od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012 r.: 1) ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oraz 2) ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odmowa udostępnienia skanów umów oraz aneksów do nich – wynika z konieczności ochrony treści wszelkich zapisów tych dokumentów - stanowiących funkcjonalną całość jako tajemnica przedsiębiorstwa - z wyjątkiem tych treści (danych) - które nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa - lecz dotyczą sfery prywatności osoby fizycznej.
W sprawie chodzi o skany umów lub aneksów do nich związanych z zarządzaniem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - a zawartych lub obowiązujących w okresie, gdy M.J. uwidoczniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym Szpitala - jako Prezes Zarządu - to jest w okresie od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012 r. Dalej organ wskazał, że umowy tego typu - z uwagi na swą istotę - oprócz powszechnie chronionych takich danych osobowych jak adres osoby fizycznej, z którą są one zawierane - zawierają także inne dane (niezależnie od równoległej przynależności niektórych z nich do wskazanej kategorii danych osobowych) - to jest dane stanowiące tak określoną - jak wyżej w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy). W szczególności w tego typu umowach tajemnicę przedsiębiorcy stanowią nie tylko dane dotyczące wynagrodzeń wypłacanych przez przedsiębiorcę osobie fizycznej z tytułu zarządzania przedsiębiorstwem - ale także, w szczególności takie jak dotyczące organizacji pracy zarządczej, rozmiaru i zasad refundacji ponoszonych kosztów związanych z zarządzaniem, mediów przeznaczonych do komunikacji, kwestii zakwaterowania. We wniosku chodzi o ujawnienie wszelkich treści i danych oraz regulacji tych umów - bez żadnych wyjątków (także dotyczących ścisłej sfery prywatności osoby fizycznej). Podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej jako przedsiębiorca działający w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i jednocześnie podmiot leczniczy - działa w warunkach silnej rynkowej konkurencji w procesie pozyskiwania personelu - w tym kadry zarządzającej. W tej sytuacji nawet umowa o zarządzanie zawarta ponad 10 lat temu - to także źródło aktualnej wiedzy na temat szeroko rozumianej organizacji zarządzania i wynagrodzenia za czynności zarządcze, refundacji poniesionych kosztów i innych uregulowań natury socjalno-bytowej. Nawet jeśli z upływem tak wskazanego czasu wynagrodzenie to uległo dezaktualizacji - to wespół z uregulowaniami w zakresach wyżej wskazanych - stanowi istotny i przydatny materiał porównawczy - dla porównań z regulacjami w tych zakresach przyjętych w podobnych, innych podmiotach leczniczych. Organ nadto wskazał na szczególne warunki działania, które polegają na tym, że S. - na terenie których podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej posiada infrastrukturę w oparciu, o którą prowadzi działalność leczniczą - są bardzo słabo skomunikowane - a to z uwagi na zupełny brak komunikacji kolejowej, a komunikacja samochodowa zapewniana przez profesjonalne przedsiębiorstwa - jest istotnie niewydolna. Specyfika bezpośrednio przygranicznego położenia S. - wiąże się z wyższymi kosztami bieżącego utrzymania z uwagi na ceny rynkowe towarów i usług - faktycznie dostosowane do mieszkańców pobliskich Niemiec. Ujawnienie takich różnic jest szczególnie niedogodne dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej - jako negocjatora przyszłych kontraktów z kandydatami na członków zarządu. Danych takich podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej nie ujawnia w interesie przedsiębiorstwa i chroni je jako poufne i stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Dane w tym zakresie gromadzone są wyłącznie w aktach osobowych osób sprawujących te funkcje, do których to dostęp mają tylko uprawnione osoby - co szczególnie istotnie i znacząco ogranicza krąg osób mających dostęp do tych danych.
Zdaniem organu, nie sposób na chwilę wydania decyzji przewidzieć, czy są to jedyne negatywne konsekwencje dla przedsiębiorstwa udostępniania powyższych danych i czy mogłyby w przyszłości pojawić się inne - w tej chwili nieznane podmiotowi zobowiązanemu do udzielania informacji publicznej. Nie sposób pominąć faktu publikacji na publicznie dostępnym profilu społecznościowym Facebook o nazwie "Jawneslubice.pl"- dokumentów w zakresie żądań udzielenia informacji publicznej podpisanych przez wnioskodawcę w sprawie - oraz innych stanowiących w szczególności odpowiedzi na nie.
Reasumując, organ stwierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej odnosi się do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a ściślej - w zakresie tej tajemnicy odnoszącej się do "informacji posiadających wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykłe zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób".
Odnośnie do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ wskazał, że status M.J. jako osoby uprzednio zarządzającej przedsiębiorstwem podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - został już w sposób wiążący ustalony w zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów. Podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej - odmawiając udostępnienia skanów tych umów oraz aneksów do nich - z zasady kieruje się koniecznością ochrony treści wszelkich zapisów tych dokumentów — odnoszących się do sfery prywatności osoby fizycznej (takich w szczególności jak: adres zamieszkania, PESEL) lub nadto równolegle stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa - to jest danych dotyczących wynagrodzenia, danych w zakresie refundacji poniesionych kosztów oraz danych w zakresie uregulowań natury socjalno-bytowej. Jednak w niniejszej sprawie wskazany wyżej zakres "zwyczajowej" ochrony - ulega istotnemu poszerzeniu - w taki sposób, że rozciąga się ona na całość treści wnioskowanych skanów umów i aneksów do nich. Tym samym nawet, gdyby jedyną przyczyną odmowy udostępnienia wnioskowanych skanów umów i aneksów do nich byłaby konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to z tej przyczyny - zupełnie niemożliwym byłoby przedstawienie "zanonimizowanych" skanów wnioskowanych dokumentów - gdyż ochroną objęte są one w całości.
Organ podał, że wskazany z imienia i nazwiska M.J. - wpisany był do tego rejestru jako Prezes Zarządu w dniu 29 marca 2011 r., a wykreślony w dniu 23 marca 2012 r. Z uwagi na treść wniosku - chodzi o ujawnienie wszelkich treści i danych oraz regulacji tych umów - bez żadnych wyjątków - także dotyczących ścisłej sfery prywatności osoby fizycznej. Zdaniem organu - bezsprzecznie i w każdym przypadku - wręcz "automatycznie" podlegają ochronie takie ściśle związane ze sferą prywatności osoby fizycznej jej dane - jak w szczególności: miejsce zamieszkania osoby fizycznej, jej PESEL - to jest treści, których udostępnienie narusza intymność osoby fizycznej. Nadto żądanie udostępnienia skanów umów i aneksów do nich - zawartych lub obowiązujących w istotnie czasowo odległym okresie - to jest w okresie od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012 r.-"nie jest niezbędne z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, w rozumieniu zapisów uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 lipca 2022 r., III OSK 3275/21- gdyż:
• nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych - w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r., SAB/Ke 6/19,
• nie odnosi się do problemu lub kwestii mających znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli - w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16,
• stanowi sprzeczne z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej - zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych w dla celów handlowych, edukacyjnych lub zawodowych - w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16.
W zaistniałej sytuacji, zachodzi negatywna przesłanka do udzielenia tak sformułowanego żądania udzielenia informacji publicznej - a to wobec ograniczeń w jej udzielaniu z uwagi na "prywatność osoby fizycznej" - w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto wnioskodawca od wielu lat stale składa do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej liczne wnioski - zawierające równie liczne i rozbudowane żądania - jak choćby wniosek w niniejszej sprawie. W dalszym biegu wydarzeń - zwykłe składa skargi na rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego. Tego typu zachowania najczęściej istotnie dezorganizują pracę personelu administracyjnego podmiotu zobowiązanego, który jako podmiot leczniczy prowadzi działalność w zakresie ratowania życia i zdrowia pacjentów - a personel administracyjny pełni rolę służebną zabezpieczającą tę działalność.
Od powyższej decyzji wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest zgodność z prawem decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj.: 1) ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., 2) ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przepis art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji użytego w art. 5 ust. 2 pojęcia -"tajemnica przedsiębiorcy". Posługując się wykładnią systemową dla zrozumienia tego pojęcia zasadnym jest sięgnięcie do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko zgodnie, z którym pojęcia - "tajemnica przedsiębiorstwa" i pojęcie - "tajemnica przedsiębiorcy" nie są tożsame, z pojęcia - "tajemnica przedsiębiorstwa" można wywodzić pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy". Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny - posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa.
Rozpatrując natomiast kwestię ochrony prawa do prywatności, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy na art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, również osoba pełniąca funkcję publiczną. A zatem, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy). Jednakże, jak wynika z dalszej części omawianego przepisu, powyższe ograniczenia w dostępie do informacji publicznej nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 5 ust. 2 należy stosować jako całość.
W prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2022 r., II SAB/Go 15/22 Sąd wskazał, że znaczenie pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przemawia za uznaniem, że dyrektor szpitala jako osoba zarządzająca - na mocy stosownej umowy zawartej z organem władzy - winna zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W toku postępowania ustalono bezspornie, że w okresie od 29 marca 2011 r. M.J. wpisanym był w KRS NZOZ Szpital [...] Sp. z o.o. jako Prezes Zarządu Spółki oraz w tym okresie zawarto z nim umowę dotyczącą zarządzania NZOZ Szpital [...] Sp. z o.o. Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że w omawianym okresie M.J. był osobą pełniącą funkcję publiczną. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy uznać, że w badanej sprawie wyłączone jest ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz prywatności osoby fizycznej.
Co do kwestii ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne zwrócić należy uwagę na następujące kwestie. Zauważyć trzeba, że powszechnie przyjmuje się iż ujawnianie wysokości wynagrodzenia bez zgody osoby zatrudnionej może nastąpić, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną. Jeśli mamy do czynienia z osobą, której praca ma wymiar publiczny, trudno bronić tezy, że informacje o jej wynagrodzeniu należą do sfery jej prywatności. Ze względu na interes publiczny sfera jej prywatności ulega zawężeniu. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, również osoba pełniąca funkcję publiczną. Ochrona ta ulega ograniczeniu na rzecz realizacji prawa do informacji publicznej. Konflikt między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne jest nieuchronny. Dostrzega to również orzecznictwo TK, wskazując, iż o ile sfera życia intymnego objęta jest pełną ochroną prawną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem" (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). We wcześniejszych wyrokach TK wskazywano, że mimo stosunkowo szerokiego unormowania bezpośrednio w Konstytucji prawa obywateli do dostępu do informacji, zarówno jeśli chodzi o krąg podmiotów obowiązanych zapewnić ten dostęp, jak i treść owych informacji, zachodzi konieczność doprecyzowania zarówno cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji, jak i samej treści tej informacji i sposobu jej pozyskiwania (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., K 38/01). W kolejnym wyroku wskazano, iż nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z TK z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02). W orzeczeniu tym Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji w sferę prywatności za pomocą instrumentu prawa do informacji, jednak podkreślił, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego. Zdaniem TK, dopuszczalna ingerencja w sferę prywatności osoby w świetle praw do informacji publicznej musi spełniać kilka cech. Po pierwsze, informacje nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tylko wtedy, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Po trzecie, nie mogą to być informacje ze swej natury i zakresu przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05).
W wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle. Takie rozumienie styku prawa do informacji i ochrony prywatności jest rezultatem tego, że obie wartości są chronione konstytucyjnie. Obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje wszak konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) oraz autonomia informacyjna jednostki przewidziana w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że nie zasada ochrony życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, ale granice tej ochrony były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Także według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17). Sąd rozpatrujący tę sprawę powyższe stanowisko podziela.
Konieczne jest spostrzeżenie, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego.
W tym stanie sprawy argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako chybione należało ocenić stanowisko organu w kwestii powołania się na ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie została również dowiedziona zasadność odmowy dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby pełniącej funkcję publiczną. Powołując się na to ograniczenie w dostępie do informacji publicznej organ nie wskazał jakiego charakteru dane dotyczące sfery życia prywatnego zawiera umowa dotycząca zarzadzania Szpitalem, a które ze względu na ochronę życia prywatnego (w wyżej podanych granicach) osoby pełniącej funkcję publiczną uzasadniają odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Odnośnie informacji dotyczącej wynagrodzenia, jak wyżej wskazano, dane dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcję publiczną podlegają udostępnieniu, ograniczeniu w dostępie mogą podlegać jedynie składniki tego wynagrodzenia, które nie mają związku z pełnioną funkcją, a dotyczą sfery życia rodzinnego bądź sfery socjalnej osoby pełniącej funkcję publiczną. Wskazane uchybienia jakim dotknięta jest zaskarżona decyzja powoduje, że rozstrzygniecie organu umyka merytorycznej ocenie.
W dniu 3 listopada 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Zarząd Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając w całości oraz wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.:
1. poprzez jego błędną wykładnię - w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy - polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten w tak wskazanym zakresie nie uprawnia do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej odnośnie skanów wszelkich umów o zarządzanie podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, działającym w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wszelkich aneksów do nich - a zawartych lub obowiązujących w okresie gdy M.J. - jako ich strona - uwidoczniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym skarżącego podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - jako Prezes Zarządu - to jest w okresie od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012 r.;
✓ podczas gdy przepis ten - z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - uprawnia na jego podstawie do odmowy udzielenia tak wnioskowanej informacji publicznej - także w sytuacji tak wskazanego czasowo odległego zawarcia lub obowiązywania tych umów i aneksów do nich, gdyż chodzi o zawarte w nich dane dotyczące wynagrodzenia z tytułu zarządzania, organizacji pracy zarządczej, rozmiaru i zasad refundacji ponoszonych kosztów związanych z zarządzaniem kwestii socjalno-bytowych w tym zakwaterowania’
✓ co warunkach aktualnej konkurencji w zakresie pozyskiwania kadry zarządzającej - dane te nadal mają walor aktualnie chronionej tajemnicy przedsiębiorcy - jako dające ogólny obraz we wskazanym zakresie, stanowiąc także materiał porównawczy z tego typu danymi odnośnie do innych tego typu podmiotów, jak podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej.
2. poprzez jego błędną wykładnię - w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej - polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten w tak wskazanym zakresie nie uprawnia do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej odnośnie skanów wszelkich umów o zarządzanie podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, działającym w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wszelkich aneksów do nich - a zawartych lub obowiązujących w okresie gdy M.J. - jako ich strona - uwidoczniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - jako Prezes Zarządu - to jest w okresie od dnia 29 marca 2011 r. do dnia 23 marca 2012r.
✓ podczas gdy przepis ten z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej - uprawnia na jego podstawie do odmowy udzielenia tak wnioskowanej informacji publicznej - gdyż w sytuacji tak wskazanego czasowo odległego zawarcia lub obowiązywania tych umów i aneksów do nich - ochronę prywatności osoby fizycznej należy postawić ponad prawem do dostępu do informacji publicznej - wtedy gdy chodzi o informację publiczną, która nie jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej - w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 lipca 2021 r., III OSK 3275/21
✓ gdyż nie służy usprawnieniu realizacji przez podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej zadań publicznych, stanowi sprzeczne z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej - zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących kwestii publicznych, nie odnosi się do problemu lub kwestii mających znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli.
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnień - w zakresie przyczyn nieuwzględniania stanowiska podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej - co do niedopuszczalności udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W replice stanowiącej odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako całkowitej niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuprawniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy materialne i procesowe rozstrzygnięcia. Natomiast to, że WSA w Gorzowie Wlkp. nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie oznacza, że został naruszony ww. przepis P.p.s.a.
Zarzut dotyczący obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać za częściowo słuszny, ponieważ wbrew poglądowi zwartemu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, pełnienie przez daną osobę funkcji publicznej nie oznacza, że nie można wobec dotyczących jej informacji powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy (s. 17 uzasadnienia). Niemniej jednak mimo błędnego uzasadnienia stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp., że w sprawie organ nie może ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy odmówić wnioskodawcy informacji, których zażądał we wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. – jest prawidłowe, ponieważ w uzasadnieniu decyzji, organ nie wykazał, że informacje zawarte w skanach umów zawartych z byłym członkiem zarządu istotnie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Jak słusznie przypomniał to Sąd pierwszej instancji, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy, które powinny być spełnione łącznie: materialny, a więc określone informacje stanowią szczególną wartość dla przedsiębiorcy, a ich ujawnienie pogorszyłoby jego sytuację na rynku i formalny – podjęcie działań zamierzających do zatajenia ww. danych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił, że występuje aspekt materialny, a zatem ujawnienie umów zawartych z M.J. spowoduje pogorszenie jego sytuacji rynkowej. Żądane przez wnioskodawcę umowy dotyczą bowiem wykonywania funkcji członka zarządu, a więc w istocie są formą wynagrodzenia za pracę. Nie dotyczą nowych technologii czy ważkich, ze względów organizacyjnych, zadań wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie. Ponadto umowy te zawarte były wiele lat temu - przed okresem wysokiej inflacji z lat 2021-23, czyli ich stawki są w oczywisty sposób różne od obecnie istniejących na rynku. Również warunki zwarcia tych umów były inne, ponieważ dotyczyły okresu sprzed pandemii COVID-19, która, co jest powszechnie znane, w znaczny sposób zmieniła funkcjonowanie służby zdrowia, a więc zupełnie innego okresu, gdy chodzi o wymagania w zakresie zarządzania. Nieprzekonujące są również argumenty przytoczone w decyzji i powtórzone w skardze kasacyjnej, wedle których zastosowanie wobec umów tajemnicy przedsiębiorcy można uzasadnić wyjątkowością S.jako miasta granicznego. Taki typ argumentacji w zasadzie można by powołać do każdego miasta w Polsce, szczególnie zaś dużych aglomeracji. Tymczasem charakter miejscowości, w której znajduje się szpital, nie może być sama w sobie powodem, dla którego należałoby uznać, że umowy zawarte z członkiem zarządu mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ rzeczą powszechnie znaną jest wpływ wielkości danej placówki oraz miejscowości, w której się znajduje, na stawki wynagrodzenia osoby nią zarządzającą.
Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez WSA w Gorzowie Wlkp. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie prawa do prywatności. Przypomnieć należy, że w prawomocnym wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 23 marca 2022 r., II SAB/Go 15/22 wskazano organowi wytyczne w zakresie udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę danych. WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, że "konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych" (s. 20 uzasadnienia). Sąd zatem wskazał organowi, że powinien on dążyć do ujawnienia danych, a sposobem ochrony prywatności może być anonimizacja umów. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji, w zasadzie danymi, na których ochronę jako prawa do prywatności powołuje się organ w decyzji jest numer PESEL i inne dane osobowe zwarte w treści decyzji, które mogą być w prosty sposób zanonimizowane.
Przypomnieć też należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zasadniczo wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną i nie jest objęte prawem do prywatności, ponieważ takie dane są elementem kontroli przez społeczeństwo racjonalności wydatków publicznych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14; z dnia 12 kwietnia 2018 r , sygn. akt I OSK 2111/17).
Tak więc, mimo że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Dla niniejszej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wynikają z niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.