III OSK 2773/22

III OSK 2773/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 905/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 7, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 2021 r., znak: [...] oraz jednocześnie umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę (890) osiemset dziewięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W> (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 marca 2022 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w dniach od 27 sierpnia 2021 r. do 28 września 2021 r., przeprowadził kontrolę w hipermarkecie prowadzonym przez spółkę w [...]. Na podstawie przedłożonych w toku kontroli dokumentów oraz danych zawartych w Bazie danych o odpadach (BDO) ustalono, że od 1 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. wycofano z obrotu 24,44 Mg artykułów żywnościowych, które były przekazane uprawnionym odbiorcom jako odpady o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia). Ponadto, zgodnie z przekazanym zestawieniem odbioru produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych – kat. III, ilość zmarnowanej żywności wyniosła 11,1 Mg. W kontrolowanej placówce wycofano więc ze sprzedaży 35,54 Mg (35 540 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. Natomiast spółka w przedłożonym sprawozdaniu o marnowanej żywności w 2020 r. w rubryce dotyczącej całkowitej masy marnowanej żywności wskazała wartość 0 kg. Wobec powyższych ustaleń wyliczono wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności, która wyniosła 2 256,30 zł (opłata za marnowanie żywności pomniejszona o koszty kampanii oraz koszty wykonania umowy).
Na tej podstawie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za niewniesienie należnej opłaty za 2020 r. na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatne przekazywanie żywności, co zostało stwierdzone w toku kontroli.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 17 listopada 2021 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 700 zł za niewniesienie należnej opłaty za 2020 r. na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatnym przekazywaniu żywności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 16 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 7, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645).
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 16 marca 2022 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia pojęcia "marnowanie żywności" z art. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie skarżącej, nie doszło do zmarnowania żywności, w związku z czym nie spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty, o której stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Spółka stoi na stanowisku, że art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności dotyczy jedynie wycofywania z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, a zatem przeznaczanie tych produktów do unieszkodliwiania jako odpady np. po upływie ich daty przydatności do spożycia, nie powinno się kwalifikować jako marnowanie żywności. Organ wskazuje natomiast, że "spełnienie wymogów prawa żywnościowego" nie jest ograniczone w czasie, a zatem każde doprowadzenie do sytuacji, w której produkt żywnościowy został przekazany jako odpad do unieszkodliwienia kwalifikuje się jako marnowanie żywności.
Zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. W ocenie Sądu I instancji, definicja ta nie jest jednoznaczna na gruncie dyrektyw językowych wykładni. Definicja z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest definicją zakresową niepełną i z założenia nie wymienia wszystkich elementów zakresu, lecz jedynie wyróżnia niektóre z nich.
W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa jest wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, obejmująca swoim zakresem sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność raz dopuszczona do obrotu nie traci tej właściwości, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość spożycia przez ludzi. Jednak stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. - jak w tym przypadku - od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością.
Celem ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Wynika to już z samego tytułu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W projekcie podkreślono, że ustawa wprowadza regulacje określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych gospodarczych wynikających z marnowania żywności. Zaznaczono, że sektor dystrybucji - a szczególnie duże sklepy (o powierzchni handlowej powyżej 250 m2) - cechuje znaczący potencjał ograniczenia zjawiska marnowania żywności. Podmioty takie mają możliwości organizacyjnie, które mogą posłużyć nie tylko do zapobiegania utraty żywności już posiadanej, ale także do racjonalnego planowania swojej działalności w taki sposób, aby żywności nie marnować lub żeby działo się to w możliwie najmniejszej skali. Nie ulega wątpliwości, że spółka stosowała część z tych zabiegów, co uwzględnił organ przy wydawaniu decyzji. Nie do pogodzenia z celem ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest jednak sytuacja, w której dochodzi do przeterminowania żywności z uwagi na nadmiar przechowywanego towaru lub nieskuteczność sprzedaży, a następnie przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady. Przy czym oczywiste jest, że przekazywanie żywności nadającej się do spożycia w celu jej utylizacji byłoby zachowaniem nieracjonalnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań. Tym bardziej mieści się w tej definicji postępowanie zmierzające do zaistnienia takiej sytuacji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nie jest marnowaniem żywności celowe doprowadzenie do utraty przydatności do spożycia produktów żywnościowych (przeczekiwanie aż produkty będą przeterminowane) tylko po to, żeby uniknąć zastosowania sankcji przewidzianych za zmarnowanie żywności. Brak jest także sprzeczności pomiędzy art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności a art. 52 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.), który stanowi jedynie, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Ponadto zaskarżona decyzja nie narusza art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Spółka jest uprawniona do sprzedaży produktów żywnościowych aż do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest jednak odpowiedzialna za pożądany przez ustawodawcę efekt polegający na takim zorganizowaniu procesu zakupu i sprzedaży produktów żywnościowych, żeby dochodziło do jej marnowania w jak najmniejszym stopniu.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń organów dotyczących ilości przekazanych odpadów o kodzie 16 03 80, Sąd I instancji wskazał, że organy oparły się w tym zakresie na danych przekazanych przez spółkę.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności oraz art. 189f k.p.a. Organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny przesłanek zastosowania uregulowanych w tych przepisach instytucji. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, który popełnił naruszenie, dołożył należytej staranności, aby do naruszenia nie doszło, lub nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a nastąpiło ono na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć, wojewódzki inspektor ochrony środowiska odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej, umarza postępowanie oraz zwalnia podmiot od wniesienia opłaty za okres do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sprawie nie można stwierdzić, że spółka dołożyła wszelkiej staranności, aby do naruszenia nie doszło, lub też, że powstało ono bez jej wpływu. Do marnowania żywności doszło na skutek błędnej interpretacji przez spółkę art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Nie stwierdzono także przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji. Naruszenie to polegało na wadliwej wykładni definicji marnowania żywności i przyjęciu, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego i przeznaczenia jej jako odpad.
Po drugie, art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji. Polegało to na błędnej wykładni definicji marnowania żywności prowadzącej do uznania, że spółka zobowiązana była do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności za 2020 r.
Po trzecie, art. 12 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji. Polegało na błędnej interpretacji przepisu i uznaniu, że spółka nie dołożyła wszelkiej staranności, żeby do naruszenia nie doszło, lub też, że powstało ono bez jej wpływu.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy obu instancji naruszyły powołane przepisy przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W wyniku tego błędnie ustalono, że doszło do marnowania żywności.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że została wydana w oparciu o dowolną oraz sprzeczną ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i bezzasadne w związku z tym przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sklepie spółki doszło do marnowania żywności i braku dokonania opłaty za marnowanie żywności.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189f § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące "nieuwzględnieniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji", pomimo, że istniały podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia ustawowej definicji pojęcia "marnowanie żywności", zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Zgodnie z tym przepisem marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) (...), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". Przepis ten był już przedmiotem wykładni dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie spraw o podobnym stanie faktycznym, chociaż na etapie wydawanych przez właściwego organy zarządzeń pokontrolnych. Wykładnia ta zachowuje jednak aktualność również w tej sprawie i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyrokach z 3 grudnia 2024 r. III OSK 2249/23, III OSK 1719/23, III OSK 1158/23, III OSK 202/24, III OSK 2364/23 oraz z 4 lutego 2025 r. III OSK 3103/23 i z 17 czerwca 2025 r. III OSK 91/24.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), jak i europejskiego (w tym rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji, prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym. Definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Żywność taka nie spełnia bowiem wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności. Jest to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tych produktów, które przekroczyły powyższe terminy. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nienadające się do spożycia, nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności", zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.
Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, a więc administracyjnej kary pieniężnej, tak jak to miało miejsce w tej sprawie - art. 9 i art. 11 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi opierać się przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę takie założenia interpretacyjne, należy wskazać, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełnia" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest przy tym korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, w jaki dokonuje tego Sąd I instancji. W istocie prowadzi to bowiem do rozszerzenia zakresu zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Zważywszy na charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji), taki zabieg interpretacyjny uznać należy za niedopuszczalny.
Mając powyższe na uwadze, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzuty te miały zasadnicze znaczenie w tej sprawie i uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Oznacza to ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ w świetle wcześniejszych rozważań nie miał on już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie budził w istocie wątpliwości, a przedmiotem sporu była wyłącznie wykładnia ustawowego pojęcia "marnowania żywności". Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189f § 1 k.p.a. należy zauważyć, że ten ostatni przepis nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania nie tylko z powodu braku podstaw do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej, ale również z powodu wyłączenia z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisów odrębnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przepisów Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne", nie stosuje się. Przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, zostały uregulowane w art. 12 ust. 3 tej ustawy, a więc norma z art. 189f § 1 k.p.a., stanowiąc część regulacji Działu IVA k.p.a., nie znajdowała w tej sprawie zastosowania.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.