III OSK 2775/24

III OSK 2775/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 255/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1, 6 ust 1 pkt 3, 6 ust 1 pkt 4, 6 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 255/24 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r.), sygn. akt II SAB/Wa 255/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J. M. (dalej jako: "skarżący", "strona skarżąca") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako: "Organ", "MSWiA", "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia 3 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie rejestru przestępstw z nienawiści obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżący pismem z 23 lutego 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący ww. wnioskiem zwrócił się do organu o udostępnienie:
1) prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści (dalej także jako: "rejestr") lub
2) zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. zawierającego następujące dane: garnizon, nazwa jednostki Policji prowadzącej postępowanie, numer sprawy (RSD, Ds.), opis zdarzenia, data zdarzenia, data wszczęcia i zakończenia postępowania przygotowawczego, źródło informacji o zdarzeniu, kwalifikacja prawna zastosowana przy wszczęciu oraz przy zakończeniu postępowania, informacja o miejscu zdarzenia (województwo, powiat, wielkość miejscowości oraz rodzaj miejsca zdarzenia), informacja o charakterze motywacji sprawcy (społeczności, na szkodę której działał sprawca), rodzaj czynu, dane społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym (liczba pokrzywdzonych ogółem, w podziale na płeć, wiek, wielkość miejsca zamieszkania), sposób zakończenia postępowania przygotowawczego, dane społeczno-demograficzne o sprawcy (liczba sprawców ogółem, w podziale na płeć, wiek, karalność, wykształcenie, wielkość miejsca zamieszkania, zawód), nazwa prokuratury lub sądu oraz nadana przez nią sygnatura, informacja o zastosowanych środkach zapobiegawczych, informacja o przynależności sprawcy do subkultur lub organizacji, sposób zakończenia postępowania sądowego, nazwa sądu i sygnatura sprawy.
W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 21 maja 2021 r. stwierdził, że rzeczony rejestr nie stanowi informacji publicznej, natomiast żądanie udostępnienia danych z rejestru stanowi de facto żądanie udostępnienia samego rejestru.
W swojej skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2021 r. oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 3 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja RP") w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, w tym dostęp do dokumentów urzędowych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tylko informacje, których utworzenie jest obowiązkiem ustawowym, stanowią informację publiczną, oraz tylko dokument urzędowy stanowi informację publiczną, podczas gdy zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej objęte są informacje o działalności władz publicznych oraz informacje o sprawach publicznych;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 73 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że żądane przez Skarżącego informacje w zakresie "prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści lub zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje dotyczą działalności organów władzy publicznej (MSWIA oraz organów ścigania), dotyczą spraw publicznych (działalności w zakresie ścigania przestępstw z nienawiści), a zarazem nie stanowią dokumentu wewnętrznego, gdyż nie służą jedynie do wewnętrznego komunikowania się oraz nie stanowią elementu procesu myślowego, prowadzącego do wypracowania ostatecznego stanowiska, a stanowią odrębny dokument, agregujący o prowadzonych postępowaniach oraz nieuzasadnionym przyjęciu, że żądanie udostępnienia "zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" stanowi de facto udostępnienia rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści, podczas gdy są to informacje jakościowo odmienne, - w wyniku czego doszło do naruszenia wolności badań naukowych zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji;
3) art. 2 w zw. z art. 73 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z zasady ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest zasada zaufania obywatela do państwa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieznajdującym uzasadnienia w okolicznościach sprawy negatywnym załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, choć poprzedni, analogiczny co do treści wniosek, złożony przez Skarżącego w 2017 r. został załatwiony poprzez udostępnienie informacji publicznej (vide pismo Organu z 10 lutego 2017 r., nr [...]), przez co Organ działał w sposób niweczący zasadę zaufania obywatela do państwa, a nadto doprowadził do naruszenia wolności badań naukowych, zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ błędnie uznał rejestr za dokument wewnętrzny, ponieważ stanowi zbiór informacji wymienianych między innymi organami oraz nie ma charakteru roboczego, lecz stanowi produkt ostateczny opracowania danych wejściowych. Skarżący przypomniał, że wystąpił do organu pismem z 10 lutego 2017 r. o udostępnienie analogicznych danych z rejestru, a organ je mu udostępnił. Poza tym skarżący wytknął organowi nieprawidłową interpretację wniosku – skarżący wszak wnosił o udostępnienie rejestru lub danych opracowanych na jego podstawie, a więc świadomie sformułował alternatywę nierozłączną żądań. Końcowo skarżący podniósł, że organ, nie udostępniając żądanej informacji, naruszył wolność badań naukowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowanie na etapie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ nadmienił, że fakt prowadzenia przez skarżącego badań naukowych nie może prowadzić do przyjęcia wykładni przepisów u.d.i.p. sprzecznej z prezentowaną dotychczas w orzecznictwie i praktyce organów. Konkludując, organ objaśnił, że metoda prowadzenia rejestru uniemożliwia zadośćuczynienie żądaniu skarżącego polegającego na udostępnieniu "surowych", nieprzetworzonych danych.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...], które wniosło o uwzględnienie skargi.
Sąd wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r. uchylił ww. wyrok Sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu swojego wyroku, czy wskazany we wniosku z dnia 3 kwietnia 2021 r. rejestr stanowi informację publiczną oraz na jakiej podstawie prawnej, względnie faktycznej należy uznać żądaną informację za informację publiczną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r.), sygn. akt II SAB/Wa 255/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia 3 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie rejestru przestępstw z nienawiści obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, a w konsekwencji z uwagi na stwierdzenie bezczynności, to także pkt 2 oraz pkt 4 sentencji wyroku i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając orzeczeniu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") w związku z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a część początkowa (a w szczególności wszystkie tiret) oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, polegającą na uznaniu, że pomimo pozostawania przez dany dokument (tu: bazę o charakterze roboczym, prowadzoną w formie tabeli pliku Excel) dokumentem wewnętrznym, który nie posiada waloru informacji publicznej – treść takiego dokumentu wewnętrznego (dane w nim zawarte; tu: zestawienie zawartości rubryk tabeli z powyższego pliku/bazy, w zakresie którego skarżący/wnioskodawca we wniosku jednocześnie zaznaczył, iż wnosi "o zastosowanie w powyższym zestawieniu klasyfikacji stosowanej przez MSWiA w ramach ww. rejestru" – tj. przedmiotowej bazy prowadzonej w formie tabeli w pliku Excel) może stanowić informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji powinna prowadzić do uznania, że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają przede wszystkim właśnie treści (dane) zawarte w dokumentach wewnętrznych (a tym bardziej w ich powieleniach) – co wprost potwierdza orzecznictwo NSA, a nawet Trybunału Konstytucyjnego;
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a część początkowa (a w szczególności wszystkie tiret) oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, polegającą na odnoszeniu pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jedynie do postaci takiego dokumentu (tu: bazy o charakterze roboczym, prowadzonej w formie tabeli pliku Excel), tj. jedynie do niejako "nośnika" określonych danych, z pominięciem danych zawartych w określonym dokumencie wewnętrznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji powinna prowadzić do uznania, że istota ww. pojęcia dotyczy właśnie treści zawartych w tego rodzaju dokumentach, rozumianej jako w szczególności (vide orzecznictwo przywołane w przypisach do zarzutu z pkt 1 powyżej) zapiski lub notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska (tu: zawartość rubryk tabeli z ww. bazy prowadzonej w formie tabeli pliku Excel), a nie tylko "nośnika" określonych danych, z pominięciem danych w nim zawartych;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że Minister pozostawał w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej zestawienia (tabeli) postępowań, opracowanego na podstawie tzw. rejestru przestępstw z nienawiści, obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., podczas gdy:
1) ww. żądanie – sformułowane we wniosku jako alternatywne względem żądania udostępniania tzw. rejestru przestępstw z nienawiści, tj. bazy o charakterze roboczym, prowadzonej w formie tabeli pliku Excel – faktycznie dotyczyło (mając zapewne na celu przynajmniej obejście ugruntowanego orzecznictwa) tożsamych danych (treści), tj. w istocie sporządzenia kopii treści ww. rejestru/bazy, będącego dokumentem wewnętrznym, niestanowiącym informacji publicznej, co potwierdza w szczególności wskazanie przez wnioskodawcę we wniosku wprost, aby żądane zestawienie zostało mu udostępnione z zastosowaniem "klasyfikacji stosowanej przez MSWiA w ramach ww. rejestru",
2) Minister SWiA, w piśmie z dnia 21 maja 2021 r., podjął także w odniesieniu do powyższej części żądania stosowną czynność , tj. poinformował wnioskodawcę w formie pisemnej, że zważywszy na przedmiot tego żądania - dotyczący w istocie treści analizowanej bazy (tzw. rejestru przestępstw z nienawiści) - również ten tożsamy zakres żądanych informacji nie dotyczy informacji stanowiącej informację publiczną,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uwzględnienia skargi skarżącego w analizowanym zakresie (vide pkt 1, 2 i 4 skarżonego wyroku) i zobowiązania tut. organu do rozpoznania wniosku w ww. części, pomimo iż powyższe już nastąpiło w sposób prawidłowy w piśmie Ministra SWiA z dnia 21 maja 2021 r.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 jego sentencji, oraz o oddalenie skargi także w ww. zakresie; ewentualnie (z ostrożności procesowej), w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 jego sentencji, oraz o przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu (skarżącego kasacyjnie) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również skarżący zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 3 sentencji wyroku oddalającego skargę w pozostałym zakresie i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie,
b. art. 61 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią dokumentów, o jakich stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona,
c. art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji,
d. art. 149 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwą kontrolę działania Ministra polegającą na uznaniu, iż organ, który nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji nie pozostawał w bezczynności.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego Minister wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżącego (skarżącego kasacyjnie) na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne i zarówno skarga kasacyjna organu, jak i skarżącego zostały oparte na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna organu. Rozpoznając skargę kasacyjną organu w zakreślonych w niej granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że Minister pozostawał w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej zestawienia (tabeli) postępowań, opracowanego na podstawie tzw. rejestru przestępstw z nienawiści.
Wskazać należy, że dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Dalej, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r., II OSK 744/24, Legalis). Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako bezzasadny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał na podstawie akt rozpoznawanej sprawy i nie wykroczył poza ich zakres. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przekazane wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu akta administracyjne. W konsekwencji naruszenie normy prawnej z art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., ewentualnie oparciu wyroku na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r. II OSK 1277/18 oraz z 3 października 2019 r., II GSK 591/17). Żadne z tych naruszeń nie miało miejsca w tej sprawie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 1955/20 oraz z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 99/21).
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Dlatego z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p. polegającej na: 1) uznaniu, że pomimo pozostawania przez dany dokument dokumentem wewnętrznym, który nie posiada waloru informacji publicznej – treść takiego dokumentu wewnętrznego może stanowić informację publiczną (zarzut z pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) oraz 2) odnoszeniu pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jedynie do postaci takiego dokumentu, tj. jedynie do niejako "nośnika" określonych danych, z pominięciem danych zawartych w określonym dokumencie wewnętrznym (zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
Wskazać należy, że z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Dalej, o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenie prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z a contrario art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. oraz a contrario art. 6 ust. 2 u.d.i.p. okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez drugiego skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a., przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., czy art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Dalej analizowany pod tym kątem zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na jego istotną wadliwość wykluczającą możliwość jego rozpoznania. Jak bowiem wskazano powyżej, podstawami prawnymi wskazanymi w tym przepisie są wspomniane wcześniej przepisy ogólne, których naruszenia autor skargi kasacyjnej wprawdzie powiązał w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., jednocześnie – tak w treści zarzutu, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w żaden sposób nie uzasadnił i nie przedstawił stosownej argumentacji w zakresie przedmiotowego naruszenia przepisów k.p.a., których uchybienie miało doprowadzić do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., bowiem – jak wskazano – o naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może być w ogóle mowy z uwagi na brak zastosowania tego przepisu przy oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie uzasadnił podstawy kasacyjnej, ujmującej naruszenie wskazanych w niej art. 6 i 7 k.p.a.
Dodatkowo powiązanie omawianego zarzutu z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Procedura udostępnienia informacji publicznej ma bowiem charakter autonomiczny, co oznacza, że przepisy k.p.a. – co do zasady – nie znajdują w niej zastosowania wprost. Jedynie w treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przewidziano potrzebę skorzystania z regulacji k.p.a., ale wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skoro jednak żadna z wymienionych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie, a poza tym organ w ramach swojego działania nie korzystał w ogóle z norm k.p.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znajdował jakichkolwiek przesłanek.
Nadto przepisy zamieszczone w tych artykułach skierowane są do organów administracji publicznej, skoro sąd pierwszej instancji oddalił w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., to znaczy, że nie dostrzegł, aby zaskarżony organ miał naruszyć ww. przepisy k.p.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., II OSK 2621/20, Legalis).
Dlatego z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 149 p.p.s.a. (zarzuty z pkt 1b, 1c, 1d i 1e petitum skargi kasacyjnej) umożliwia ich łączne rozpoznanie.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy wskazać, że wszystkie uwagi natury ogólnej odnoszące, się do naruszenia prawa materialnego zaprezentowane wyżej znajdują zastosowanie do powołanych zarzutów drugiego skarżącego kasacyjnie. Konstrukcja omawianych zarzutów, w ramach których autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 149 p.p.s.a., również nie mogła znaleźć uznania. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 149 p.p.s.a. nieskutecznymi.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 149 p.p.s.a. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 kwietnia 2021 r. Naruszenia ww. przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do niezakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.
Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie z czterech paragrafów (§ 1, § 1a, § 1b i § 2), natomiast § 1 składa się jeszcze z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Dalej, w stosunku do zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 149 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2228/23, CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać również należy w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie.
Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie sposób mu zarzucić niewłaściwe ich zastosowanie. Po drugie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2886/23, CBOSA).
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne obu skarżących, gdyż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której skargi kasacyjne złożył zarówno skarżący, jak i organ, a treść żadnej ze skarg kasacyjnych nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skarg kasacyjnych nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.