III OSK 3242/23

III OSK 3242/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Artur Kuś
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 283/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-27
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art.274 pkt 2 li.za, art.274 pkt 4, art.300
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 221
art.12
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art.21 §3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2024 poz 572
art.8 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 283/23 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w III kwartale 2019 r. I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 283/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.42.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w III kwartale 2019 r.:
I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 stycznia 2023 r., nr PO.ZUO.5.470.6880.OZ.2019.BD.D;
II. umorzył postępowanie administracyjne;
III. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4.147 (cztery tysiące sto czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu (zwany "organem II instancji") decyzją z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.42.2023.MR.1, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] Sp. z o.o. w Ł. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ I instancji") z dnia 4 stycznia 2023 r. w sprawie określenia opłaty zmiennej w wysokości 124.116 zł, za III kwartał 2019 r., tj. za okres 1 lipca 2019 r. – 30 września 2019 r., za pobór wód podziemnych przez studnie czwartorzędowe zlokalizowane w Ł. przy ul. Z., studnię czwartorzędową nr [...] zlokalizowaną przy ul. P. w Ł., studnię dolnokredową nr [...] zlokalizowaną przy ul. T. w Ł. i studnię [...], na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 29 maja 2002 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że popiera stanowisko organu I instancji dotyczące klasyfikacji celów poboru wody, tj. że dostarczanie wody przez takie przedsiębiorstwo podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi z art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. celowi poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez to przedsiębiorstwo w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Organ wskazał, że określona decyzją wysokość opłaty zmiennej wynosi 124.116 zł i uwzględniając, że strona wpłaciła kwotę 106.45 zł, do zapłaty pozostała stronie kwota 17.659 zł.
Od decyzji organu II stancji skargę wniosła Spółka, zarzucając organowi naruszenie art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 8 § 1 k.p.a.
Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji opisał problematykę opłat za usługi wodne, zasady i podstawy prawne jej ustalania oraz tryb reklamacji, co do informacji organu (art. 272 p.w., art. 273, art. 300 p.w.). Sąd podkreślił, że organ ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych, w oparciu o oświadczenia strony, że pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy. Strona nie wniosła reklamacji od informacji i uiściła opłatę w wysokości wskazanej w informacji. Po przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że strona pobiera wody nie tylko do celów realizacji zadań własnych gminy (cel 40), ale również do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (cel 27). Strona nie dokonała korekty oświadczeń, a organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty zmiennej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczył sposobu naliczenia opłaty w związku z podziałem pobranych wód dla celów realizacji zadań własnych gminy oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a w konsekwencji sporne było zastosowanie różnych stawek. Skarżąca wskazywała, że opłatę ustalono w informacji i została w całości uiszczona, skarżąc decyzję w części ustalającej wysokość opłaty ponad kwotę wskazaną w informacji.
Sąd Wojewódzki uznał, że opisane powyżej regulacje i orzecznictwo nie mogą być odczytywane z pominięciem przepisów nakazujących prowadzenie wobec przedsiębiorców postępowań w określony sposób. Ustawodawca nakazuje dochowywać wobec tej kategorii podmiotów określonych standardów i zasad. Istotny jest art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm. – dalej p.p.), w świetle którego organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Z kolei na gruncie art. 8 § 1 K.p.a., który ma podobny charakter, wyjaśniono
w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, dostępny w CBOSA). Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 72/09, dostępny w CBOSA).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że już organ I instancji wskazał, że Wody Polskie, na podstawie art. 272 ust. 19 Prawa wodnego, ustaliły stronie w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną, zgodnie z którą to informacją spółka dokonała wpłaty. W relewantnym dla sprawy okresie skarżąca prowadziła cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym czy publicznym i jak wskazywała na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40). Przedmiot działalności Spółki nie zmienił się. Skarżąca w spornym okresie korzystała z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, polegającej na poborze wód podziemnych, na zaopatrzenie ludności w wodę z wodociągu komunalnego. Co więcej, spółki samorządowe, prowadzące działalność gospodarczą polegającą na zaopatrywaniu w wodę, wykonują taką działalność jako monopoliści na danym "rynku właściwym"
- terenie gminy (i miejscowości ościennych). To oznacza, że nie ma też innych podmiotów, które mogłyby dostarczać wodę odbiorcom, bez względu na to, czy są nimi mieszkańcy, czy firmy, czy instytucje publiczne.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, organ zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożył. Zatem podjął działania na niekorzyść strony, zapewne orientując się po czasie, że popełnił błąd, wadliwie obliczając ww. należność publicznoprawną. Prowadzi to do wniosku, że organ przerzucił ciężar własnych, poprzednich zaniedbań na adresata decyzji, podważając zasadę zaufania, określoną w art. 12 p.p. Organ odwoławczy wprawdzie podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać także jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że dalsze wywody co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów, mają znaczenie wtórne, jako że brak było podstaw do "przerzucenia" odpowiedzialności za poprzednie wadliwe działanie organów na przedsiębiorcę, a przynajmniej takie przesłanki nie zostały wykazane.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w ocenie Sądu I instancji, daje podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd uznał jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to należało umorzyć. Organ z naruszeniem bowiem przepisu art. 12 p.p.. dokonał modyfikacji ustalonych wcześniej również zgodnie z własną praktyką opłat i nie wskazał żadnej, poza aktualnie ukształtowaną wykładnią, podstawy do wstecznej zmiany opłat wynikających z informacji, które zostały uiszczone. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, czyni wydanie decyzji administracyjnej obciążającej stronę wstecz wyższymi opłatami prawnie niemożliwym.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na naruszeniu obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, a w konsekwencji nie odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478), uznając za wystarczające wskazanie przepisów postępowania zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. art. 270 ust. 1 i 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od kontroli prawidłowości ich zastosowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zaistniały obiektywne przesłanki bezprzedmiotowości;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji dokonały z naruszeniem ogólnych zasad ustawy Prawo przedsiębiorców modyfikacji ustalonej wcześniej opłaty za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych wynikających z informacji z 2 kwietnia 2021 r., gdy tymczasem podstawę korekty opłaty stanowił protokół kontroli;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. 335 ust. 1 pkt 1 i art. 334 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podjęte w ww. trybie działania organów są wyłącznie efektem zakwestionowania własnych ustaleń, gdy tymczasem jest to wyłącznie wynik weryfikacji oświadczenia dotyczącego korzystania z usług wodnych w zakresie celu poboru wód (dokonany w związku z kontrolą przedsiębiorcy) i realizacji kompetencji organu do określenia tego zobowiązania w drodze decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegającą na przyjęciu, że organy orzekając na niekorzyść Zakładu w zakresie opłat za usługi wodne, dopuściły się podważenia zasady zaufania, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład [...] Spółka z o.o. w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie Spółki, jeżeli organ I instancji powziął wątpliwości co do wyliczeń wskazanych w oświadczeniu kwartalnym to powinien był niezwłocznie wszcząć kontrolę w celu wyjaśnienia tychże wątpliwości, nie zaś po upływie tak znacznego czasu, gdzie Spółka miała pełne prawo do przeświadczenia, że sprawa jest prawomocnie zakończona. Zdaniem Spółki, organ I instancji próbuje naprawiać własne błędy i zaniedbania kosztem interesu Spółki, co nie da się pogodzić z zasadami wynikającymi z ustawy Prawo przedsiębiorców, k.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Norma ta ma charakter proceduralny i dotyczy obligatoryjnych składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
W związku z powyższym, o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie będzie poddawał się kontroli sądowej wobec braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Także wówczas, gdy owe elementy będą co prawda obecne w uzasadnieniu, jednakże obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę wyroku sądu. Przy czym ewentualne naruszenie tej normy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek wad uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Sąd Wojewódzki dokładnie przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym ujął m.in. okoliczność kontroli doraźnej przedsiębiorcy (i jej wyników) oraz odniósł się do stanu prawnego, w szczególności omówił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięć organów obu instancji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu z jakich przyczyn odstąpił od szerszych rozważań związanych z zastosowaniem przez organy orzekające Wód Polskich przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) oraz wskazał motywy i podstawy prawne uwzględnienia skargi Zakładu [...] Spółki z o.o. w Ł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej sprawy wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5161/21). Tymczasem, w ramach ww. zarzutu, skarżący kasacyjnie podjął próbę zanegowania oceny postępowania organów w badanej sprawie, którą Sąd Wojewódzki dokonał przez pryzmat zasad ujętych w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w przepisach art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 1551/23).
Z przedstawionych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważyły także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W ich treści organ zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu odstąpienie od zbadania prawidłowości zastosowania w postępowaniu przepisów Prawa wodnego, nieuwzględnienie wyników kontroli podmiotu oraz nieuwzględnienie kompetencji organów do zmiany opłat za pobór wody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również sądową ocenę sprawy, która w istocie koncentrowała się na naruszeniu reguł ochrony zaufania jednostki (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej. W rezultacie przeprowadzonej kontroli zakwestionowanych decyzji Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że w ustalonych okolicznościach sprawy ich wydanie nie powinno mieć miejsca, a postępowanie, jako bezprzedmiotowe, umorzył.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko Sądu Wojewódzkiego zasługuje na akceptację. Trafnie zwrócono uwagę w wyroku, że możliwość obciążenia Zakładu [...] wyższymi opłatami zmiennymi za pobór wody z różnych lokalizacji, za kilkuletni okres wstecz, wymagała oceny również w kontekście zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności reguły prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest ona fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.
W rozpatrywanej sprawie istotna okazała się podnoszona przez Zakład okoliczność, że weryfikacja złożonego przez Spółkę oświadczenia w zakresie deklarowanego celu poboru wody, mogła i powinna nastąpić już na etapie ustalania stawki opłat informacją roczną. Organ Wód Polskich (jako podmiot profesjonalny) nie był związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponował wynikającym z art. 552 ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo wodne katalogiem podstaw ustalenia we własnym zakresie wysokości opłaty za usługi wodne.
Nie bez znaczenia jest również to, że Zakład [...], od wielu lat, jako jedyny przedsiębiorca realizujący zadania własne gminy, dostarczał wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym, każdorazowo wskazując na te same cele poboru wód, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z racji specyfiki działalności Zakładu [...], będącego monopolistą w zakresie dostarczania wody na danym obszarze, organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami (obecnie Wody Polskie), musiały posiadać z urzędu wiedzę o tym, że Zakład ten dokonuje sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców (osobom fizycznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jednostkom administracji). Pomimo tego uprzednio składane przez Zakład oświadczenia w zakresie celu poboru wód nie były przez organy kwestionowane. Twierdzenie przez profesjonalny organ (Wody Polskie), że Zakład w rzeczywistości pobierał wody również do innych celów niż wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - może ewentualnie być skuteczne na przyszłość. W takim przypadku Zakład może oczywiście skorzystać z instrumentów przewidzianych przez obowiązujące prawo. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości i nie uiszcza jej w zakreślonym terminie lub wnosi reklamację, organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej.
W takim stanie rzeczy uprawnione jest uznanie przez Sąd Wojewódzki jako uzasadnionych wyjaśnień Zakładu, że miał prawo pozostawać on w przekonaniu o prawidłowości sporządzanych oświadczeń o ilości poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego). Pomimo tożsamego stanu prawnego, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, nieoczekiwana dla Zakładu okazała się odmienna i niekorzystna dlań ocena złożonych przed laty oświadczeń Spółki co do celu poboru wód, pomimo że były one dotychczas przez organ w pełni akceptowane. Potwierdzeniem tego były wydane przez organ informacje roczne. Przypomnieć należy, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ dokonuje tego w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego a informacja taka jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1964/22).
W związku z tym, uprawniona jest teza Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organy Wód Polskich zasady zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 583/23).
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki co do zasady nie zanegował uprawnienia organów Wód Polskich do określenia należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.). Nie zakwestionował również trafności dokonanej przez organy Wód Polskich oceny istnienia podstaw do zróżnicowania poboru wody przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na różne cele. Zasadnie jednak doszedł do wniosku, że przy wadze oraz skutkach (szczególnie finansowych) wynikających z naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych nie okazały się najistotniejsze do rozstrzygnięcia sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uwzględnił przy ocenie sprawy okoliczność doraźnej kontroli Zakładu, w wyniku której doszło do weryfikacji oświadczeń w zakresie celu poboru wód. Jednak przyczyną uchylenia decyzji nie była obecnie prezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne, lecz stwierdzenie naruszenia zasady zaufania jednostki do organów władzy publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając prawidłowość tej oceny za uzasadnione uznał skorzystanie przez Sąd Wojewódzki z kompetencji wynikającej z art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem jego dalsze prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), uwzględniając stawkę minimalną w sprawie 3.600 zł (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).