III OSK 2764/22

III OSK 2764/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 212/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-13
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 212/22 w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca
2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 212/22, oddalił skargę B.G. (dalej: skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ albo GDDKiA) w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący wnioskiem zatytułowanym: "Dostęp do danych dot. zamówienia publicznego na STEŚ dla [...]" z dnia 13 lutego 2022 r. wystąpił do GDDKiA [...] o udostępnienie dokumentów, w treści i kształcie, w jakim zostały one przekazane GDDKiA przez wykonawcę pismem z 15 listopada 2021 r., to jest:
1. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego (dalej: STEŚ) dla inwestycji pn: "Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...]" w pełnej treści z załącznikami;
2. Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...]" dla odcinka I oraz odcinka II w pełnej treści z załącznikami.
Ponadto skarżący wniósł o udostępnienie treści pisma (wraz z załącznikami), w którym GDDKiA zwrócił się do Biura Projektowo Konsultingowego [...] z zastrzeżeniami i uwagami dotyczącymi wymienionej dokumentacji, żądając ich uzupełnienia i korekty.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że powyższe dokumenty dotyczą wykonania usługi w ramach zamówienia publicznego, która - jak wynika z pisma GDDKiA z dnia 31 stycznia 2022 r. - nie została wykonana prawidłowo. Jej udostępnienie ma zatem istotne znaczenie dla zapewnienia możliwości kontroli społecznej nad prawidłowością świadczenia usług finansowanych ze środków publicznych. Jedynie dostęp do całości wymienionej dokumentacji, w kształcie, w jakim została przekazana zamawiającemu dnia 15 listopada 2021 r., pozwala na dokonanie pełnej i rzetelnej oceny jakości realizacji zamówienia publicznego oraz oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji wobec jej nieprawidłowości. Inwestor, niezależnie od dokonywanych na obecnym etapie korekt i uzupełnień dokumentacji, jest niewątpliwie w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji. Skoro bowiem zgłoszono uwagi i zastrzeżenia do jej opracowania, inwestor jest zobowiązany do posiadania niekompletnej i nieprawidłowej dokumentacji. Stanowi ona bowiem dowód istnienia braków, uzasadniających żądanie wprowadzenia modyfikacji w opracowaniu, co może mieć znaczenie zwłaszcza w razie postępowania sądowego i zaistnienia sporu między zamawiającym a wykonawcą. Tym samym, wymienione dokumenty, pozostające w dyspozycji organu administracji publicznej, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opracowanie wskazanych dokumentów realizowane było przez Biuro Projektowo Konsultingowe [...] na zasadzie umowy zawartej po rozstrzygnięciu przetargu nieograniczonego, przeprowadzonego w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych. Wszystkie okoliczności dotyczące sposobu realizacji zamówienia, a zwłaszcza nieprawidłowości w jego realizacji, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Informacją publiczną są też niewątpliwie treści pism kierowanych przez organ administracji do podmiotu wykonującego zamówienie publiczne, które pozostają w ścisłym związku z jego realizacją.
GDDKiA pismem z dnia 24 lutego 2022 r. poinformował skarżącego o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni i wyznaczyła termin do jego załatwienia do 11 marca 2022 r. Następnie pismem z dnia 11 marca 2022 r. poinformowano skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: u.d.i.p.
Skarżący w dniu 31 marca 2022 r. wystąpił z ponownym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu. Zarzucił też, że stanowisko to pozbawione jest szerszego uzasadnienia.
W kolejnym pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. GDDKiA podniosła, że dokumentacja w postaci będącego w trakcie opracowywania Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego wraz z materiałami do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dokumenty te mają charakter pomocniczy przy sporządzaniu dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia inwestycji dotyczącej budowy drogi [...] w województwie [...]. Stanowią one kolejne stadium do podjęcia przez organ wiążących decyzji, a w konsekwencji złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowe dokumenty po ich ukończeniu będą służyć do wypracowania wiążącego stanowiska organu dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji. W związku z czym objęte wnioskiem dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W skardze na bezczynność organu w udostępnieniu żądanych dokumentów skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokument urzędowy w postaci pisma organu kierowanego do wykonawcy zamówienia publicznego, obejmującego oświadczenia wiedzy organu co do stwierdzonych braków i nieprawidłowości w opracowanej w trybie zamówienia publicznego dokumentacji oraz oświadczenia woli dotyczące żądania usunięcia tych braków, które zostało podpisane przez pracownika organu uprawnionego do jego reprezentacji w obrocie cywilnoprawnym, nie jest informacją publiczną;
2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opracowane w trybie zamówienia publicznego przez podmiot prywatny dokumenty dotyczące przygotowania inwestycji drogowej, znajdujące się w posiadaniu organu i świadczące o sposobie, jakości, prawidłowości i staranności wykonania zamówienia, finansowanego ze środków publicznych, nie stanowią informacji publicznej, pozostają natomiast dokumentami wewnętrznymi, nie podlegającymi udostępnieniu;
3. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do przekroczenia ustawowego terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, polegające na przyjęciu, że organ może wydłużyć okres rozpatrywania wniosku jedynie z powołaniem się na konieczność przeprowadzenia analizy prawnej wniosku, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenie i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
Oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela argumentację GDDKiA w przedmiocie uznania, że wnioskowane informacje nie stanowiły informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Sąd meriti po zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami stwierdził, że mają one charakter pomocniczy przy sporządzaniu dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia inwestycji dotyczącej budowy drogi [...] w województwie [...]. Stanowią one stadium na drodze do podjęcia przez organ wiążących decyzji, a w konsekwencji złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowe dokumenty po ich ukończeniu będą służyć do wypracowania wiążącego stanowiska organu dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto, jak stwierdził GDDKiA w odpowiedzi na skargę Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe (STEŚ) oraz materiały do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji drogowej (w tym Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) - po ich ukończeniu przez wykonawcę - będą dopiero podlegać ocenie przez Komisję Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych, działającą w Centrali Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Zespół Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych, działający w Oddziale GDDKIA [...], zgodnie z zarządzeniem nr 28 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych oraz Zespołów Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ocena ta nie została sporządzona. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, prezentowanego w skardze, że udostępnienie tych dokumentów pozwala na ustalenie w drodze społecznej kontroli nad realizacją zamówienia publicznego, czy organ prawidłowo wychwycił uchybienia związane z realizacją tego zamówienia oraz wyczerpująco sformułował wezwanie do ich usunięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kontrola społeczna nie jest konieczna na każdym etapie realizowanego przez organ zamówienia publicznego w zakresie budowy drogi [...]. Skoro żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., GDDKiA miał podstawy do poinformowania skarżącego pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.
Z tego względu nie można było w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że GDDKiA w jakikolwiek sposób pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącego. Wskazują na to zarówno pisma z dnia 24 lutego jak i z dnia 11 marca i z dnia 14 kwietnia 2022 r. skierowane do skarżącego, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji. Niewątpliwie stanowi to przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego. Co więcej, nie ma racji również skarżący, że treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie przewiduje, że można przedłużyć termin do udzielenia informacji publicznej z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy prawnej wniosku. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień tego przepisu. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Takim powodem może być - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - konieczność przeprowadzenia analizy prawnej wniosku.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na:
a) ograniczeniu oceny prawnej Sądu do arbitralnego wyrażenia poglądu w sprawie i powtórzenia stanowiska organu, bez wyjaśnienia przesłanek przyjętego zapatrywania, a także bez odniesienia się do podnoszonych przez strony kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz istotnych elementów stanu faktycznego;
b) niedokonaniu dystynkcji pomiędzy różnymi rodzajowo dokumentami objętymi wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji ogólnikowym odniesieniu się do przedmiotu wniosku;
c) zaniechaniu ustosunkowania się do zarzutu sformułowanego w skardze w punkcie pierwszym, mimo obszernej argumentacji skarżącego przytoczonej w uzasadnieniu tego zarzutu;
d) powierzchownym odniesieniu się do zarzutu wyartykułowanego w punkcie drugim skargi, ograniczonym jedynie do powołania się na treść opracowań objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (niedostępnych dla skarżącego), z pominięciem faktu, że dokumenty te nie zostały wytworzone wewnątrz struktury organu administracji, lecz w trybie zamówienia publicznego, za środki publiczne, w celu realizacji zadań publicznych, co nadaje im charakter informacji publicznej, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy;
2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych przesądzających o treści rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o treść dokumentów przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, które nie były dostępne dla skarżącego i nie były częścią akt sprawy, a jednocześnie dokonaniu tych ustaleń z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, takich jak cel opracowania dokumentów i ich przeznaczenie jak również, tryb, w jakim nastąpiło ich wytworzenie i źródła finansowania ich opracowania a także skutki prawne, jakie mogą zostać wywołane przez te dokumenty, co wpłynęło na wynik sprawy;
3) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art.233 § 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w:
a) przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych przez organ do odpowiedzi na skargę, o których udostępnienie wnosił skarżący, podczas gdy ocena charakteru tych dokumentów nie wymagała dokonania ustaleń w drodze dowodu uzupełniającego i powinna nastąpić w oparciu o analizę charakteru dokumentacji, celu jej sporządzenia oraz treści przepisów wewnętrznych normujących jej tworzenie, co doprowadziło Sąd do błędnych konkluzji w przedmiocie charakteru prawnego tychże dokumentów, a w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy;
b) dokonaniu oceny przeprowadzonych nieformalnie dowodów w sposób arbitralny i dowolny, bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, a w konsekwencji błędne ustalenie, że dokumenty, o których udostępnienie wnioskował skarżący, mają charakter pomocniczy i wewnętrzny podczas gdy zawarte w nich dane stanowią informację publiczną;
II. prawa materialnego, to jest.:
1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, przyjmującą, że kierowane do wykonawcy zamówienia publicznego pismo organu, zawierające wskazanie uchybień stwierdzonych w dokumentacji będącej przedmiotem tego zamówienia oraz wezwanie do usunięcia tych uchybień jest dokumentem wewnętrznym a nie informacją publiczną, mimo że pismo takie:
a) stanowi dokument urzędowy, skierowany do zewnętrznego adresata;
b) dotyczy faktów związanych z realizacją zamówienia publicznego na jego końcowym etapie oraz stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a w konsekwencji spraw publicznych;
c) inkorporuje czynności podjęte przez organ w obrocie cywilnoprawnym wobec wykonawcy zamówienia, które wywołują istotne skutki prawne, także w sferze dysponowania majątkiem publicznym (wydatkowania środków publicznych);
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty obejmujące Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe oraz Raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przygotowywanej do realizacji inwestycji drogowej, nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami wewnętrznymi, mimo że:
a) zostały one wytworzone przez podmiot zewnętrzny, nieusytuowany w strukturze administracji publicznej;
b) powstały w wykonaniu zamówienia publicznego finansowanego ze środków publicznych i zostały przygotowane bezpośrednio w celu realizacji zadania publicznego w zakresie budowy dróg publicznych, co podkreślono w dotychczasowym orzecznictwie;
c) w sposób obiektywny stwierdzają stan rzeczy związany z realizacją tego zamówienia, potwierdzają bowiem fakt jego realizacji, prawidłowość pracowania dokumentów i fazę ich realizacji, a w konsekwencji dotyczą faktów;
d) odzwierciedlają przebieg kilkuletnich prac nad koncepcją drogi ekspresowej, podejmowanych przez organ administracji we współdziałaniu z wykonawcą, przy dużym zainteresowaniu społecznym.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi z dnia 26 kwietnia 2022 r. na bezczynność GDDKiA poprzez:
a) stwierdzenie bezczynności GDDKiA w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 13 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;
b) stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
c) zobowiązanie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - oddział [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od wydania wyroku,
ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Skarżący wniósł także o zasądzenie od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział [...] na jego rzecz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, o następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Mając na uwadze treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego kasacyjnie należy wstępnie wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej regulacje dotyczące udostępniania akt sprawy sądowoadministracyjnej należy poddawać wykładni mając na uwadze cel toczącego się postępowania. Udostępnienie skarżącemu akt sprawy łącznie z żądaną we wniosku, a złożoną przez GDDKiA, dokumentacją zaspokajałoby w pełni żądanie skarżącego i zniweczyłoby w istocie sens toczącego się postępowania oraz orzeczenia kończącego to postępowanie. Udostępnienie kompleksowych akt sprawy nie może bowiem służyć swoistej realizacji roszczenia zgłaszanego przez skarżącego w skardze mającą za przedmiot bezczynność organu.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga , że brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Przedstawienie stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) ma być w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Odnośnie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że regulacja ta mogłaby być naruszona, gdyby Sąd pierwszej instancji przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy przedstawiony przez organ. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie innego materiału niż ten zawarty w aktach sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu.
Podobnie za niezasadny uznać nalezy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał jakiegokolwiek postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., zatem skarżący kasacyjnie nietrafnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego odnotować należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną.
Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji.
Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14, z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15 oraz z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15).
Przedstawiony pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A 2013/8/122), stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe rozważania przyjąć należy, że co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Uznać bowiem należy, że dokumenty te zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Zastrzec jednak należy, że dokumenty te muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby można było uznać, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że zawierają informacje o sprawach publicznych.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie w ramach swojego wniosku zażądał od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dokumentów w postaci Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego dla inwestycji pn: "Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...]" oraz Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...]" dla odcinka I oraz odcinka II) w treści i kształcie, w jakim zostały one przekazane GDDKiA [...] przez wykonawcę pismem z 15 listopada 2021 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe dokumenty są w fazie opracowania, nie przyjęły bowiem swego ostatecznego kształtu wypracowanego w ramach umowy pomiędzy GDDKiA a Biurem Projektowo- Konsultingowym [...] Sp. z o,o. z siedzibą w K. Mają one charakter "roboczy", niedefinitywny. Przyjąć zatem należało - jak słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji - że nie posiadają waloru informacji publicznej.
Powyżej opisanego waloru informacji publicznej nie zawiera wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie pismo, w którym GDDKiA zwrócił się do Biura Projektowo-Konsultingowego [...] z zastrzeżeniami i uwagami dotyczącymi wymienionej powyżej dokumentacji, żądając ich uzupełnienia i korekty. Dokument mający za przedmiot przekazanie wykonawcy uwag (zastrzeżeń) został bowiem wygenerowany przed wypracowaniem finalnej dokumentacji niezbędnej do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy drogi ekspresowej [...] w województwie [...].
Z powyższych względów należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustalone w sprawie okoliczności wskazują na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Żądane w ramach dostępu do informacji publicznej dokumenty nie mają bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący kasacyjnie, są dokumentami wytworzonymi w trakcie realizacji umowy zawartej z organem w trybie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że procesu podejmowania decyzji nie można korelować z konieczną kontrolą społeczną na każdym jego etapie. Zasadne jest zatem twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym prawnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest zatem zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za uzasadniony wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej i w ten sposób podlegać dopiero społecznej ocenie w przewidzianym przez prawo zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12).
Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.