III OSK 2792/24

III OSK 2792/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 403/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-03
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte i ust. 2 tiret trzecie
Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2020 r. nr 8/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/24 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 17 czerwca 2020 r. nr 8/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 200, art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia całości dokumentacji audytu Komisji Europejskiej zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej, przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady EU nr 1306/2013 w dniach: 19 września 2016 r. - 23 września 2016 r., w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy FV/2016/005PL). Sąd podkreślił, że ponownie rozpatruje sprawę, która była uprzednio przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 4241/21 przesądził, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), niemniej żądanie zawarte we wniosku dotyczyło zarówno dokumentów Komisji Europejskiej, jak i dokumentów wytworzonych przez organy krajowe. W takiej sytuacji organ, w odniesieniu do dokumentu pochodzącego od instytucji unijnej, jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43, dalej: rozporządzenie nr 1049/2001). Jeśli organ uznał, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, uprawniony był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, stosując przepisy proceduralne z u.d.i.p., z uwzględnieniem regulacji materialnoprawnych rozporządzenia nr 1049/2001.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do dokumentów pochodzących od instytucji unijnych możliwe było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte i ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, przewidujących konieczność ochrony interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego oraz konieczność ochrony celów kontroli, dochodzenia lub audytu. Niemniej w ocenie Sądu organ powołując się na ww. przepisy nie uzasadnił, na czym polegają te ograniczenia, nie udowodnił, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie. Zastosowanie wyjątku od zasady publicznego dostępu do dokumentów instytucji powinno być właściwie uzasadnione, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawy odmowy dostępu do dokumentów urzędowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób zawężający, tak, aby nie uniemożliwić stosowania zasady prawnej publicznego dostępu do dokumentów instytucji unijnych.
Niezależnie od powyższego, organ rozpoznał wniosek strony jako "całość dokumentacji", bez jej rozdzielenia na dokumenty pochodzące od instytucji unijnej oraz wytworzone przez organy krajowe. Wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, wykluczając stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte i ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, co powodowało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I), tj.:
1. art. 4 ust. 1 tiret czwarty i ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i uznanie wbrew ocenie NSA, że organ nie wskazał podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy organ wskazał podstawę odmowy udostepnienia informacji i decyzji i szczegółową ją uzasadnił,
2. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ niewłaściwie odmówił udostępnienia informacji publicznej, w przypadku gdy organ nie miał wątpliwości, ze dokumenty wnioskowane nie podlegały ujawnieniu,
3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, ze organ nie wskazał w decyzji nr 8/2020 z 17 czerwca 2020 r. przepisów ograniczających prawo do informacji publicznej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:
1. art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana przez Prezesa ARiMR podstawa prawna odmowy jest niewłaściwa oraz że podstawą tą nie może pozostać art. 5 ust. 1 u.d.i.p.,
2. art. 190 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i dokonanie własnej oceny prawnej w sposób odmienny niż ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez "uznanie że Prezes ARiMR nie udowodnił",
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez wadliwe niezastosowanie tego przepisu, w konsekwencji - nieuzasadnione uchylenie decyzji organu na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ naruszył:
- art. 107 § 3 k.p.a., bo nie rozpoznał istoty sprawy nie przedstawiając uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy organ wskazał w decyzji podstawę faktyczną i prawną,
- art. 11 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek wydania decyzji, podczas gdy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił stronie zasadność wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnił podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji, wynikające m.in. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz wyroku Sądu Pierwszej Instancji z 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt T-264/04. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzi wyjątek od powszechnego dostępu do informacji publicznej, bowiem udostępnienie wnioskowanych danych naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do ekonomicznej polityki Wspólnoty i państwa członkowskiego. W odniesieniu do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie organ wywiódł, że do takich informacji zastosowanie znajdują zasady określone w art. 8 rozporządzenia Rady nr 2185/96 z 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami. Zgodnie z tym przepisem informacje przekazane lub otrzymane na mocy ww. rozporządzenia, bez względu na ich formę, są objęte tajemnicą służbową i chronione w taki sam sposób, w jaki tego typu informacje są chronione przez prawo krajowe Państwa Członkowskiego, które je otrzymało oraz przez odpowiednie przepisy stosowane wobec instytucji wspólnotowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., II GSK 1417/18). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego lub działania organu), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Sąd I instancji wbrew argumentacji skargi kasacyjnej zawarł w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania te są nierozerwalnie związane z przedstawioną oceną prawną. Sąd I instancji przedstawił, że "Organ w zaskarżonej decyzji powołał się na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wskazane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte oraz w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Jednak oprócz zacytowania treści tych przepisów nie uzasadnił, na czym polegają te ograniczenia, nie udowodnił, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie (...) zastosowanie wyjątku od zasady publicznego dostępu do dokumentów instytucji (...) powinno być właściwie uzasadnione, czego brakuje w zaskarżonej decyzji". Ponadto w zaskarżonym wyroku podkreślono, że "organ rozpoznał wniosek strony jako "całość dokumentacji", bez jej rozdzielenia na dokumenty pochodzące od instytucji unijnej, będące w posiadaniu organu (lit. a), oraz wytworzone przez organy krajowe (lit. b). Tymczasem wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001". W ocenie Sądu kasacyjnego powyższa ocena prawna jasno przekłada się na wskazania (wytyczne) dla ponownie rozpoznającego sprawę organu. Same wskazania co do dalszego postępowania nie muszą być sformułowane jako odrębna jednostka redakcyjna w uzasadnieniu wyroku, o ile wynikają w sposób jednoznaczny z dokonanej oceny prawnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a wytyczne sprowadzają się do konieczności uzasadnienia konieczności odmowy udostępnienia żądanej informacji, gdyż za wymóg uzasadnienia nie można uznać samego powołania się na treść przepisów rozporządzenia nr 1049/2001. Sąd I instancji przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska. Stanowisko to nie jest wewnętrznie sprzeczne ani niejasne. Organ powinien dokonać wykładni przepisów ww. rozporządzenia w oparciu o ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonym wyroku i uzasadnić, dlaczego w jego ocenie została spełniona przesłanka wydania decyzji odmownej. Jednocześnie z zaskarżonego wyroku wynika, że organ zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem charakteru żądanej informacji, w zależności od tego, czy była ona wytworzona przez organ krajowy, czy też przez instytucję unijną.
Przechodząc dalej, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Naruszenia tego zarzutu organ upatruje w jego niezastosowaniu i dokonaniu własnej oceny prawnej w sposób odmienny niż ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo wadliwej konstrukcji zarzutu (jak wskazano, przepis ten miał zostać naruszony przez "uznanie że Prezes ARiMR nie udowodnił"), z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem organu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt. a tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, faktycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 4241/21 wskazał, że "Skoro zaś Prezes Agencji, jako organ państwa członkowskiego, nie miał wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, to mógł zdecydować o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarty rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p." Niemniej skarżący kasacyjnie organ wyciąga błędne wnioski z powyższego sformułowania, wiążącego na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał bowiem oceny prawnej w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego i procedury, w ramach której organ winien był rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd kasacyjny zwrócił wyłącznie uwagę na kompetencję do samodzielnego rozpoznania sprawy przez organ krajowy oraz na konieczność bezpośredniego zastosowania przez organ rozporządzenia nr 1049/2001. Jednocześnie NSA uznał, iż skoro ww. rozporządzenie nie normuje procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ale w przypadku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego dokumentu unijnego, to w takiej sytuacji należy stosować procedurę przewidzianą w prawie krajowym, a konkretnie w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Tej oceny prawnej nie sposób zrównać z przesądzeniem o legalności zaskarżonej decyzji, a wyłącznie z określeniem prawidłowości podstawy prawnej jej podjęcia. W ocenie NSA w składzie orzekającym oczywiste jest, że ww. argumentacja zawarta w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 4241/21 nie potwierdzała prawidłowości zastosowania przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w zaskarżonej decyzji z 17 czerwca 2020 r. nr 8/2020. Na etapie wyrokowania w ww. sprawie takie stanowisko byłoby przedwczesne, gdyż uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Sąd kasacyjny wyłącznie skorygował wykładnię przepisów dokonaną przez sąd I instancji, który wskazywał na brak możliwości wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie przepisów u.d.i.p. i na zasadność wystąpienia do Komisji Europejskiej, która przeprowadzała i przygotowała przedmiotowy dokument z kontroli, o ewentualne wyrażenie przez nią zgody na udostępnienie żądanej dokumentacji. Sformułowanie, wedle którego organ, jeśli nie miał wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, "mógł zdecydować o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji" powinno być odczytywane jako potwierdzenie kompetencji do samodzielnego zastosowania przepisów rozporządzenia, a nie jako potwierdzenie trafności argumentacji wywiedzionej przez organ na gruncie konkretnej sprawy. Korygując dokonaną interpretację przepisów Sąd kasacyjny pozostawił dalszą ocenę zaskarżonej decyzji Sądowi I instancji, który w świetle wiążących go wytycznych prawidłowo zwrócił uwagę na brak wyjaśnienia przez organ przesłanek wydania decyzji odmownej. Te same argumenty przesądzają o nietrafności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana przez Prezesa ARiMR podstawa prawna odmowy jest niewłaściwa.
W dalszej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez wadliwe niezastosowanie tego przepisu, w konsekwencji - nieuzasadnione uchylenie decyzji organu na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ naruszył art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Oba powołane przepisy procedury administracyjnej dotyczą wymogów uzasadnienia decyzji, odnosząc się do konieczności wyjaśnienia podstawy prawnej i motywów działania organu. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie jest zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.
W niniejszej sprawie organ nie spełnił powyższych wymogów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do przedstawienia podstawy prawnej (powtórzenia treści przepisów) i wskazania na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte i ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem proces stosowania prawa wymaga nie tylko wskazania treści przepisu, lecz także przełożenia go na normę prawną (wykładni przepisu) i odniesienia do danego stanu faktycznego (subsumpcji). Tej części argumentacji nie sposób odnaleźć w zaskarżonej decyzji. Subsumpcja polega na przekształceniu normy ogólnej i abstrakcyjnej na konkretną i indywidualną, przez odniesienie okoliczności danej sprawy i wykazanie, iż uzasadniają one zastosowanie normy prawnej. W realiach niniejszej sprawy organ bazował na normie umożliwiającej odmowę dostępu do dokumentu - informacji publicznej w sytuacji, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001) oraz gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu (art. 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Za wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia nie może zostać uznane odwołanie się do ww. wartości w postaci ochrony interesu publicznego. Podkreślić należy, że regulacja art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma charakteru automatycznego i nie każdy wniosek o dostęp do dokumentów, o których mowa w tym przepisie, powinien zostać rozpoznany odmownie. Przepisy ograniczają możliwość odmowy do sytuacji naruszenia ochrony interesu publicznego, a nie (co zdaje się wynikać z lektury decyzji z 17 czerwca 2020 r. nr 8/2020) przesądzają, że wszystkie dokumenty dotyczące audytu prowadzonego przez instytucje unijne mają charakter niejawny. Gdyby tak było, to prawodawca nie odwołałby się do pojęcia niedookreślonego "interesu publicznego", konkretyzowanego w polityce (finansowej, pieniężnej lub gospodarczej) Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Podobnie w art. 4 ust. 2 rozporządzenia prawodawca odwołuje się do pojęcia "celu audytu", który - jeśli w konkretnych okolicznościach wymaga ochrony – może uzasadniać odmowę udostępnienia dokumentu.
W niniejszej sprawie organ zaniechał wyjaśnienia, jak rozumie ww. pojęcia interesu publicznego związanego z polityką finansową, pieniężną lub gospodarczą oraz celu audytu, które miałyby przemawiać za wydaniem decyzji odmownej. Konkretyzacja tych pojęć wymaga precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego ujawnienie dokumentów związanych z audytem, a w szczególności jego wyników, mogłoby zagrozić ww. wartościom. Należy poddać analizie, w jakich sytuacjach ujawnienie dokumentów mogłoby stać na przeszkodzie realizacji ww. wartości i wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają dane wrażliwe, których ujawnienie mogłoby stać na przeszkodzie osiągnięciu celu audytu lub zagrozić ochronie interesów wskazanych w art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001. Nie każdy wniosek dotyczący dokumentów objętych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej. Przeciwnie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji podstawy odmowy przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 muszą być interpretowane i stosowane w sposób zawężający, tak, aby nie uniemożliwić stosowania zasady prawnej publicznego dostępu do dokumentów instytucji. Art. 2 ust. 1 ww. rozporządzenia statuuje bowiem ogólną zasadę dostępu do dokumentów instytucji, o których mowa w rozporządzeniu. Art. 4 rozporządzenia powinien być traktowany jako wyjątek od zasady, tym bardziej że przesłanki odmowne wskazane w tym przepisie nie mają charakteru bezwzględnego i ich wystąpienie może skutkować ujawnieniem dokumentu, jeżeli za ujawnieniem dokumentu "przemawia nadrzędny interes publiczny".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje całość dokumentacji audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w ramach postępowania wyjaśniającego nr FV/2016/005PL. Kontrola dotyczyła nadzwyczajnych środków wsparcia w zakresie rynku owoców i warzyw na mocy podanych w decyzji rozporządzeń Rady, a czynności zostały prowadzone w ramach kontroli zgodności rozliczeń na podstawie art. 52 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. Z powyższych wyjaśnień w żaden sposób nie wynika, aby ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego albo naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu. Organ wyjaśnia jedynie na stronie 4 decyzji, że "w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem wyjątek od powszechnego dostępu do informacji publicznej bowiem udostępnienie wnioskowanych danych naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do ekonomicznej polityki Wspólnoty i państwa członkowskiego". Dalej organ wskazuje ogólnie, że "dokumenty dotyczące spraw finansowych czy też kontroli wydatkowania środków i procesu decyzyjnego, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego". Zdaniem NSA w składzie orzekającym te lakoniczne i niepoparte odniesieniem się do okoliczności sprawy twierdzenia nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wyżej wskazano, nieprawidłowe jest ogólne powołanie się na treść art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż przepisy te nie przewidują automatycznego (przedmiotowego) wyjątku od zasady dostępu do dokumentów unijnych. Organ zobligowany był do przedstawienia rozumienia pojęć zawartych w art. 4 ww. rozporządzenia i wyjaśnienia konkretnych powodów, dla których ujawnienie dokumentów stanowiłoby zagrożenie dla wartości przedstawionych we wskazanych przepisie.
Organ w zaskarżonej decyzji co prawda powołuje się na orzecznictwo sądów unijnych i "ogólne domniemanie", iż ujawnienie dokumentów z akt postępowania kontrolnego stwarza zagrożenie dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw oraz ochrony celów dochodzenia dotyczących tych postępowań. Organ pomija jednak, że z powołanego w decyzji wyroku TSUE z 29.06.2010 r., C-139/07 wynika, że "Aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie". Jakkolwiek ogólne domniemanie dotyczące postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa może wynikać z przepisów szczególnych, to zdaniem TSUE "ogólne domniemanie nie wyklucza prawa zainteresowanych do wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wnoszą, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001". W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że powołując się na ww. domniemanie organ winien był poddać analizie i wyjaśnić wnioskodawcy nie tylko czy i na jakiej podstawie żądane dokumenty wchodzą w zakres domniemania niejawności dokumentów, ale również dlaczego dokumenty są objęte ww. domniemaniem oraz czy w sprawie nie wystąpił nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentu. Wymogu tego nie spełnia przytoczenie przez organ szeregu przepisów unijnych takich jak art. 103 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 oraz art. 8 rozporządzenie Rady (EURATOM, WE) nr 2185/96 z 11 listopada 1996 r. Organ nie wyjaśnił ani nie wskazał nawet, aby przepisy te miały zastosowanie do dokumentów żądanych w niniejszej sprawie.
Odnosząc się również do przytoczonego przez organ wyroku Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z 25 kwietnia 2007 r., T-264/04, z orzeczenia tego wynika co prawda, że przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki od prawa dostępu do dokumentów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, skutkiem czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, ale wyłącznie wówczas jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie tych wyjątków (pkt 44). Stwierdzenia tego nie można interpretować w oderwaniu od całości argumentacji prawnej. W tym samym orzeczeniu Sąd zauważył, że "publiczny dostęp do dokumentów instytucji stanowi zasadę prawną, a możliwość odmowy jest wyjątkiem od tej zasady. Co za tym idzie, podstawy odmowy muszą być interpretowanie i stosowane w sposób zawężający, tak aby nie uniemożliwić stosowania tej zasady. Ponadto instytucja ma obowiązek zbadać, w odniesieniu do każdego dokumentu objętego wnioskiem o udzielenie dostępu, czy w świetle informacji, którymi ta instytucja dysponuje, ujawnienie dokumentu może rzeczywiście naruszyć jeden z aspektów interesu publicznego, chronionego przez wyjątki zezwalające na odmowę dostępu. Aby wyjątki te znalazły zastosowanie, ryzyko naruszenia interesu publicznego musi więc być w sposób rozsądny możliwe do przewidzenia, a nie czysto hipotetyczne" (pkt 39 wyroku).
Mając powyższe na uwadze, należy przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 tiret czwarty i ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i uznanie wbrew ocenie NSA, że organ nie wskazał podstaw do odmowy udostepnienia informacji publicznej, podczas gdy organ wskazał podstawę odmowy udostępnienia informacji i decyzji i szczegółowo ją uzasadnił. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 10.12.2024 r., III FSK 348/24). Zarzut ten jest chybiony, z uwagi na przedstawioną powyżej ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro Sąd I instancji nie naruszył wytycznych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, a ustalenia te nie zostały podważone, to w konsekwencji brak jest naruszenia art. 4 ust. 1 tiret czwarty i ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie.
Pozostając w ramach zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 tiret czwarty i ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia nr 1049/2001 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. za Sądem I instancji należy podkreślić, że organ rozpoznał wniosek strony jako "całość dokumentacji", bez jej rozdzielenia na dokumenty pochodzące od instytucji unijnej, będące w posiadaniu organu, oraz wytworzone przez organy krajowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do oceny dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie wyłącznie przez pryzmat przepisów krajowych.
Powyższe rozważania przesądzają również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez jego niezastosowanie, albowiem organ nie wyjaśnił, dlaczego wnioskowane dokumenty nie podlegały ujawnieniu, jak i zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, ze organ nie wskazał w decyzji nr 8/2020 z 17 czerwca 2020 r. przepisów ograniczających prawo do informacji publicznej.
Podsumowując, skoro Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa częściowo błędnie zastosował przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie, a także nie wyjaśnił, dlaczego ujawnienie żądanych dokumentów stanowi zagrożenie dla ochrony interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego albo naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, to skarga kasacyjna była bezzasadna.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.