III OSK 2789/24

III OSK 2789/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 23 ust. 1kt 2, art. 47 ust. 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1524/23 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 29 maja 2023 r., nr BP-DZ.412.14.2023/2 w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2061, dalej "ustawa o AMW") oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623, dalej "ustawa o zakwaterowaniu") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił Z.M. wypłacenia odprawy mieszkaniowej. Organ przytoczył, że skarżący rozkazem personalnym z 23 grudnia 2021 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 10 grudnia 2021 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Na podstawie zaświadczenia wystawionego przez organ wojskowy ustalono, że wysługa skarżącego wynosiła 13 lat, 3 miesiące i 3 dni. Skarżący przedstawił również zaświadczenie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z 15 grudnia 2022 r., z którego wynika, że posiada uprawnienia do wojskowej renty inwalidzkiej od 1 lutego 2022 r. do 30 września 2024 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji powołał treść art. 23 ust. 1 pkt ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. W ocenie organu zatem odprawa przysługuje jedynie żołnierzowi, który zwalniany jest ze służby i równocześnie nabywa prawo do emerytury lub renty wojskowej. Skarżący w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie nabył ani uprawnienia do emerytury wojskowej ani uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej, a tym samym świadczenie nie jest należne. Organ podkreślił też, że zaświadczenie o posiadanych uprawnieniach skarżącego do wojskowej renty inwalidzkiej, jako dokument urzędowy, stanowi podstawę do orzekania w sprawie przyznania świadczenia i nie może być kwestionowane.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy o AMW oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ponownie zauważono, że na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej, a zgodnie z regulacją art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu jest to warunek konieczny. Samo posiadanie przez skarżącego orzeczenia RWKL o niezdolności do zawodowej służby wojskowej i przyznaniu grupy inwalidzkiej nie przesądza o posiadaniu uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej. Wniosek o wojskową rentę inwalidzką skarżący złożył natomiast 25 lutego 2022 r., a uprawnienia nabył dopiero od 1 lutego 2022 r. Ponownie wskazano też, że organ odwoławczy nie może kwestionować decyzji wojskowego organu emerytalnego, a zaświadczenie z 15 grudnia 2022 r. potwierdza posiadanie uprawnień skarżącego od 1 lutego 2022 r.
W wyniku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1524/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą (pkt 1) oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Sąd stwierdził, że organy, poprzestając wyłącznie na wykładni literalnej przepisów, pominęły w swoich rozważaniach całokształt regulacji dotyczących instytucji pomocy mieszkaniowej dla żołnierzy zawodowych zwalnianych ze służby. Błędnie przyjęto, że odprawa mieszkaniowa przysługuje jedynie temu żołnierzowi, który w dniu zwolnienia ze służby nabył prawo do emerytury lub wojskowej renty inwalidzkiej. W szczególności pominięto treść art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, z którego wynika, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej wszczynane jest na wniosek zainteresowanego. Momentem rozpoznania prawa do odprawy jest zatem dzień złożenia stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami, w tym jak w niniejszej sprawie - zaświadczeniem o nabyciu uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej wydanym przez wojskowy organ emerytalny.
W niniejszej sprawie orzeczeniem CWKL z dnia 10 grudnia 2021 r. skarżący został zaliczony do I grupy inwalidztwa, co oznacza, że dopiero od tego momentu mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie wojskowej renty inwalidzkiej. Tym samym, mimo że na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (10 grudnia 2021 r.) skarżący nie posiadał jeszcze ustalonego prawa do renty, okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawa do pomocy mieszkaniowej.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł organ II instancji żądając uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego. Równocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i decyzji organu I instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do odprawy mieszkaniowej żołnierz nabywa nie w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (w którym posiadał prawo do wojskowej renty inwalidzkiej) lecz po złożeniu wniosku, oświadczeniu o stanie rodzinnym oraz po przedstawieniu określonych w ust. 2 art. 47 dokumentów tj. m.in. zaświadczenia o nabyciu uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji zauważył, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu określa przesłanki nabycia przez żołnierza prawa do odprawy mieszkaniowej, a przepis art. 47 dotyczy realizacji tego prawa i weryfikacji faktów i złożonych w postępowaniu oświadczeń. Oznacza to, że żołnierz nabywa prawo do odprawy już w dacie zwalniania ze służby, o ile nabył uprawnienia do emerytury bądź renty, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie punktem spornym między stronami jest wyłącznie kwestia interpretacji przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu w kontekście daty, od której wnioskodawca musi spełniać wymogi określone w tym przepisie.
Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej:
1) zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej;
2) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Z kolei art. 47 ust. 2 ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego AMW wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu dokumentów w postaci: wniosku o świadczenie, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza oraz co najmniej jednego z enumeratywnie wymienionych dokumentów, w tym:
1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny;
2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej;
3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy;
4) decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Słusznie stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu dotyczącym odprawy mieszkaniowej zwalnianego żołnierza organ działa na wniosek, a momentem rozpoznania prawa do odprawy jest okres 90 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym to data złożenia określonych dokumentów w tym przypadku jest najbardziej istotna z perspektywy ww. uprawnienia.
Z uzasadnienia projektu nowelizacji art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, w której wprowadzono instytucję odprawy mieszkaniowej (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej polskiej oraz niektórych innych ustaw, druk 1850, Dz.U.2004.116.1203), jednoznacznie wynika, że jej podstawową funkcją jest umożliwienie opuszczenia lokalu mieszkalnego przez żołnierza kończącego zawodową służbę wojskową. Ustawodawca chciał zapewnić zwalnianym żołnierzom realną pomoc finansową w związku z utratą uprawnienia do zakwaterowania służbowego oraz umożliwić im swobodę wyboru miejsca zamieszkania po zakończeniu służby. Odprawa mieszkaniowa miała więc pełnić funkcję stabilizującą sytuację bytową żołnierza opuszczającego służbę.
Takie stanowisko koresponduje również z uzasadnieniem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 (publ. LEX nr 1102855 ), w którym uznano, że "ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa". Zgodnie z powyższym dokonując interpretacji przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu należy mieć na względzie funkcję ochronną i kompensacyjną odprawy mieszkaniowej.
W tym miejscu należy wskazać, że skarżący w dniu 4 września 2021 r. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia, przy czym datę powstania inwalidztwa ustalono również na dzień 4 września 2021 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską.
Konsekwencją wydania powyższego orzeczenia było zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2021 r., w którym jako podstawę zwolnienia wskazano właśnie stwierdzoną przez wojskową komisję lekarską niezdolność do służby. To samo orzeczenie stanowiło następnie podstawę przyznania skarżącemu wojskowej renty inwalidzkiej od dnia 1 lutego 2022 r., co znajduje potwierdzenie w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia 15 marca 2022 r. oraz w zaświadczeniu tego organu z dnia 15 grudnia 2022 r.
Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno zwolnienie skarżącego ze służby, jak i przyznanie mu wojskowej renty inwalidzkiej pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku z tym samym orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej stwierdzającym jego trwałą niezdolność do służby.
W tej sytuacji nie sposób przyjąć, iż w dacie zwolnienia ze służby skarżący nie kwalifikował się do uzyskania odprawy mieszkaniowej. Przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "nabył prawo do (...) wojskowej renty inwalidzkiej", które należy rozumieć jako spełnienie materialnoprawnych przesłanek do uzyskania tego świadczenia, a nie jako konieczność uprzedniego wydania formalnej decyzji organu rentowego.
Decyzja w przedmiocie przyznania wojskowej renty inwalidzkiej ma charakter deklaratoryjny – potwierdza jedynie istniejące już prawo wynikające ze spełnienia ustawowych przesłanek, w szczególności z orzeczonej niezdolności do służby. W niniejszej sprawie niezdolność ta została ustalona na dzień 4 września 2021 r., a zatem istniała już w chwili zwolnienia skarżącego ze służby w dniu 23 grudnia 2021 r.
Tym samym należy uznać, że w dacie zwolnienia skarżący materialnie spełniał przesłanki nabycia prawa do wojskowej renty inwalidzkiej, a więc również przesłankę warunkującą przyznanie odprawy mieszkaniowej.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również to, że ustawodawca w treści art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu– co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – nie zastrzegł, iż prawo do wojskowej renty inwalidzkiej musi być formalnie ustalone na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W przepisie brak jest jakiegokolwiek sformułowania wskazującego na konieczność uprzedniego wydania decyzji wojskowego organu rentowego przed datą zwolnienia.
Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie prawa do odprawy mieszkaniowej od formalnego, uprzedniego ustalenia prawa do renty, wyraziłby to wprost, posługując się jednoznaczną konstrukcją normatywną, np. poprzez wskazanie, że renta powinna być "przyznana" lub "ustalona" najpóźniej w dniu zwolnienia. Skoro jednak przepis operuje pojęciem "nabycia prawa", należy przyjąć, że chodzi o moment spełnienia ustawowych przesłanek materialnych, a nie o datę wydania decyzji potwierdzającej to prawo. Odmienne stanowisko prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia zakresu zastosowania przepisu poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku, którego ustawodawca w jego treści nie przewidział. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że wyłącznie data formalnego ustalenia prawa do wojskowej renty inwalidzkiej przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Na marginesie można jedynie wskazać, że inaczej należałoby ocenić sytuację, gdy dopiero następczo po dacie zwolnienia ze służby skarżący zostałby uznany za niezdolnego do służby i na tej podstawie, w oderwaniu od podstaw zwolnienia ze służby, ustalono by wobec niego wojskową rentę inwalidzką, natomiast taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę przytoczone przez skarżący kasacyjnie organ orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażone zostało odmienne stanowisko od niniejszego, natomiast należy zauważyć, że stan faktyczny tych spraw przedstawiał się zupełnie inaczej w szczególności w kontekście istnienia podstaw do przyznania renty w dacie zwalniania ze służby.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.