III OSK 2770/24

III OSK 2770/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ke 375/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-08-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.2, art.5 ust.2 ustawy
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.8, art.77 § 1, art.107 § 3 ustawy
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1233
art.11 ust.4 ustawy
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2021 poz 1129
art. 18 ust.1 i 3 ustawy
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 375/24 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2024 r., znak: SKO.IN-90/3039/69/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej także jako: organ) z dnia 4 czerwca 2024 r., znak: SKO.IN-90/3039/69/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 375/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmawiają udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2024 r. w zakresie:
- części III pkt. 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację;
- części III pkt. 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób;
- części IV pkt. 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;
w punkcie II wyroku oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. skarżący, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starosty J. (dalej także jako: organ I instancji) o udzielenie informacji w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu J. w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na jego adres mailowy.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr 2/2024 organ I instancji, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postepowania administracyjnego, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie części wniosku dotyczącej treści wybranej oferty w konkursie na realizację zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (wraz z nieodpłatną mediacją) oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu J. w 2024 roku" w zakresie:
1) Części III Opis zadania: pkt 3 Syntetyczny opis zadania; pkt 4 Plan i harmonogram działań na 2024 rok; pkt 5 Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego; pkt 6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego;
2) Część IV Charakterystyka oferenta: pkt 1 Informacja o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; pkt 2 Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystane do realizacji zadania.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 22 stycznia 2024 r. udzielił odpowiedzi na pytanie pierwsze skarżącego. Natomiast w kwestii dotyczącej pytania nr 2 udostępni skan wybranej w konkursie oferty, złożonej przez Stowarzyszenie S. z siedzibą w N. (dalej także jako: Stowarzyszenie) z wyłączeniem części zastrzeżonych przez oferenta informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ I instancji podał, że Stowarzyszenie składając ofertę konkursową, powołując się na przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożyło jednocześnie oświadczenie o zastrzeżeniu informacji w niej zawartych w następującym zakresie:
1) Części III Opis zadania: pkt 3 Syntetyczny opis zadania; pkt 4 Plan i harmonogram działań na 2024 rok; pkt 5 Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego; pkt 6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego;
2) Część IV Charakterystyka oferenta: pkt 1 Informacja o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; pkt 2 Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystane do realizacji zadania.
Jak wskazał organ I instancji, uzasadnieniem zastrzeżenia części oferty jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, z którego wynika, jaka informacja może zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa. Odnosząc się do części III oferty (opis zadania pkt 3-6) organ I instancji wyjaśnił, że zastrzeżone informacje zawierają autorskie rozwiązania, koncepcje techniczne oraz organizacyjne, gwarantujące prawidłową realizację zadania, uwzględniając wytyczne konkursu ofert. Jak podkreślił organ I instancji stanowią one wynik wieloletniej działalności oferenta, niezbędnego doświadczenia oraz know-how wypracowanego podczas realizacji podobnych i innych zadań. Organ I instancji wyjaśnił, że oferent wskazał, iż informacje zawarte w harmonogramie obrazują opracowany przez zespół ekspertów podział prac, uwzględniający szereg niezbędnych do precyzyjnego skoordynowania elementów, takich jak organizacja pracy, formy realizacji świadczeń, formy i zakres dostosowania do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, autorskie pomysły na realizację działań z zakresu edukacji prawnej oraz sposoby i zakres dokumentowania osiągnięcia opisanych działań, rezultatów i celów. Powyższe wymaga znaczącego zaangażowania zasobów technicznych oraz wyspecjalizowanych zasobów kadrowych, co posiada znaczącą wartość wpływającą na zdolność konkurencyjną oferenta.
Odnosząc się z kolei do części IV oferty (charakterystyka oferenta pkt 1-2) organ I instancji wskazał, że powyższe części i elementy oferty stanowią informacje należące do oferenta, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes podmiotu stającego do otwartego konkursu ofert. Dane co do potencjału osobowego, rzeczowego i finansowego, w tym m.in. wykaz osób wraz z kwalifikacjami i zdobytym doświadczeniem zasługują na ochronę jako tajemnica przedsiębiorstwa i nie podlegają w związku z tym odtajnieniu i ujawnieniu.
W ocenie organu I instancji informacja o osobach zaangażowanych przez oferenta do realizacji zadania stanowi informację zawierającą wysoką wartość gospodarczą dla oferenta, wobec czego realnym staje się zagrożenie przejęcia przez konkurencyjne podmioty potencjału kadrowego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zakres fachowej wiedzy posiadanej przez osoby wskazane do realizacji zadania stanowi niewątpliwie znaczną wartość gospodarczą.
Organ I instancji dodał, że informacje zawarte w opisie działań, organizacji pracy, sposobie zapewnienia przepływu informacji oraz sposobie koordynacji realizacji zadania i kontroli jakości, zawierają także wytyczne w zakresie koncepcji realizacji zadania. Odpowiednia zoptymalizowana strategia zaproponowanych w ofercie działań jest efektem wieloletniego doświadczenia i pozyskania odpowiedniego know-how, niezbędnego dla prawidłowej realizacji zadania. Jest to również czynnik konkurencyjny, bezpośrednio wpływający na kształt oferty i jej wybór.
Organ I instancji wskazał, że poza technicznym, koncepcyjnym, czy organizacyjnym charakterem, zawarte w ofercie informacje stanowią szczególną wartość, która pozwala na skuteczną, rynkową konkurencję z podmiotami prowadzącymi podobny profil działalności. Nie ulega więc wątpliwości, że informacje te mogą znajdować się w kręgu zainteresowań podmiotów konkurencyjnych, co w przypadku ich ujawnienia grozić może powstaniem dla oferenta znaczącej szkody. Organ I instancji zauważył bowiem, że upublicznienie informacji dotyczących autorskich sposobów realizacji zadania może skutkować przejęciem tych rozwiązań przez inne podmioty aplikujące w analogicznych konkursach ofert.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że choć elementy oferty stanowią informację publiczną, to ze względu na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony aspekt formalny i materialny tajemnicy przedsiębiorstwa.
W dniu 8 maja 2024 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji i wnosząc o jej uchylenie w całości i nakazanie zobowiązanemu udostępnienia żądanych informacji, zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i zgromadzenie materiału dowodowego, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia błędnych ustaleń, że oferta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy oferta dotyczy realizacji zadania publicznego, a Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a ofertę złożyło w ramach działalności pożytku publicznego i takie zastrzeżenie uniemożliwia kontrolę oferty.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2024 r., nr SKO.IN-90/3039/69/2024 organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż organ I instancji jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wynika z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ww. ustawy, zaś w myśl art. 11 ust. 2 ustawy organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Jak wskazał organ, odmowa udostępnienia informacji publicznej w części wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wynika z zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz z tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposoby wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji.
Jednocześnie organ zaznaczył, że akceptuje stanowisko, że tajemnica przedsiębiorstwa może dotyczyć również podmiotów nienastawionych na zysk i stwierdził, że słusznie uznano w niniejszej sprawie, że udostępnienie treści ofert składanych w ramach konkursów NPP/NPO może podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zwłaszcza jeśli oferent powołał się na tę ochronę, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. W ocenie organu organ I instancji szczegółowo wykazał spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to argumenty organ w pełni podzielił i przyjął jako swoje i dodał ponadto, co wskazał organ I instancji, że ww. informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, co świadczy o spełnieniu kolejnej przesłanki warunkującej uznanie żądanej informacji za informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Wdrożono w stosunku do żądanej w sprawie informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, gdyż oferent podjął starania techniczne, organizacyjne i proceduralne wewnątrz organizacji w celu zachowania poufności ofert.
Odnosząc się do argumentacji odwołania organ dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji wyczerpująco zebrał i zgromadził materiał dowodowy w sprawie, w oparciu o który dokonał prawidłowych ustaleń, a motywy swego rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji.
W piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą decyzję organu utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2024 r. i wnosząc o uchylenie obu decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy informacje te w znacznej mierze są co roku upubliczniane przez Stowarzyszenie na stronie organu, gdzie oficjalnie są zaprezentowane wszystkie działania związane z edukacją prawną Stowarzyszenia, nie tylko z nazwy, ale przede wszystkim upubliczniony jest sposób i forma realizacji tych zadań, ponadto rodzaje zadań z edukacji prawnej zostały udostępnione przez organ w innym punkcie oferty V - kalkulacja kosztów realizacji zadania publicznego, a ponadto dane te są dostępne w treści sprawozdania Stowarzyszenia na stronie: [...], tym samym nie można w tym przypadku mówić o tajemnicy przedsiębiorcy. Nadto organ w żaden sposób nie przeanalizował, czy w odniesieniu do poszczególnych konkretnych informacji spełnione zostały przesłanki uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie, w razie potwierdzenia tej okoliczności, należało w treści decyzji odpowiednio uzasadnić odmowę udzielenia informacji publicznej, a w jej motywach wyjaśnić, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku konkretnej informacji publicznej wynikającej z danego dokumentu znajdującego się w dyspozycji podmiotu, czemu organ nie sprostał, ponadto nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę, czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny, ponieważ z uzasadnienia nie wynika, aby skarżony organ podjął jakiekolwiek działania, mające na celu wyjaśnienie, czy podane w ofercie informacje: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a ponadto organ stwierdził w treści decyzji, iż Stowarzyszenie posiada status przedsiębiorcy, nie biorąc pod uwagę, iż zadania, jakich dotyczył konkurs ofert, Stowarzyszenie wykonuje nieodpłatnie, a w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadzono podział działalności pożytku publicznego na nieodpłatną i odpłatną działalność pożytku publicznego, odróżniając ją tym samym od działalności gospodarczej, a działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest działalność statutowa organizacji, za którą nie jest pobierana opłata. To oznacza, że organizacja pozyskuje z różnych źródeł środki finansowe na swoją działalność, a następnie realizuje zadania, za które nie pobiera opłat od odbiorców swoich działań (świadczy usługi nieodpłatnie). Z treści udostępnionej oferty przez Stowarzyszenie: w części - deklaracja o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego - nie przewiduje się odpłatności, tym samym w nieuprawniony sposób organ przyjął, iż do podmiotu, któremu nie można przypisać statusu przedsiębiorcy, który nie figuruje w rejestrze przedsiębiorców, ma zastosowanie ochrona przewidziana dla przedsiębiorców w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu tego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
2) art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w punkcie I wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 375/24 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2024 r., znak: SKO.IN-90/3039/69/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmawiają udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2024 r. w zakresie:
- części III pkt. 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację;
- części III pkt. 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób;
- części IV pkt. 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;
w pkt II wyroku oddalił skargę w pozostałej części, a w pkt III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie jest stanowisko organów, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z poglądem tym nie zgadza się jednak skarżący, argumentując w szczególności, że informacje zawarte w ofertach konkursowych nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.
Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Następnie wskazał, że zasadą jest, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (art. 18 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych) i można ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 18 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych).
W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że informacje związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia są zatem zasadniczo informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy udzielaniu której należy uwzględnić przepisy szczegółowe określone w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Jest to kompatybilne z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika więc, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Zasada jawności dominująca w ustawie Prawo zamówień publicznych obejmuje bowiem dostęp do informacji o organizacji i przebiegu postępowania oraz dostęp do dokumentacji postępowania. Przepisy te są szczególnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 18 ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, że jako tajemnicę przedsiębiorcy w problematyce udostępniania informacji publicznej należy zatem przyjąć tajemnicę przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, jako wyjątek od fundamentalnej zasady jawności postępowania o zamówienie publiczne, powinno być interpretowane ściśle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał bowiem, że przedsiębiorcy decydujący się działać na rynku zamówień publicznych, wkraczający w reżim oparty na zasadzie jawności, powinni mieć świadomość konsekwencji, jakie wiążą się z poddaniem się procedurom określonym przepisami o zamówieniach publicznych. Transparentność takich postępowań pociąga za sobą konieczność ujawnienia pewnych informacji o swojej działalności. Fakt, że mogą to być informacje, których wykonawca ze względu na określoną politykę gospodarczą wolałby nie upubliczniać, nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia, że każda z takich informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sąd I instancji wyjaśnił, aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa.
Jak zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że oferent – Stowarzyszenie, którego oferty dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podjął starania techniczne, w kierunku zachowania poufności ofert, gdyż złożył stosowne oświadczenie o zastrzeżeniu informacji i wskazał, które z informacji zawartych w ofertach nie mogą być udostępnione i z jakich powodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających, że informacje zawarte w części III "Opis zadania", pkt 3 Syntetyczny opis zadania, poza częścią dotyczącą komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację oraz częścią dotyczącą udzielania świadczeń dla uprawnionych osób, zawiera autorskie rozwiązania, koncepcje techniczne oraz organizacyjne gwarantujące prawidłową realizację zadania, wypracowane przez oferenta na podstawie wyników jego wieloletniej działalności, w tym opis potencjału kadrowego, czyli m.in. liczba wykonawców, wolontariuszy, którzy będą świadczyć porady prawne lub pełnić rolę asystentów (tłumacze języków obcych, języka migowego) oraz sposób organizacji edukacji prawnej, który w ofercie ujęty jest nie tylko w zakresie minimalnych wymagań wynikających z art. 3b ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, ale również zawiera opis dodatkowych działań edukacyjnych, które oferent deklaruje do wykonania z własnej inicjatywy z wykorzystaniem własnego wkładu osobowego.
W ocenie Sądu I instancji informacje zawarte w tej części zawierają w sobie plany działania, które mogą mieć realne znaczenie dla potencjalnych konkurentów. Świadczy to o tym, iż informacja ta ma charakter organizacyjny oraz inny posiadający wartość gospodarczą. Tryb wyłonienia wykonawców zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wynika z przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i odbywa się w drodze otwartego konkursu ofert. W otwartych konkursach ofert bierze udział wielu oferentów, którzy stanowią dla siebie podmioty konkurencyjne. Oferty podlegają ocenie w oparciu o te same kryteria. Przy ocenie ofert brany jest pod uwagę opis potencjału kadrowego oraz sposób organizacji edukacji prawnej. Ujawnienie takich informacji umożliwia potencjalnym konkurentom dostosowania swoich strategii do tych opisanych w zwycięskich ofertach, stanowi dla nich źródło informacji i może prowadzić do wykorzystania ich w kolejnych konkursach ofert jako własnych pomysłów.
Odnosząc się do informacji zawartych w punkcie 4 tej samej części oferty: "Plan i harmonogram działań na 2024 r." poza częścią dotyczącą informacji o wcześniejszych działaniach oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że także rację mają organy orzekające w sprawie, iż informacje te obrazują opracowany podział prac niezbędnych do precyzyjnego skoordynowania elementów takich jak: organizacja pracy, formy realizacji świadczeń, formy i zakres dostosowywania do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. Nadto stanowią autorskie pomysły na realizację działań z zakresu edukacji prawnej. Informacje te mają zatem charakter techniczny i organizacyjny.
O ile cel główny i podstawowe rezultaty do osiągnięcia zawarte są w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, to informacje w punkcie 5 treści oferty "Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego" oraz w punkcie 6 treści oferty "Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego", jak wskazał Sąd I instancji, zawierają opis sposobów osiągnięcia rezultatów i celów, przy wykorzystaniu zarówno środków pochodzących z dotacji jak również wkładu własnego. Opisują planowany poziom osiągnięcia rezultatów i sposób ich monitorowania. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że rację mają organy, że są to autorskie pomysły oferenta, które stanowią wartość gospodarczą. Również wykazany w tej części ofert zakres działań z zakresu edukacji prawnej finansowanych z wkładu własnego oferenta zawierający w szczególności opis konkretnych działań z ich liczbowym wymiarem ma w ocenie Sądu I instancji charakter informacji organizacyjnej mającej wpływ na konkurencyjność oferenta w postępowaniu konkursowym.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że informacje zawarte w części IV punkt 2 "Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystywane do realizacji zadania" to dane dotyczące organizacji pracy zatrudnianych osób, opis potencjału osobowego (dane dotyczące osób imiennie wskazanych w ofercie wraz z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym), jakimi będzie dysponował oferent podczas realizacji zadania. Oferty w tym punkcie zawierają również opis zasobów rzeczowych i finansowych, jakie oferent ma zamiar przeznaczyć na realizację zadania. Informacje te mają dla oferenta wysoką wartość gospodarczą, a zatem słusznie zdaniem Sądu I instancji organy uznały, że udostępnienie tych danych stanowi zagrożenie przejęcia przez konkurencyjne podmioty potencjału kadrowego.
Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny - tak jak w tej sprawie - wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów było dokonanie oceny, czy informacje, których nie chce udostępnienia oferent z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy rzeczywiście stanowią taką tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że dane zawarte w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczące komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację oraz w części III pkt 4 oferty dotyczącej udzielania świadczeń dla uprawnionych osób, a także w części IV pkt 1 oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, nie mają charakteru technicznego, technologicznego, organizacyjnego ani innego posiadającego wartość gospodarczą dla oferenta. Zawierają bowiem podstawowe informacje o oferencie: zakresie jego działalności statutowej, dacie powstania organizacji i jego działalności na przestrzeni lat, w szczególności o liczbie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego prowadzonych przez Stowarzyszenie każdego roku i wysokości otrzymanej na ten cel dotacji oraz prowadzonych przez organizację jednostkach organizacyjnych oraz o czasie i miejscu świadczenia dyżurów w ramach przedmiotowego zadania, a także zasadach udzielanych świadczeń, które dla osób uprawnionych będą przecież jawne. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie sposób uznać, że dotychczasowa działalność Stowarzyszenia, osiągnięcia tego oferenta i współdziałanie wzajemne różnych form aktywności Stowarzyszenia mogą - jako właściwe tylko temu Stowarzyszeniu – stanowić dla konkurentów źródło wiedzy prowadzącej do osiągnięcia przez nich korzyści czy osłabienia pozycji samego Stowarzyszenia. Niewątpliwie prześledzenie dotychczasowej działalności Stowarzyszenia jest możliwe w publicznie dostępnych dla obywateli źródłach informacyjnych, co nie zwalnia organu z udzielenia w tej części informacji publicznej, jeśli nie sposób wykazać, że wnioskodawca z pewnością dysponuje wszystkimi informacjami zawartymi w ofercie w omawianym zakresie. Trudno jednak zdaniem Sądu I instancji uznać, że dostępu do tych danych nie posiada nikt poza oferentem (jego upoważnionymi pracownikami) i organem oraz upoważnionymi pracownikami Starostwa, a zatem że są to wyłącznie dane poufne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że sama tylko wola nieupublicznienia tych danych wyrażona przez Stowarzyszenie nie jest wystarczająca.
Sąd I instancji uznał, że oferta w tym zakresie winna zostać udostępniona skarżącemu, a odmowa udostępnienia oferty (zawierającej się na dwóch formularzach ofertowych) w uwzględnionym przez Sąd zakresie stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dodał, że Stowarzyszenie figuruje w KRS zarówno w rejestrze przedsiębiorców, jak i rejestrze stowarzyszeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części, tj. jego punkt I oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że informacje zawarte w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację; części III pkt 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób; części IV pkt 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne nie mają charakteru technicznego, technologicznego, organizacyjnego ani innego posiadającego wartość gospodarczą dla oferenta, w sytuacji gdy zawierają one informacje organizacyjne, które stanowią o konkurencyjności oferty na rynku, zawierają dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych zapewniających ich wykonanie, o czym świadczą kolejno wygrywane konkursy;
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacje zawarte w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację; części III pkt 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób; części IV pkt 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, nie mają charakteru technicznego, technologicznego, organizacyjnego ani innego posiadającego wartość gospodarczą dla oferenta, w szczególności, że dotychczasowa działalność Stowarzyszenia, osiągnięcia tego oferenta i współdziałanie wzajemnie różnych form aktywności Stowarzyszenia nie mogą stanowić dla konkurentów źródła wiedzy prowadzącej do osiągnięcia przez nich korzyści czy osłabienia pozycji, w sytuacji gdy właśnie te informacje bazują na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności, w tym wypracowanych przez lata skutecznych rozwiązań, w tym pełna ich komplementamość mają więc charakter organizacyjny stanowiący wartość gospodarczą dla Stowarzyszenia;
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacje w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne nie mają charakteru technicznego, technologicznego, organizacyjnego ani innego posiadającego wartość gospodarczą dla oferenta, w sytuacji gdy zawierają proponowany indywidualnie wypracowany, sposób realizacji zadania publicznego, współdziałanie różnych form aktywności mogą jako właściwe tylko temu Stowarzyszeniu stanowić dla konkurentów źródło wiedzy prowadzącej do osiągnięcia korzyści i prowadzić do osłabienia pozycji Stowarzyszenia;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że sama tylko wola Stowarzyszenia nie jest wystarczająca dla uznania, że informacje podane w punktach w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację; części III pkt 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób; części IV pkt 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w zakresie którego dotyczy zadanie publiczne są danymi poufnymi, w sytuacji gdy organy orzekające w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały na okoliczności przemawiające ze objęciem ich wyłączeniem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mając na uwadze ochronę przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że udostępnienie treści ofert składanych w ramach konkursów NPP/NPO może podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zwłaszcza jeśli oferent powołał się na tę ochronę, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a organ I instancji szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, dane zawarte w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczące komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację oraz w części III pkt 4 oferty dotyczącej udzielania świadczeń dla uprawnionych osób, a także w części IV pkt 1 oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, mają charakter organizacyjny i posiadają wartość gospodarczą dla oferenta. Zawierają bowiem informacje o sposobie wykonywanej działalności, mają one charakter indywidualny, dotyczą posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamego zadania zapewniających jego skuteczną realizację, wpływającą jednocześnie na jej konkurencyjność w tego typu działaniach. Jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie dane te dotyczą dotychczasowych doświadczeń w tego rodzaju działalności, zawierają wypracowane rozwiązania, które stanowią informację o pozyskanie której skarżący wciąż wnioskuje. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie to również potwierdza wartość gospodarczą danych zawartych w ofercie. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że informacje wskazane w ww. części zawierają proponowany, indywidualnie wypracowany, sposób realizacji zadania publicznego, współdziałanie różnych form aktywności i jako właściwe tylko temu Stowarzyszeniu stanowią dla konkurentów źródło wiedzy mogącej prowadzić do osiągnięcia korzyści i do osłabienia pozycji Stowarzyszenia.
Organ skarżący kasacyjnie dodał także, że okoliczność, że prześledzenie dotychczasowej działalności Stowarzyszenia jest możliwe w publicznie dostępnych dla obywateli źródłach informacyjnych, nie skutkuje brakiem możliwości objęcia ww. części oferty tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż sposób zebrania i przygotowania tych informacji, sposób ich zredagowania, który nie jest ogólnie dostępny, może powodować, że stanowią one wartość gospodarczą, skoro skarżący jej żąda.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., którego upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że sama tylko wola Stowarzyszenia nie jest wystarczająca dla uznania, że informacje podane w punktach w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementamości z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację; części III pkt 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób; części IV pkt 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w zakresie którego dotyczy zadanie publiczne są danymi poufnymi, w sytuacji gdy organy orzekające w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały na okoliczności przemawiające ze objęciem ich wyłączeniem z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., mając na uwadze ochronę przedsiębiorcy. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 oraz art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Z uwagi zatem na to, że organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że powiązanie takie nie mogło jednak okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do uznania konieczności uchylenia wydanych przez organy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego uwzględnienia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich trzech zarzutów organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1320) oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i podnosząc dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów przez Sąd I instancji w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, co z kolei czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.
W związku z treścią omawianych zarzutów podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że organ skarżący kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej - zdaniem organu skarżącego kasacyjnie - ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej nieposiadającej wartości gospodarczej dla Stowarzyszenia i tym samym nieobjętej ograniczeniami w jej ujawnieniu. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.