III OSK 2774/23

III OSK 2774/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2715/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2715/22 w sprawie ze skargi Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia dostępności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2715/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia dostępności uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2022 r. I. J. złożyła do szkoły, wniosek o zapewnienie dostępności architektonicznej jej synowi D. J.. Jako barierę wskazała brak dostępu do biblioteki i sal lekcyjnych na pierwszym piętrze. Poprosiła o wybudowanie windy w budynku szkoły. Następnie wobec treści odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora szkoły wniosła ona w dniu [...] lutego 2022 r. skargę do Prezesa Zarządu PFRON (dalej: Prezes PFRON, organ) na brak dostępności architektonicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Pismem z [...] marca 2022 roku organ zawiadomił I. J. oraz szkołę o wszczęciu postępowania z [...] lutego 2022 roku.
W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ został poinformowany pismem z [...] kwietnia 2022 r., znak [...] o wykonaniu wstępnej analizy technicznej istniejących obiektów dydaktycznych na terenie działki nr [...] w [...] i wynikającej z niej możliwości technicznej wybudowania windy i podjazdu do biblioteki szkolnej. Przedstawiono warianty realizacji tych inwestycji:
- dostęp do biblioteki szkolnej z proponowaną pochylnią dwubiegową w dwóch odcinkach oraz przebudowa ciągu komunikacyjnego (schody- wejście, holi, pomieszczenie biblioteki, konstrukcja obiektu ) - szacunkowy koszt [...] zł;
- dostęp do pomieszczenia bibliotecznego z wejścia zlokalizowanego na ścianie szczytowej budynku z koniecznością wykonania robót remontowo-budowlanych i instalacyjnych z wykonaniem dodatkowych drzwi wejściowych do biblioteki - szacunkowy koszt – [...] zł;
- rozbudowa zaplecza dydaktycznego o dodatkowe sale lekcyjne, która uwzględnia rozbiórkę obiektu gospodarczo-magazynowego na terenie działki, budowę nowego budynku oraz funkcjonalne połączenie nowej przestrzeni z istniejącymi ciągami komunikacyjnymi, umożliwi to przeniesienie biblioteki do nowego obiektu dostosowanego do potrzeb osób z niepełnosprawnościami - szacunkowy koszt [...] zł;
- budowa windy na fasadzie frontowej, co umożliwi połączenie wszystkich ciągów komunikacyjnych na parterze i piętrze budynku - szacunkowy koszt [...] zł.
Udokumentowana została także niepełnosprawność D. J.. Nadto obok żądania zapewnienia dostępności wózkiem inwalidzkim na pierwsze piętro szkoły i do biblioteki szkolnej, w toku prowadzenia sprawy Prezes Zarządu PFRON ustalił, że istnieją także inne bariery w postaci braku dostępu wózkiem inwalidzkim do świetlicy szkolnej oraz niedostosowana toaleta dla osoby na wózku inwalidzkim. Bariery te uniemożliwiają lub utrudniają D. J. edukację w szkole na równi z innymi osobami.
W dniu [...] kwietnia 2022 roku Prezes Zarządu PFRON, wezwał Urząd Miejski w [...] do wskazania czasu opracowania programu funkcjonalno-użytkowego, dokumentacji projektowej i kosztorysowej oraz przewidywanego terminu zakończenia robót budowlano-montażowych dotyczących instalacji windy i budowy podjazdu do biblioteki szkolnej, służących zapewnieniu dostępności Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] D. J.. W odpowiedzi z [...] kwietnia 2022 roku znak [...] wskazano, że wdrożenie zadania do realizacji w tym opracowanie programu funkcjonalno-użytkowego będzie możliwe po przyjęciu do realizacji zadania inwestycyjnego obejmującego rozbudowę szkoły z zapleczem dydaktycznym. Wstępnie określono wieloletni program realizacji zadania. Do 2024 roku miało być możliwe opracowanie programu funkcjonalno-użytkowego oraz dokumentacji projektowej i kosztorysowej. Rozpoczęcie robót budowlano-montażowych przewidywano od 2025 roku, a zakończenie procesu inwestycyjnego do 2026 roku.
W konsekwencji Prezes PFRON decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] nakazał Szkole Podstawowej im. [...] w [...] zapewnić dostępność D. J. poprzez:
1. budowę windy w budynku szkoły, zapewniającej dostęp do wszystkich kondygnacji użytkowych, spełniającej minimum następujące parametry techniczne:
- odległość pomiędzy drzwiami przystankowymi dźwigu, a przeciwległą ścianą lub inną przegrodą minimum 1,6 m;
- kabina dźwigu osobowego o szerokości co najmniej 110 cm i długość 140 cm;
- po obu stronach kabiny ciągłe poręcze, a ich górna część na wysokości 90 cm (przerwa w poręczy, jeżeli kabinowy panel sterujący znajduje się na tej samej ścianie);
- różnica poziomów podłogi kabiny dźwigu, zatrzymującego się na kondygnacji użytkowej i posadzki tej kondygnacji przy wyjściu z dźwigu nie większa niż 2 cm;
- drzwi do kabiny o szerokości co najmniej 90 cm;
- drzwi dźwigu otwierające i zamykające się automatycznie, system oparty na czujnikach zatrzymujących zamykanie drzwi jeszcze przed kontaktem fizycznym z przedmiotem lub osobą;
- na ścianie przeciwnej do drzwi wejściowych lustro, na wysokości maksymalnie 40 cm od poziomu podłogi, umożliwiające osobie poruszającej się na wózku sprawdzenie, czy za jej plecami nie znajduje się żadna przeszkoda i czy może bezpiecznie opuścić kabinę, zastosowanie lustra nie jest konieczne, jeżeli wymiary kabiny są większe niż 150x150;
- oświetlenie wnętrza kabiny i obszaru drzwi wejściowych o odpowiednim natężeniu;
- zewnętrzny panel sterujący na wysokości 80 -120 cm od posadzki, wyposażony w wypukłe klawisze;
- wewnętrzny panel sterujący w kabinie zamontowany na wysokości 80 -120 cm nad podłogą i w odległości 50 cm od naroża kabiny;
2. zapewnienie dostępu wózkiem inwalidzkim z poziomu terenu do windy w budynku szkoły;
3. zapewnienie dostępu i możliwości poruszania się po ogólnodostępnej przestrzeni biblioteki szkolnej wózkiem inwalidzkim:
4. możliwość dojazdu wózkiem inwalidzkim do biblioteki szkolnej z poziomu terenu;
- szerokość drzwi wejściowych do biblioteki w świetle ościeżnicy minimum 90 cm;
- drzwi wejściowe automatyczne lub ręczne, przesuwne albo skrzydłowe,
o maksymalnej sile niezbędnej do ich otwarcia lub zamknięcia wynoszącej 15N;
- klamka w formie dźwigni na wysokości od 80 do 110 cm w kształcie litery "L" lub "C";
- przed oraz za drzwiami do biblioteki, przy punkcie obsługi i w miejscach wymagających zmiany kierunku jazdy wózkiem inwalidzkim, przestrzeń manewrowa wynosi minimum 150x150 cm;
- w ogólnodostępnej przestrzeni biblioteki szkolnej, elementy wyposażenia rozmieszczone poza ciągami komunikacyjnymi;
- stanowisko obsługi przeznaczone dla uczniów, blat na długości minimum 90 cm ma wysokość 70-90 cm i głębokość minimum 30 cm a pod blatem stanowiska jest wolna przestrzeń o wysokości 60-70 cm umożliwiająca podjechanie wózkiem inwalidzkim;
- szerokość przejść między regałami w części ogólnodostępnej minimum 90 cm;
- zapewniona asysta pracownika szkoły przy przeglądaniu księgozbioru znajdującego się poza zasięgiem rąk osoby na wózku inwalidzkim;
- nawierzchnia w bibliotece antypoślizgowa, równa, bez uszkodzeń;
4. zapewnienie dostępu i możliwości poruszania się po ogólnodostępnej przestrzeni świetlicy szkolnej wózkiem inwalidzkim:
5. możliwość dojazdu wózkiem inwalidzkim do świetlicy szkolnej z poziomu terenu;
- szerokość drzwi wejściowych do świetlicy w świetle ościeżnicy minimum 90 cm;
- drzwi wejściowe automatyczne lub ręczne, przesuwne albo skrzydłowe o maksymalnej sile niezbędnej do ich otwarcia lub zamknięcia wynoszącej 15N;
- klamka w formie dźwigni na wysokości od 80 do 110 cm w kształcie litery "L" lub "C";
- przed oraz za drzwiami do świetlicy szkolnej i w miejscach wymagających zmiany kierunku jazdy wózkiem inwalidzkim, przestrzeń manewrowa wynosi minimum 150x150 cm;
- w ogólnodostępnej przestrzeni świetlicy szkolnej, elementy wyposażenia rozmieszczone poza ciągami komunikacyjnymi;
- minimum jedno stanowisko przeznaczone dla uczniów, blat na długości minimum 90 cm ma regulowaną wysokość od 70 do 90 cm i głębokość minimum 60 cm, a pod blatem stanowiska jest wolna przestrzeń o wysokości 60-70 cm umożliwiająca podjechanie wózkiem inwalidzkim;
5. szerokość przejść między meblami w części ogólnodostępnej minimum 90 cm;
6. zapewniona asysta pracownika szkoły przy przeglądaniu pomocy dydaktycznych znajdujących się poza zasięgiem rąk osoby na wózku inwalidzkim;
7. nawierzchnia w świetlicy szkolnej antypoślizgowa, równa, bez uszkodzeń;
8. zapewnienie w budynku szkoły toalety dla osoby na wózku inwalidzkim:
- drzwi wejściowe oznakowane piktogramem wskazującym na przeznaczenie toalety dla osoby na wózku inwalidzkim;
- suszarka lub pojemnik z ręcznikami papierowymi oraz dozownik na mydło manualny lub automatyczny, zlokalizowane bezpośrednio przy umywalce, na wysokości 80 -110 cm od poziomu posadzki;
- wieszak na ubrania na wysokości 110 cm;
- możliwość dojazdu wózkiem inwalidzkim do toalety z poziomu terenu;
- drzwi wejściowe do toalety i ewentualnej kabiny bez progów, o szerokości minimum 90 cm w świetle ościeżnicy, automatyczne lub ręczne, przesuwne albo skrzydłowe o maksymalnej sile niezbędnej do ich otwarcia lub zamknięcia wynoszącej 15N;
- klamka w formie dźwigni na wysokości od 80 do 110 cm w kształcie litery ,,L" lub "C";
- włącznik światła w toalecie na wysokości 80-110 cm w odległości minimum 60 cm od narożnika ścian lub zastosowane oświetlenie stałe lub włączane za pomocą czujnika obecności;
- przed oraz za drzwiami toalety i ewentualnej kabiny przestrzeń manewrowa wynosi minimum 150 x 150 cm;
- nawierzchnia w toalecie antypoślizgowa, równa, bez uszkodzeń;
- w pobliżu miski ustępowej linka lub przycisk do wzywania pomocy, na wysokości maksymalnej odpowiednio 10 cm i 40 cm od poziomu posadzki, których użycie wymaga siły nieprzekraczającej 30N, a uruchomienie informuje osobę odpowiedzialną za udzielenie pomocy;
- uruchamianie spłuczki odbywa się automatycznie lub ręcznie a ewentualny przycisk jest na wysokości 80-110 cm nad poziomem posadzki, z boku miski ustępowej;
- miska ustępowa ma długość 65-80 cm i jest umocowana na wysokości 42-48 cm (górna krawędź urządzenia);
- deska klozetowa jednolita, bez wycięć, stabilna;
- minimum przy jednym z boków miski ustępowej przestrzeń do przesiadania, bez przeszkód architektonicznych o wymiarach minimum 90x120 cm;
- uchwyty po obu stronach miski ustępowej, przy czym od strony przestrzeni do przesiadania uchwyt poziomy i składany, zaś od strony, gdzie brak możliwości transferu, uchwyt stały (poziomy lub w kształcie litery L) mocowany do płaszczyzny pionowej;
- uchwyt składany przy misce ustępowej ma długość 80-85 cm, a stały minimum 60 cm;
- uchwyty przy misce ustępowej wystają poza jej krawędzie o 10-15 cm i są na wysokości 28 cm ponad jej górną krawędzią;
- odległość od osi miski ustępowej do ściany wynosi minimum 45 cm;
- odległość od osi poręczy do osi miski sedesowej wynosi od 32 cm do 40 cm;
- podajnik papieru toaletowego na wysokości 60-70 cm od posadzki, w okolicy przedniej krawędzi miski ustępowej;
- przed umywalką wolna przestrzeń bez barier architektonicznych o wymiarach 80x130 cm;
- umywalka na wysokości 75-80 cm nad posadzką (górna krawędź urządzenia), a pod nią wolna przestrzeń o wysokości 60-70 cm;
- szerokość umywalki wynosi 50-70 cm a głębokość 40-60 cm;
- bateria umywalkowa uruchamiana dźwignią o przedłużonym uchwycie, przyciskiem lub automatycznie;
- odległość dźwigni baterii umywalkowej lub czujnika uruchamiania wody wynosi maksymalnie 30 cm od przedniej krawędzi umywalki a baterii minimum 20 cm od tej krawędzi;
- lustro w toalecie na wysokości 80 cm (dolna krawędź) lub bezpośrednio nad umywalką.
Dostępność należy zapewnić przez zastosowanie uniwersalnego projektowania lub racjonalnych usprawnień. Określono także terminy wykonania decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Szkoła Podstawowa im. [...] w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:
1) naruszeniu art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U.2020.1062 t.j., dalej: ustawa o dostępności) poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy, mimo że Szkoła spełniła wszystkie przesłanki określone w jej art. 7;
2) brak zastosowania art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U.2020.1062) i w efekcie wydanie decyzji nakazującej zapewnienie dostępności, mimo że wykazane zostało, że nie zapewnienie dostępności nastąpiło z uzasadnionych powodów oraz zapewniono dostęp alternatywny, o którym mowa w art. 7 wskazanej ustawy.
W uzasadnieniu skargi Szkoła wskazała, że nie doszło do naruszenia zasad dostępności ponieważ w przypadku D. J. Szkoła zapewniła dostęp alternatywny – art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o dostępności. Poza tym szkoła nie miała możliwości zastosowania takich rozwiązań, o jakie wnioskowała I. J.. Jej synowi zapewniono jednak dostęp alternatywny, o którym mowa w art. 7.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami pojęcie "dostępności" (art. 2 pkt 2) odnosi do dostępności architektonicznej, cyfrowej i informacyjno-komunikacyjnej, ograniczając tę dostępność do minimalnych wymagań o których mowa w art. 6 tej ustawy. W odniesieniu do dostępności architektonicznej, która jest przedmiotem żądania, wskazuje na konieczność zapewnienia wolnych od barier poziomych i pionowych przestrzeni komunikacyjnych budynków, zapewnienia takich instalacji urządzeń i rozwiązań architektonicznych w budynku, które umożliwią dostęp do wszystkich pomieszczeń z wyłączenie pomieszczeń technicznych, zapewnienie informacji na temat rozkładu pomieszczeń w budynku, co najmniej w sposób wizualny i dotykowy lub głosowy czy zapewnienie potrzeby ewakuacji.
Pojęcie to definiuje także Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych sporządzona w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., której stroną stała się Polska w 2012r. (D.U. 2012, poz. 1169). Ogólnie określa ona "dostępność" jako eliminację przeszkód i barier w zakresie budynków w tym szkół, mieszkań, podmiotów zapewniających opiekę medyczną i miejsc pracy nakładając na Państwa Strony Konwencji m. in. obowiązek podejmowania środków w celu wdrażania minimalnych standardów i wytycznych w sprawie dostępności urządzeń i usług (art. 9a), przedsiębrania środków celem umożliwienia osobom niepełnosprawnym mobilności osobistej (art. 9 ). Konwencja stanowi również o prawie do edukacji bez dyskryminacji i na zasadach równych szans, tworzenia systemów integracji na wszystkich poziomach edukacji i to zarówno na poziomie podstawowym jaki wyższym – możliwość uczenia się na zasadzie równej z innymi osobami, z racjonalnymi usprawiedliwieniami dla osób niepełnosprawnych (art. 24).
Z kolei w art. 7 ust. 1 ustawy o dostępności ustawodawca wskazuje na możliwość zapewnienia osobie niepełnosprawnej dostępu alternatywnego. Możliwość ta dotyczyć może indywidualnego przypadku i to w sytuacji, gdy podmiot publiczny nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Dostęp ten polega w szczególności na zapewnieniu osobie ze szczególnymi potrzebami wsparcia innej osoby czy wsparcia technicznego, zapewnieniu takiej organizacji podmiotu publicznego, która umożliwi realizację potrzeby takiej osoby w niezbędnym zakresie.
Sąd I instancji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny w większości jest bezsporny. Wynika z niego, że D. J. nie ma samodzielnego dostępu na pierwsze piętro budynku szkoły, biblioteki, świetlicy. Najrozsądniejszym rozwiązaniem jest oczywiście wybudowanie windy na I piętro budynku, co z powodów przede wszystkich ekonomicznych, jest na chwilę obecną niemożliwe, choć w dalszej perspektywie zaplanowane. Prezes wyprowadził z tego wniosek, że wybudowanie windy jest możliwe i brak przesłanek, które uzasadniałby odmowę zapewnienia dostępności i zapewnienia dostępu alternatywnego (str. 13 decyzji). Nie ustalił jednak organ czy są możliwości techniczne pozwalające na nałożenie na szkołę tak daleko idących obowiązków. Organ oparł zatem ustalenia co do możliwości wybudowania windy na przypuszczeniach a nie faktach.
Zdaniem Sądu I instancji, aby nałożyć tak daleko idący obowiązek organ musi mieć dowód na to, że takie rozwiązanie jest możliwe do zrealizowana. W innym przypadku decyzja byłaby niewykonalna. Przy czym, przeszkodą nie mogą być przeszkody natury finansowej.
Odnosząc się do kwestii dostępu alternatywnego WSA w Warszawie uznał, że zachodzi indywidualny przypadek uzasadniający dostęp alternatywny choćby z tego powodu, że prawdopodobnie D. jest [...] w tej szkole a przynajmniej z decyzji nie wynika aby było inaczej. Z tego powodu oczywistym jest, że możliwe było zastosowanie dostępu alternatywnego o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o dostępności, na zasadzie wyjątku. Ustawodawca posługując się pojęciem "w indywidualnym przypadku" używa go jako opozycji do charakteru masowego danego rozwiązania. Chodzi zatem o dostęp ad casum.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organ wykładnia przepisów ustawy o dostępności jest wadliwa w szczególności jak chodzi o wykładnię art. 32 ust. 5 i 6 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy. W pierwszym z nich ustawodawca określił sposoby rozstrzygnięcia odnosząc je do przyczyn wskazanych w ustawie o dostępności – naruszenie przepisów ustawy. W takim wypadku Prezes Zarządu PFRON nakazuje podmiotowi publicznemu zapewnienie dostępności. W ust. 6 tego artykułu określono natomiast sytuacje w których Prezes odmawia podmiotowi publicznemu zapewnienia dostępności. Następuje to w sytuacji w której podmiot publicznoprawny wykaże, że nie zapewnił dostępności, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, a zapewnił dostęp alternatywny o którym mowa w art. 7 ustawy o dostępności.
Art. 7 stanowi natomiast o dostępie alternatywnym, który można zastosować w indywidualnym przypadku jeżeli podmiot publiczny nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności. Tego rodzaju dostęp alternatywny polega w szczególności na zapewnieniu osobie ze szczególnymi potrzebami wsparcia innej osoby, wsparcia technicznego w tym z wykorzystaniem nowoczesnej technologii lub wprowadzeniu takiej organizacji podmiotu publicznego która umożliwi realizację potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, w niezbędnym zakresie dla tych osób. (art. 7 ust. 2 ustawy o dostępności). W niniejszej sprawie z pewnością szkoła tak zorganizowała naukę aby D. mógł z niej korzystać na równi z innymi dziećmi (przeniesiono lekcje na parter). Z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego organ uznał te rozwiązania za nie wystarczające. Zdaniem Sądu, co do zasady, rozwiązania alternatywne polegają na zapewnieniu dostępności, ale z uwzględnieniem przede wszystkim pomocy innych osób, czy takiej organizacji pracy podmiotu aby osoba jej potrzebująca mogła z niej skorzystać. Stanowi o tym art. 7 ust. 2 ustawy o dostępności.
Zdaniem Sądu ustawodawca uchwalając regulację art. 32 ustawy o dostępności przyjął zasadę zgodnie z którą podmiot publicznoprawny ma obowiązek jej zapewnienia. Gdy jej nie zapewnia a więc gdy narusza przepisy ustawy w tym zakresie, Prezes Zarządu PFRON musi wydać decyzję nakazującą zapewnienie dostępności. Z drugiej strony ustawodawca określił w jakich przypadkach Prezes PFRON powinien wydać decyzję odmawiającą – co wynika z art. 7 ust. 1 i 2 i w konsekwencji w art. 32 ust. 6. Przepisy te wskazują, że w sytuacji w której zapewniono dostęp alternatywny a niezapewnienie dostępności wynikało w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej. Mamy zatem do czynienia z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 5 i wyjątkiem wyrażonym w art. 6 ust. 6 ustawy o dostępności. Nie jest zatem wystarczające dla wydania decyzji nakazującej, ustalenie, że podmiot publiczny nie zapewnił dostępności czym naruszył przepisy ustawy. Organ powinien także dokonać ustaleń, na podstawie dowodów i twierdzeń podmiotu publicznego, co do przyczyn nie zapewnienia dostępności a więc czy były względy techniczne lub prawne o jakich mowa w art. 32 ust. 6 ustawy. W sytuacji w której podmiot publiczny wykaże, że niezapewnienie dostępności, przy zapewnieniu dostępu alternatywnego, wynikało z przyczyn technicznych lub prawnych – Prezes zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.
Ze wskazanych powodów WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes PFRON, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):
1) naruszenie art. 32 ust. 5 i art. 32 ust. 6 ustawy o zapewnianiu dostępności, poprzez stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania decyzja jest przedwczesna, a organ dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy, podczas gdy organ wydał decyzję dopełniając nałożonych przez ustawę wymagań i odpowiednio do wynikających z niej terminów;
2) naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o zapewnianiu dostępności poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż dostępność polega na spełnieniu minimalnych wymagań zawartych w art. 6 ustawie o zapewnianiu dostępności, podczas gdy dostępność polega na braku barier, a więc przeszkód uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w różnych sferach życia na równi z innymi osobami;
3) naruszenie art. 7 ustawy o zapewnianiu dostępności, przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ciężar dowodowy wykazania, że zostały spełnione przesłanki zastosowania dostępu alternatywnego spoczywa na organie, podczas gdy to podmiot publiczny ma obowiązek, pod rygorem uznania, że niezapewnienie dostępności jest niezgodne z ustawą o zapewnianiu dostępności, wykazać brak możliwości zapewnienia dostępności, w szczególności z przyczyn technicznych lub prawnych. Szkoła nie wnioskowała o określony sposób rozstrzygnięcia, a organ powiadomił szkołę o ustaleniach, a także umożliwił zapoznanie się z materiałem dowodowym;
4) naruszenie art. 7 ustawy o zapewnianiu dostępności, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie dostęp alternatywny, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, że podmiot publiczny nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności osobie ze szczególnymi potrzebami;
5) naruszenie art. 7 ustawy o zapewnianiu dostępności, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że:
a) wyrażenie "indywidualny przypadek" oznacza pojedynczą osobę, a nie sytuację szczególną, odbiegającą od standardowych, niezależnie od tego ilu osób dotyczy,
b) rozwiązania alternatywne (czyli dostęp alternatywny) polega co do zasady na zapewnieniu dostępności, ale z uwzględnieniem przede wszystkim pomocy innych osób czy takiej organizacji pracy, aby osoba mogła z nich skorzystać.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. WSA w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
1) stwierdzenie, że organ nie ustalił, czy istnieją możliwości techniczne pozwalające na nałożenie na szkołę obowiązku wybudowania windy, podczas gdy w tym samym miejscu zauważył, że wybudowanie tej windy zostało przez szkołę zaplanowane;
2) uznanie, że decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ Prezes Zarządu PFRON nie ustalił w sposób prawidłowy, czy doszło do naruszenia ustawy i czy nie zaistniały przesłanki wykluczające nałożenie obowiązków (stawianych podmiotowi publicznemu w zakresie dostępności), podczas gdy organ całościowo rozpatrzył sprawę i prawidłowo ocenił, że podmiot publiczny może zapewnić dostępność, a jej niezapewnienie nastąpiło na skutek naruszenia przepisów ustawy;
3) uznanie, że przeniesienie zajęć lekcyjnych na parter zapewniło dostępność, podczas gdy na parterze także są przeszkody, w tym schody do świetlicy. Parametry pomieszczenia toalety i zamontowanych w niej urządzeń decydują czy określony użytkownik może z tego pomieszczenia lub urządzeń korzystać lub czy ma w tym trudność. Zatem parametry techniczne przekładają się na określone bariery.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako oczywiście niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem żadnych przepisów, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji.
Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Zwłaszcza, że art. 33 ustawy o dostępności nakazuje stosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowań w sprawach skarg przepisy działów I i II k.p.a.
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego to niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o dostępności. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, lecz przytoczył brzmienie tego przepisu, który zawiera definicję pojęcia "dostępność". Dostępność oznacza - dostępność architektoniczną, cyfrową oraz informacyjno-komunikacyjną, co najmniej w zakresie określonym przez minimalne wymagania, o których mowa w art. 6, będącą wynikiem uwzględnienia uniwersalnego projektowania albo zastosowania racjonalnego usprawnienia. Z definicji tej nie wynika, aby "dostępność" polega na braku barier, a więc przeszkód uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w różnych sferach życia na równi z innymi osobami.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 ustawy o dostępności, czy to przez jego błędną wykładnię, czy to przez jego niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, jak już to podniesiono wyżej, istotne jest precyzyjne wskazanie podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Powołany przez stroną skarżącą kasacyjnie art. 7 ustawy o dostępności dzieli się na trzy ustępy, z czego drugi ustęp ma trzy punkty.
Po drugie zarzut błędnej wykładni art. 7 ustawy o dostępności powiązano z uznaniem, "że ciężar dowodowy wykazania, że zostały spełnione przesłanki zastosowania dostępu alternatywnego spoczywa na organie, podczas gdy to podmiot publiczny ma obowiązek, pod rygorem uznania, że niezapewnienie dostępności jest niezgodne z ustawą o zapewnianiu dostępności, wykazać brak możliwości zapewnienia dostępności, w szczególności z przyczyn technicznych lub prawnych". Tym samym zarzut ten w ogóle nie odnosi się do wykładni tego przepisu, lecz do kwestii procesowych, ciężaru dowodu, prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazania w jaki sposób Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia zdaniem autorki skargi kasacyjnej.
Po trzecie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 ustawy o dostępności powiązano z uznaniem, że: "w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie dostęp alternatywny, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, że podmiot publiczny nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności osobie ze szczególnymi potrzebami"; "wyrażenie "indywidualny przypadek" oznacza pojedynczą osobę, a nie sytuację szczególną, odbiegającą od standardowych, niezależnie od tego ilu osób dotyczy", "rozwiązania alternatywne (czyli dostęp alternatywny) polega co do zasady na zapewnieniu dostępności, ale z uwzględnieniem przede wszystkim pomocy innych osób czy takiej organizacji pracy, aby osoba mogła z nich skorzystać". Co więcej z treści tego zarzutu i uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten jest odnoszony do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Mając powyższe na uwadze w tożsamy sposób ocenić należy zarzut naruszenia "art. 32 ust. 5 i art. 32 ust. 6 ustawy o zapewnianiu dostępności, poprzez stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania decyzja jest przedwczesna, a organ dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy, podczas gdy organ wydał decyzję dopełniając nałożonych przez ustawę wymagań i odpowiednio do wynikających z niej terminów". W zasadzie strona odwołuje się do wykładni tych przepisów, lecz nie wykazuje na czym polegała ich błedna wykładnia, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie przytacza treść art. 32 ust. 5 i ust. 6 ustawy o dostępności (błędnie podając, że chodzi o art. 32 ust. 7).
Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę, jak słusznie to podkreślał Prezes PFRON w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że całe postępowanie w przedmiotowej sprawie było spowodowane, a i nakazy wynikające z zaskarżonej decyzji miały służyć zapewnieniu dostępności architektonicznej D. J. w Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ ustali czy D. J. nadal jest uczniem tej szkoły i ewentualnie nakaże podjęcie działań zapewniających mu dostępność architektoniczną i to w terminach realnie umożliwiających mu skorzystanie z tych zmian.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.