III OSK 2774/22

III OSK 2774/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1646/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-05
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 27 ust. 3, art. 194 ust. 4 i 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 710
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2168
art. 14a
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1646/21 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 września 2021 r., nr DKO-420/749d/20/kc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1646/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P.T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji) z 13 września 2021 r., nr DKO-420/749d/20/kc utrzymującą w mocy w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 10 czerwca 2020 r., nr WIOŚ-DWo-DzI.7062.1.2.2020.MSa w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z pominięciem zasady proporcjonalności sankcji wynikającej z dyspozycji art. 36 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów,
b) błędną wykładnię przepisów obowiązujących w okresie zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a więc art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że zawieszenie działalności w zakresie zbierania odpadów jest tożsame z zaprzestaniem tej działalności, a poprzez to wywołuje skutek opisany w art. 48.5 ustawy o odpadach,
c) błędne zastosowanie art. 710 Kodeksu Cywilnego poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy użyczenia powoduje przeniesienie własności nieruchomości,
d) naruszenie dyspozycji art. 75(1) Kodeksu Cywilnego przez błędne przyjęcie, że doszło do skutecznego przeniesienia własności przedsiębiorstwa skarżącego na jego żonę,
e) naruszenie dyspozycji art. 27 p. 3 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że faktyczne przekazanie odpadów zgromadzonych przez skarżącego na innego przedsiębiorcę przeniosło na tego przedsiębiorcę odpowiedzialność za zgromadzone odpady;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia poprzez:
a) naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i niewyjaśnienie przyczyn, dla których zaniechano przeprowadzenia tego dowodu,
b) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art 145 § 1 ust. 1 c związku z art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi pomimo dokonania przez organ, którego decyzja została zaskarżona innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że organ naruszył art. 7 k.p.a., a więc zasady działania z urzędu, wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także prawdy materialnej w ten sposób, że zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy faktycznie doszło do zaniechania czynności polegającej na zbieraniu odpadów przez skarżącego, oraz kto i w jakim zakresie dokonywał zbierania i przetwarzania odpadów zgromadzonych na nieruchomości oraz art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania M.T.,
c) naruszenie art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia kwestii braku opatrzenia datą dzienną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co stanowi brak ustawowego elementu decyzji po myśli art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zaistnienia bezwzględnej przyczyny nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.,
d) naruszenie art. 6.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że wyrok Sądu I instancji zapadł z pominięciem dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w całości kwestię braku daty dziennej na doręczonej stronie decyzji. Kwestia ta jest bezsporna, została przyznana wprost przez organ drugiej instancji. W ocenie skarżącego brak daty wydania decyzji jako brak jej konstytutywnego elementu przesądza o nieważności decyzji ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Brak ten jest oczywisty, bezsporny i przyznany przez organy administracji publicznej i nie wymaga przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego.
Dalej wskazano, że w ocenie skarżącego, WSA dokonując oceny skutków zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej pominął szereg istotnych aspektów, na skutek czego dokonał błędnej interrogacji prawa materialnego. O ile bowiem można przyjąć za uzasadniony pogląd Wojewódzkiego Sądu wyrażony w orzeczeniu, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na zbieranie odpadów ma charakter deklaratoryjny, a co za tym idzie organ w innym postępowaniu może dokonać adekwatnych ustaleń samodzielnie, o tyle nie można zgodzić się z przyjętą przez sąd metodyką oceny tego, czy zebrany przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania ustalenia z jakim dniem doszło faktycznie do zaprzestania prowadzenia przez skarżącego czynności objętych pozwoleniem.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z chwilą zawieszenia działalności gospodarczej skarżący zaprzestał odbierania odpadów od osób trzecich. Pozostała jednak na nim ciążąca odpowiedzialność za odpady już zgromadzone i przed dniem zawieszenia działalności nieprzetransportowane do dalszych podmiotów. Zarówno organy administracji, jak i Sąd przyjęły, że doszło do skutecznego przekazania tych odpadów nabywcy przedsiębiorstwa, czyli żonie skarżącego. Uznano zatem, że termin dwóch lat należy liczyć od dnia zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej, względnie od 16 lutego 2015 r., kiedy to aneksem do umowy użyczenia przeniesiono na żonę własność przedsiębiorstwa wraz z odpadami.
Zdaniem skarżącego pogląd ten jest następstwem pominięcia zarówno przez Sąd, jak i przez organy administracyjne przepisów art. 75(1) Kodeksu cywilnego, który dla ważności czynności których przedmiotem jest przedsiębiorstwo wymaga szczególnej formy, jaką jest forma pisemna z podpisem urzędowo poświadczonym. Skutkiem zaniechania tej formy jest nieważność całej czynności, co sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Nie można zatem mówić o tym, że przedsiębiorstwo wraz ze stanami magazynowymi (a więc ze zgromadzonymi odpadami) zostało przekazane żonie skarżącego ani wywodzić z tego powodu jakichkolwiek skutków prawnych, co jednak uczynił WSA oraz organy administracyjne. Nie można również przyjąć, że skarżący skutecznie przeniósł na żonę odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, albowiem w chwili zawieszenia działalności przez skarżącego, jak również w chwili podpisywania aneksu do umowy użyczenia nie miała ona pozwolenia na zbieranie odpadów. Oznacza to, że po myśli art. 27 p. 3 ustawy o odpadach nie doszło do skutecznego przekazania odpowiedzialności za powierzone sobie odpady. Przepis ten został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominięty.
Następnie wskazano, że po myśli art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca w okresie zawieszenia miał między innymi prawo wykonywać wszelkie czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, a także wykonywać wszelkie obowiązki nakazane przepisami prawa. Oznacza to, że w okresie zawieszenia działalności, skarżący nie mógł wprawdzie gromadzić nowych odpadów, lecz z pewnością nie tylko mógł, lecz również musiał magazynować odpady, jakie zebrał przed dniem zawieszenia działalności.
Reasumując wskazano, że wywody poczynione przez organy administracji publicznej oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie wskazują, z jaką datą doszło do zaprzestania prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie zbierania odpadów. Jest to data kluczowa dla całego postępowania, albowiem jeżeli do zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym pozwoleniem na zbieranie odpadów doszło przed 1 kwietnia 2016 r. to faktycznie pozwolenie to wygasło z mocy prawa, jeżeli natomiast do zaprzestania prowadzenia doszło po 1 kwietnia 2016 r. to decyzja ta nie wygasła wobec podjęcia przez skarżącego czynności objętych pozwoleniem po dniu 1 kwietnia 2018 r. Organ powinien ustalić z jakim dniem doszło do zakończenia magazynowania przez skarżącego zebranych przez niego odpadów przed zawieszeniem działalności. Dzień ten jest początkowym dniem liczenia terminu dwuletniego, o którym mowa w art. 48 ustawy o odpadach.
Kolejno zauważono, że sposób procedowania przez sąd w tej sprawie jest w ocenie skarżącego sprzeczny z gwarancjami procesowymi wynikającymi z art 6.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postępowanie w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie jest co prawda postępowaniem karnym, to jednak na mocy utrwalonego poglądu orzecznictwa międzynarodowego, winny dotyczyć go te same gwarancje procesowe co postępowania karnego, łącznie z zasadą domniemania niewinności oraz rozstrzygania wszelkich niedających się rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. Tymczasem zarówno organy administracji publicznej, jak i WSA przerzuciły na skarżącego obowiązek udowodnienia tego, że pozwolenie na zbieranie odpadów jakie zostało udzielone skarżącemu w styczniu 2015 r. nie wygasło z mocy prawa oraz że odpady jakie zostały odnalezione przez inspektorów podczas kontroli na przełomie października/listopada 2019 r. nie są tożsame z odpadami za zbieranie których skarżący został skazany orzeczeniami Sądu Rejonowego w L.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaniechano również dokonania ustaleń odnośnie tego, czy odpady zgromadzone były zbierane przez skarżącego w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do dnia ich ujawnienia, czy są to odpady zgromadzone przez małżonkę z okresu, gdy prowadziła ona w tym miejscu działalność gospodarczą, a więc z lat 2015-2018, czy też są to odpady jakie zgromadził skarżący w okresie do 6 stycznia 2015 r., gdy uprzednio prowadził działalność gospodarczą w tym miejscu, czy są to odpady zgromadzone jeszcze przed tym, gdy zapadło orzeczenie karne w tej sprawie wydane przez Sąd Rejonowy w L.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że rozpoznając skargę w granicach sprawy administracyjnej sąd powinien zbadać, czy organ w dostateczny sposób rozpoznał i wykluczył istnienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Taką przesłanką jest uprzednie ukaranie sprawcy poprzez pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej lub odpowiedzialności w sprawie o wykroczenia. Jeżeli zatem wiadomo organowi, że za identyczny czyn wymierzono skarżącemu karę w postępowaniu karnym, to organ musi ustalić, a nie domniemywać, że odpady odnalezione przez WIOŚ nie są tożsame z tymi, za zbieranie których wymierzono już stronie sankcję karną w postępowaniu innego typu. Naruszenie to jest pogwałceniem zarówno negatywnej przesłanki ukarania, jak i gwarancji procesowych opisanych w art. 6.1 - 6.2 Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka.
W piśmie procesowym z 18 lipca 2023 r., zatytułowanym: "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", złożonym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 194 ust. 4 w zw. z art. 48 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez GIOŚ), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej możliwe jest mimo braku jakiegokolwiek potwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów;
2) stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez:
- błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że doszło do wyjaśnienia w postępowaniu GIOŚ, iż organy ochrony środowiska uzyskały potwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Lipnowskiego z 8 stycznia 2015 r., nr OŚ.6233.21.2014, zezwalającej firmie Usługi Transportowe P.T. na zbieranie odpadów;
- pominięcie art. 7a § 1 k.p.a., skutkujące zaniechaniem zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, polegającego na uznaniu - mimo posiadanych wątpliwości i istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądowym, że wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów nie wymaga wydania decyzji wygaszającej, ani podjęcia żadnej innej czynności materialno-technicznej potwierdzającej wygaszenie zezwolenia;
- pominięcie art. 189d pkt 4 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd okoliczności, iż organy obu instancji pominęły stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, albowiem nie wzięto pod uwagę, że strona - w czasie zaistnienia stanu skutkującego wszczęciem postępowania - znajdowała się w stanie ograniczonej poczytalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zwrócić należy uwagę, że w piśmie z 18 lipca 2023 r. sformułowano nowe zarzuty, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 194 ust. 4 w zw. z art. 48 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), jak i zarzut naruszenia art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) wraz z ich uzasadnieniem.
W związku z powyższym koniecznym stało się wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I GSK 658/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji nowe zarzuty sformułowane w piśmie z 18 lipca 2023 r. jako wniesione po upływie terminu zakreślonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. nie mogły podlegać merytorycznej ocenie.
Przypomnieć należy, że toczące się postępowanie dotyczy decyzji wymierzającej skarżącemu kasacyjnie administracyjną karę pieniężną za zbieranie odpadów oraz przetwarzanie odpadów bez zezwolenia.
Podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej było stwierdzenie przez organ administracji, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, że wygasło udzielone skarżącemu kasacyjnie pozwolenie z 8 stycznia 2015 r. na zbieranie odpadów.
W pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, bowiem zmierzały one do wykazania nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego przez organy.
Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i niewyjaśnienie przyczyn, dla których zaniechano przeprowadzenia tego dowodu.
Podkreślić należy, że zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym określony został w art. 106 § 3 p.p.s.a. i jest on dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjny jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2243/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14). Taki zaś skutek wynikałby z treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, co czyni go nieuzasadnionym.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym jedynie wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego taki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, treści skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Co istotne i co skutkuje niezasadnością tego zarzutu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał obowiązku wyjaśniać z jakich przyczyn uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., a strona skarżąca kasacyjnie nie wnioskowała w skardze o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania M.T.
W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08). W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15).
Powyższe przyczyny przesądziły o niezasadności przedstawionego powyżej zarzutu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia kwestii braku opatrzenia datą dzienną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co stanowi brak ustawowego elementu decyzji po myśli art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zaistnienia bezwzględnej przyczyny nieważności decyzji, o której mowa w. art 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje na rozstrzyganie w granicach danej sprawy, formułując jednocześnie wyjątek w tym względzie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko tego sądu zaprezentowane w wyroku z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23, gdzie uznano, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej "niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia kwestii braku opatrzenia datą dzienną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska" nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, lecz zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, która jest opatrzona datą dzienną, to jest 10 czerwca 2020 r. Oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Decyzja znajdująca się w aktach prawnych spełniała wymagania, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe przesądza więc o niezasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby zostały naruszone w sprawie jakiekolwiek standardy procesowe.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisów obowiązujących w okresie zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a więc art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez przyjęcie, że zawieszenie działalności w zakresie zbierania odpadów jest tożsame z zaprzestaniem tej działalności, a poprzez to wywołuje skutek opisany w art. 48 ust. 5 ustawy o odpadach.
Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "[p]rzedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a". W myśl zaś art. 14a ust. 3 "[w] okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej". Przepis ten wprost więc stanowi, że w okresie zawieszenia skarżący kasacyjnie nie mógł prowadzić działalności gospodarczej, a co za tym idzie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zostały spełnione warunki z art. 48 ust. 5 ustawy o odpadach, to jest że podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata. Skarżący kasacyjnie zawiesił bowiem prowadzenie działalności gospodarczej z dniem 6 lutego 2015 r., a dniu 13 lutego 2017 r. został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej. Zasadnie przy tym Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 33 obowiązującej wówczas ustawy o swobodzie działalności gospodarczej domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe.
Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie przekazał swojej żonie M.T. do używania instalację do zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz odpadami znajdującymi się na wydzielonej części działki nr [...], a więc działce, na której zgodnie z decyzją Starosty Lipnowskiego z 8 stycznia 2015 r. otrzymał pozwolenie na zbieranie odpadów. W dniu 31 marca 2015 r. Starosta Lipnowski wydał decyzję pozwalającą M.T. na zbieranie odpadów na tej samej działce.
Skarżący kasacyjnie ponownie zarejestrował działalność gospodarczą pod nazwą [...] P.T. w dniu 1 kwietnia 2018 r.
Okoliczność ta potwierdza brak prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie przez wymagany art. 48 ust. 5 ustawy o odpadach okres 2 lat.
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. Organy przeprowadziły bowiem z urzędu postępowanie w sposób wnikliwy i pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem, że zawarcie umowy użyczenia powoduje przeniesienie własności nieruchomości. Sąd I instancji powołując się na definicję pojęcia "tytuł prawny" zawarty w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) zgodnie z którą przez tytuł prawny należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy, zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie przekazał przysługujący mu tytuł prawny do nieruchomości swojej żonie.
Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, co było przedmiotem powyższych wywodów, ważność umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a jego żoną nie ma w sprawie znaczenia, co czyni nieuprawnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 751 k.c.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Kwestia przejścia odpowiedzialności na następnego posiadacza odpadów nie była przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż sprawa dotyczyła wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów i za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z pominięciem zasady proporcjonalności sankcji wynikającej z dyspozycji art. 36 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r w sprawie odpadów.
Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach "[a]dministracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł". W myśl zaś art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach. "[w]ysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy".
Stosując zasady określone w załączniku, mając na względzie zgodnie z załącznikiem nr 6 wielkość hałd odpadów, kara została wyliczona na kwotę 5 754 780 zł. Organ zgodnie z przepisem wymierzył zaś karę w wysokości 1 000 000 zł.
Sankcji tej nie można więc uznać za nieproporcjonalną w rozumieniu art. 36 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.