III OSK 2789/22

III OSK 2789/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1008/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 757
757
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Dz.U. 2024 poz 757
art. 27a ust. 3 pkt 3, art. 27e ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 28 marca 2022 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Prezesa Wód Polskich (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 28 marca 2022 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o rozstrzygnięcie sporu: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r. organ odwoławczy (Prezes Wód Polskich) działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; zwanej dalej: "u.z.z.w."), oraz art. 66 § 3 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki, na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "organ regulacyjny", "organ I instancji") z dnia 13 grudnia 2021 r., o zwrocie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. skarżąca Spółka wystąpiła do organu regulującego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nią a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] (dalej także jako: "MPWiK") polegającego na odmowie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz o zwrócenie się do MPWiK o dokumentację dotyczącą postępowań o uzgodnienie warunków, technicznych innych nieruchomości spółki.
Spółka wskazała, że wystąpiła do MPWiK z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci nieruchomości. MPWiK odmówił uzgodnienia warunków technicznych podnosząc brak możliwości technicznych, wskazując jednocześnie, że istnieje możliwość podpięcia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ul. [...], po uprzednim zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ciągu dojazdowym na terenie inwestycji.
Wnioskodawca po raz kolejny wystąpił do MPWiK o wydanie warunków technicznych podpięcia jego nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od strony ul. [...], deklarując gotowość budowy niezbędnych przyłączy we własnym zakresie. MPWiK ponownie odmówił wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości wnioskodawcy do sieci, wskazując że zamierzenie inwestycyjne koliduje z przebiegiem planowanej trasy ekspresowej [...].
Skargę na to postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie była przyjęta przez organy obu instancji ocena granic kompetencji organu regulacyjnego, wynikających z art. 27e ust. 1 u.z.z.w.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że art. 19a u.z.z.w. określa zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w., w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.
Jak wynika z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:
1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
2) przywrócenia dostawy wody;
3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;
4) przyłączenia do sieci.
Ponadto zgodnie z art. 27e ust. 3 u.z.z.w., na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu.
Analizując treść art. 27e ust. 1 u.z.z.w. Sąd I instancji uznał, że znajduje on swoje zastosowanie wyłącznie w sporach dotyczących działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których przedmiotem są następujące zagadnienia:
1) odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcie dostawy wody,
3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego,
4) odmowa przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci.
Z kolei art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zawiera katalog decyzji, które może wydawać organ regulacyjny przy rozstrzygnięciu jednego z opisanych wyżej sporów. Należy do nich nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu:
1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
2) przywrócenia dostawy wody;
3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;
4) przyłączenia do sieci.
Stąd formy działania organu regulacyjnego stosownie do przepisu (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). I tak w przypadku sporu o:
1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy,
2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody,
3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego
4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.
Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, jak dalej wywodził Sąd warszawski, że z przepisów u.z.z.w. nie wynika, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Taki przedmiot potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu – w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej zwana jako: "uzzwoś") w zw. z art. 27e ust. 1 uzzwoś w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd, że organ regulacyjny nie jest właściwy w sprawie wydania odmowy wydania warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz poprzez uznanie, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana przez sąd powszechny w drodze postępowania cywilnego, w sytuacji gdy sąd cywilny nie posiada kompetencji do ustalania warunków technicznych przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które to kompetencje są wyłącznie zastrzeżone na rzecz przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego;
2. naruszenie art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odmowa wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie mieście się w zakresie pojęcia odmowa przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy z treści przepisu art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś wprost wynika, że do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług;
3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonego przez skarżącego postanowienia Prezesa Wód Polskich i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
a. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.c., poprzez zawężającą ocenę przez organ wniosku skarżącego o wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz pism MPWiK z dni 11.06.2021 r., 12.10.2021 r. oraz 16.11.2021 r. i uznanie, że nie wydanie przez przedsiębiorstwo tych warunków skarżącemu nie stanowi odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 uzzwoś;
b. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca Spółka oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Omawiając zarzuty kasacji odnoszące się do prawa procesowego wypada w pierwszym rzędzie rozpocząć od najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a art. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartego w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) p.p.s.a., przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22).
Z uwagi na powyższe w sprawie nie mogło dojść do naruszenia prawa w postaci przepisów wynikowych jakimi są art. 151 p.p.s.a., który był podstawą oddalenia skargi, zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie był w związku z tym w sprawie stosowany, tym samym zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie jest całkowicie bezzasadny. Trudno też dopatrzyć się związku w jakim miałyby być stosowane te przepisy w ramach zarzutu 3. skargi kasacyjnej. Możliwość ich stosowania jest rozłączna.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. k.p.a. wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie powołała się na przepisy statuujące zasadę legalizmu, prawdy materialnej oraz orzekania na korzyść strony. Z treści zarzutów wynika, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż uznał, że niewydanie przez przedsiębiorstwo tych warunków skarżącemu nie stanowi odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Trudno się zgodzić z treścią omawianego zarzutu, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie dlaczego niewydanie warunków nie stanowi odmowy przyłączenia do sieci. Kwestie te znajdą szersze omówienie przy analizie zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej.
Omawiając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy przywołać regulację zawartą w ustawach, których to przepisy znajdowały zastosowanie w sprawie niniejszej.
Stosownie do postanowień art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Natomiast stosownie do art. 19a ust. 1 u.z.z.w. na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie:
1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej;
2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach.
W związku z powyższym należy wskazać, że zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego został określony w art. 19a u.z.z.w. Stosownie zaś do art. 27e ust. 1 u.z.z.w., w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.
Jak wynika natomiast z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:
1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
2) przywrócenia dostawy wody;
3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;
4) przyłączenia do sieci.
Analiza treści cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). W przypadku bowiem sporu o:
1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy,
2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody,
3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego,
4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.
Z regulacji u.z.z.w. nie wynika natomiast, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest potencjalny obowiązek określenia warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu - w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.
Podkreślić należy, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 27e ust. 1 u.z.z.w. zawiera zamknięty katalog zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia sporu w sprawach wyliczonych w pkt 1-2 tego przepisu, organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sformułowanie użyte w uzasadnieniu projektu ustawy tj. "w szczególności dotyczących" (druk Sejmowy 1905 kadencja VIII) nie jest sformułowaniem ustawy, a zatem pozostaje bez znaczenia przy ustaleniu czy w ww. przepisie mamy do czynienia z katalogiem otwartym czy zamkniętym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia wydania lub odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej nie należy zatem do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym właściwością organu regulacyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej.
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, spory w przedmiocie wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze administracyjnej i w rezultacie mają one charakter cywilnoprawny (por. postanowienie NSA z 6 września 2022 r., III OW 217/21, postanowienie WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2025 r., II SAB/Wr 1028/24, postanowienie WSA w Gdańsku z 21 lipca 2023 r., II SA/Gd 599/23, wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 2037/20, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2136/21, także wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r. III OSK 1121/22 ).
Z wyłożonych względów należało przyjąć, że wydane przez organ na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienie o zwrocie podania było zgodne z prawem, albowiem w sprawie właściwy jest sąd powszechny.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.