III OSK 2776/22

III OSK 2776/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 468/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/22 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez K. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 roku, sygn. akt IV SA/Wa 468/22, którym oddalono skargę w/w na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 roku w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r., nr KOA/1794/Eg/18 po rozpatrzeniu zażalenia H. B., B. B. oraz K. B. (dalej: strony, skarżący) na postanowienie Burmistrza G. z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr 2/2018 w przedmiocie nałożenia na wyżej wymienionych grzywny celem przymuszenia w kwocie 8000 zł - orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.
Organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza G. nr 2/2016 z 21 czerwca 2016 r. nakazywała stronom, władającym nieruchomościami stanowiącymi działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonymi przy ulicy B. w G., korzystającym z fragmentu nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...] należącą do gminy G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działek jako terenu zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej w tym zaprzestania gromadzenia odpadów. Decyzja posiada status ostatecznej.
Następnie upomnieniem z dnia 21 lipca 2016 r. Burmistrz G. wezwał H. B., B. B. i K. B. do wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.
W dniu 29 sierpnia 2016 r. Burmistrz G. wystawił tytuł wykonawczy nr 5/2016 dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w decyzji nr 2/2016 z dnia 21 czerwca 2016 r.
W tym samym dniu organ postanowieniem nr 9/2016 działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") orzekł o nałożeniu na H. B., B. B. oraz K. B. grzywny w kwocie 5.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 31 października 2016 r.
Kolejnym postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. nr 12/2016 Burmistrz G. M. orzekł o nałożeniu kolejnej - drugiej na ww. podmioty grzywny w celu przymuszenia w kwocie 7.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 9 stycznia 2017 r. oraz wezwał do wykonania przez ww. obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 5/2016 z dnia 29 sierpnia 2016r. wystawionym przez Burmistrza G. w terminie do dnia 9 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że jest to już druga grzywna w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, oraz że na wysokość grzywny ma wpływ trwały charakter zjawiska polegającego na gromadzeniu odpadów na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] z obr. [...] oraz że władający przedmiotowymi działkami nie podjęli dotychczas korespondencji z wyjątkiem upomnienia podjętego przez K. B., co może wskazywać na brak woli porozumienia się z gminą.
Następnie kolejnym postanowieniem dnia 5 kwietnia 2018 r. nr 2/2018 (postanowienie będące przedmiotem niniejszej sprawy) Burmistrz G., działając na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., w orzekł o nałożeniu na H. B., B. B. oraz K. B. kolejnej grzywny w kwocie 8.000 zł i wezwał do jej uiszczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z racji tego, że jest to trzecia grzywna celem przymuszenia organ w ramach granic ustawowych wymierzył zobowiązanym grzywnę w wysokości 8.000 zł. W ocenie Kolegium uporczywość polegająca na braku działania uzasadnia zastosowanie grzywny w takim wymiarze. Nie ulega wątpliwości, że po stronie zobowiązanych wystąpiło zaniechanie w postaci braku zastosowania się do decyzji z 21 czerwca 2016 r. Mając na względzie okres następujący po decyzji, a także brak reakcji po stronie zobowiązanych zasadne było nałożenie na zobowiązanych grzywny ww. wysokości. Nadto Kolegium wskazało, że 3 kwietnia 2018 r. uprawniony pracownik organu w ramach przeprowadzonej wizji lokalnej dokonał ustaleń, zgodnie z którymi na nieruchomości dz.nr. [...] i [...] oraz [...] ob. [...] nadal znajdują się nieużytkowany samochód ciężarowy, samochód do holowania pojazdów, palety, dwa samochody osobowe przykryte plandekami oraz niekreślone rzeczy przykryte plandeką. Do notatki z wizji lokalnej została dołączona dokumentacja fotograficzna.
W ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut dotyczący braku doręczenia zobowiązanym tytułu wykonawczego, co w konsekwencji uniemożliwiło im zastosowanie się do władczego rozstrzygnięcia organu. Dalej Kolegium wskazało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku poinformowania zobowiązanych o terminie wizji lokalnej.
K. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- art. 15 k.p.a., poprzez brak rozpoznania ponownego sprawy przez organ odwoławczy tj. niepodsumowania przeprowadzonych w postępowaniu dowodów, a jedynie bezrefleksyjnie podzielenie postanowienia organu pierwszoinstancyjnego,
- art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o przeprowadzonej wizji lokalnej, tym samym uniemożliwienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem strona nie miała jakiejkolwiek wiedzy o przeprowadzonym dowodzie,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i niewykazanie jego w zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2022 roku oddalił skargę, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu wyroku na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym go postanowieniem Burmistrza G. zastosowano wobec stron jeden z wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia, wobec braku wykonania wynikającego z tytułu wykonawczego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jest to już w niniejszej sprawie trzecia grzywna nałożona przez organ na dłużników celem przymuszenia. Konsekwencją posiadania przez decyzję nakładającą na nich obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki przez nich posiadanej, w tym zaprzestania gromadzenia odpadów, przymiotu ostateczności oraz nierealizowania obowiązku wynikającego z tej decyzji było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strony zostały wskazane w tytule wykonawczym stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego jako zobowiązani i nie wnieśli wobec niego skutecznego zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (np. w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego). W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ wydając oceniane przez Sąd postanowienie, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszył przepisów postępowania, gdyż grzywna została nałożona na podmioty wymienione w decyzji z 21 czerwca 2016 r. oraz w tytule wykonawczym wystawionym w dniu 29 sierpnia 2016 r. i jest to już trzecia grzywna wystawiona w celu przymuszenia stron do wykonania nałożonego na nich obowiązku. Strona skarżąca jak wynika z akt sprawy nie wykonała w całości ciążącego na niej obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji skarżący sam w składanych pismach procesowych potwierdził częściowo ustalenia organów ujawnione podczas wizji z 3 kwietnia 2018 roku. Na terenie działki nadal znajdują się: nieużytkowany samochód ciężarowy, samochód do holowania pojazdów, palety, dwa samochody osobowe przykryte plandekami oraz niekreślone rzeczy przykryte plandeką. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony o terminie oględzin, Sąd I instancji stwierdził, że stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas, gdyby strona wykazała, że miało to wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu skarżący powołując się ogólnie na uchybienie organu w żaden sposób nie zakwestionował jego ustaleń poczynionych podczas wizji.
Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty, dotyczące naruszenia innych przepisów postępowania. Stwierdził, że organy w wystarczający sposób wskazały na podstawy prawne wymierzenia wskazanej grzywny, jak również na zasadność jej wymierzenia wskazując w tym zakresie, że na wysokość grzywny miał wpływ brak dobrowolnego wykonania przez strony nałożonego na nich obowiązku.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B. wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającego postanowienia Burmistrza G., ewentualnie,
2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia,
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (w tym 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w konsekwencji przyjmując, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był kompletny, w zakresie w jakim zaniechano zbadania czy wysokość grzywny została określona z uwzględnieniem sytuacji materialnej skarżącego oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a także przez błędne przyjęcie, że znajdujące się przedmioty stanowiły odpady oraz niezbadanie, czy skarżący rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i nieprawidłowe przyjęcie, że po stronie organu nie istniał obowiązek zawiadomienia skarżącego o przeprowadzonej wizji lokalnej, tym samym uniemożliwienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem strona nie miała jakiejkolwiek wiedzy o przeprowadzonym dowodzie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego zarzutu kasacyjnego podniesiono, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru, nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis ten nie precyzuje przesłanek ustalenia konkretnej wysokości grzywny w ramach zakreślonej granicy. Zdaniem skarżącego, ustalenie tej wysokości winno następować z uwzględnieniem celu i charakteru tej instytucji. Określając wysokość grzywny w danym przypadku organ egzekucyjny winien mieć na uwadze, że środek ten winien stanowić dolegliwość motywującą dłużnika do wykonania obowiązku. Realizacja tego celu nie może jednak automatycznie prowadzić do wymierzania przez organy grzywny w najwyższej wysokości bądź w granicach do niej zbliżonych - a tak było w niniejszej sprawie, bowiem organ wymierzył grzywnę w wysokości 7.000 zł. Organy egzekucyjne przy nakładaniu grzywny i jej wysokości nie wzięły pod uwagę sytuacji materialnej skarżącego oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a tym samym naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1418/03). W postanowieniu organ nie wskazał żadnych przesłanek wymierzenia grzywny w takiej wysokości. Tym samym Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, przyjmując zebrany przez organ materiał dowodowy za wystarczający i nie budzący wątpliwości, a w przypadku uzupełnienia materiału dowodowego, przesłanki te mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnośnie do drugiego zarzutu kasacyjnego stwierdzono, że nie można się zgodzić, ze stwierdzeniem Sądu, że dokonanie wizji lokalnej przez uprawnionego pracownika nie zobowiązywało organu do powiadomienia o tym skarżącego. Art. 79 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Naruszenie tego obowiązku przez organ w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wynika z wydanych decyzji podstawą ustaleń faktycznych było przeprowadzenie tych oględzin oraz notatki z nich sporządzonej. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1602/17). Stosownie natomiast do treści art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i składać wyjaśnienia. Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, które jednak w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/12; z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06; z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 462; F. Elżanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 424). Skarżący podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odstąpienie organu I instancji od nakazanego wyżej obowiązku pozbawiało skarżącego możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. W ocenie skarżącego stwierdzone powyżej uchybienia procesowe świadczące o naruszeniu przez organ I instancji przepisów w toku postępowania wyjaśniającego art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., powodują, że przeprowadzone oględziny terenu udokumentowane notatką, nie mogły być dowodem w sprawie. Utrzymanie postanowień organów przez sąd administracyjny prowadzi do uznania, że dopuścił się on naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. W konsekwencji postanowienia wydane w sprawie wydano bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego nie dostrzegł rozpoznający skargę sąd administracyjny.
Nadto skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił, że Burmistrz G. bez obecności właściciela nieruchomości i powiadomienia o przeprowadzaniu kontroli, rzekomo ustalił, że na nieruchomości skarżącego znajdują się odpady. Skarżący zaznaczył, że konsekwentnie wskazuje, iż drzewo pochodziło w wycinki i rozbiórki, które było przeznaczone na opał i zostało spalone w piecu, a pozostałe drewno jest przykryte plandeką i zwłaszcza w kontekście dzisiejszej sytuacji związanej z inflacją i rażącym wzrostem kosztów ogrzewania nieruchomości, co będzie miało istotne znaczenie w ciężkim okresie zimowym. Również samochód nie był wrakiem, został w nim przeprowadzony przegląd, który pojazd przeszedł bez żadnych problemów. Gdyby organ powiadomił skarżącego o dokonywanych oględzinach nieruchomości i umożliwił skarżącemu odnieść się do zarzutów, skarżący mógłby okazać dowód rejestracyjny z aktualnym przeglądem, co dodatkowo wzmacnia argumentację dotyczącą naruszenia przepisów postępowania art. 79 § 1 k.p.a., iż niezawiadomienie o oględzinach nieruchomości miało istotny wpływ na treść wyroku, a także zaskarżonych postanowień. Skarżący poinformował jednocześnie, że wszystkie przedmioty zostały już działki usunięte.
W ocenie skarżącego stwierdzenie WSA, że powyższe twierdzenia świadczą, że skarżący sam przyznał (częściowo) ustalenia organu (s. 7 uzasadnienia wyroku WSA) jest nadużyciem i nieuprawnionym domniemaniem. Skarżący przeczy temu twierdzeniu, gdyż stoi na stanowisku, że przedmioty które znajdują się na jego nieruchomości nie są odpadami. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że nieruchomość, na której rzekomo ujawniono odpady jest podzielona na 6 działek, z czego w sprawie 2 działek toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie z Gminą G., do kolejnych 2 działek toczy się również postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie z Polskimi Kolejami Państwowymi, a pozostałe 2 działki należą do rodziców skarżącego. Sąd powinien zweryfikować czy skarżący rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości, na których znajdowały się odpady, bowiem w razie ustalenia, że właścicielem gruntu jest inna osoba, spowodowałoby obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, skoro skarżący nie był stroną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł dwa zarzuty, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, w zakresie w jakim zaniechano zbadania czy wysokość grzywny została określona z uwzględnieniem sytuacji materialnej skarżącego oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a także błędnemu przyjęciu, że znajdujące się na nieruchomości przedmioty stanowiły odpady oraz niezbadanie, czy skarżący rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości.
Przy tak sformułowanym zarzucie wskazać należy, że przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.
Zasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżącego obowiązek wynikał z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – 59 ust. 3 pkt 2 (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.). Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego ( wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Słusznie organy wskazywały, a które to stanowisko podziela Sąd, że przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Skarżący zarzuca nieproporcjonalność zastosowanego środka egzekucyjnego, jednakże co wyżej wykazano, zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się na pewno z wyższym obciążeniem finansowym zobowiązanych oraz niemożnością pozyskania z powrotem wykorzystanych na ten cel środków. Nie może także pozostać niezauważone, że jest to już trzecia grzywna wymierzona przez organ w celu przymuszenia. Podnieść należy, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku przez okres dwóch lat licząc do daty wydania zaskarżonego postanowienia przez Kolegium. Bez znaczenia jest również okoliczność podnoszona w skardze, że "cześć obowiązku została zrealizowana". W odwołaniu, jak i w złożonej skardze na postanowienie organu II instancji skarżący nie wskazał okoliczności, które uzasadniałby brak wykonania nałożonego obowiązku przez tak długi okres czasu, co również ma niewątpliwie wpływ na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego był to wystarczający okres czasu aby przywrócić sposób zagospodarowania nieruchomości do stanu określonego w decyzji Burmistrza G. z dnia 21 czerwca 2016 roku.
Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, stwierdzić należy, że na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu także drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. , art. 79 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. sprowadzający się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że brak zawiadomienia przez organ I instancji skarżącego o terminie o wizji lokalnej w trakcie której stwierdzono, że na nieruchomości nadal zalegają odpady, uniemożliwiło skarżącemu czynny udział postępowaniu i wykazaniu wykonania obowiązku oraz, że zgromadzone na nieruchomości rzeczy nie są odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Tak postawiony zarzut kasacyjny z jednej strony zmierza do wykazania, że stronę pozbawiono możliwości wykazania wykonania nałożonego obowiązku, a nadto zakwestionowania zasadności jego nałożenia decyzją Burmistrza G. z 21 czerwca 2016 roku. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2017 r. (sygn. II OSK 233/16) wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. II OSK 2539/14) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.
Wskazać również należy, że z treści art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (wyroki NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2140/17, z 10 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 730/20, z dnia 25 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II OSK 1409/20). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., czy też podnoszenie w ramach tego środka odwoławczego zarzutu wykonania nałożonego obowiązku przed, czy też po wszczęciem egzekucji. Natomiast w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., wymieniającego przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121 u.p.e.a.) - wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2328/180. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych w tym zakresie zarzutów. Nie podniesiono zarzutów odnośnie do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Argumenty prawne i faktyczne związane z drugim z podniesionych zarzutów kasacyjnych koncentrują się wokół braku umożliwienia przez organy skarżącemu wykazania, że wykonał nałożony obowiązek, czy też, że znajdujące się na nieruchomości rzeczy nie są odpadami.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.