III OSK 2761/22

III OSK 2761/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 490/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-08-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 490/22 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmian w statucie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. R. na rzecz Politechniki [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 490/22 oddalił skargę A. R. na uchwałę Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmian w statucie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z [...] października 2019 r., nr [...], wprowadzający zmianę w statucie tej uczelni, na mocy której pozbawiono A. R. (dalej: "skarżący") funkcji Dziekana Wydziału Elektrycznego Politechniki [...]. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności lub uchylenia uchwały Senatu w tej części.
Pismem z dnia 4 marca 2017 r. oznaczonym jako "wniosek o wszczęcie postępowania", skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie § 19 ust. 4 i § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zmian w Statucie Politechniki [...] jako podjętych w niestatutowym składzie i naruszających obowiązujące prawo.
W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, bowiem przedmiot zaskarżenia nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 333/17 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie jako "p.p.s.a."). Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Postanowieniem z 14 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2705/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji pominął w swym rozstrzygnięciu przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu swojej niewłaściwości, jeżeli wcześniej w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Tymczasem w tej samej sprawie orzekał uprzednio Sąd Okręgowy w [...] (sygn. akt [...]) oraz Sąd Apelacyjny w [...] (sygn. akt [...]), czego efektem było odrzucenie pozwu A. R. przez Sąd pierwszej instancji i utrzymanie w mocy tegoż postanowienia przez Sąd Apelacyjny w [...]. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł już odrzucić skargi, uznając się za niewłaściwy w sprawie.
Ponownie rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach raz jeszcze odrzucił skargę, tym razem postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 1231/17, ze wskazaniem jako podstawy prawnej przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (Sąd odrzuca skargę: jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.). Sąd uznał za konieczne by rozważyć, jaki wpływ na ocenę prawną przedstawioną w kasacyjnym postanowieniu NSA z 14 grudnia 2017 r. ma prawomocny od dnia 14 grudnia 2017r., wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt. [...] i wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt [...], a więc czy są to zdarzenia, które powodują ustanie mocy wiążącej orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W wyniku tej oceny uznał, że wyrok sądu powszechnego wydany został po rozpoznaniu sprawy z powództwa A. R. o ustalenie stosunku zatrudnienia. W wyniku oceny stanu faktycznego i prawnego Sąd Rejonowy jak też Sąd Okręgowy uznały, że § 24a Statutu Politechniki [...] nie ma zastosowania w stosunku do sytuacji prawnej powoda, gdyż dotyczy stanów faktycznych zaistniałych po dniu [...] października 2016 r., a nadto przepis ten pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
Również to postanowienie nie stało się prawomocne, gdyż NSA uchylił je postanowieniem z 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3062/18, wskazując, że powołane przez WSA orzeczenia sądów pracy dotyczą innej kwestii niż ta, która została podniesiona w skardze do sądu administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez sądy pracy nie była kwestia ważności lub nieważności uchwały Senatu Politechniki z dnia [...] października 2016 r., tylko ustalenie stosunku zatrudnienia. Ponadto zakwestionowanie interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi powinno prowadzić do jej oddalenia, a nie do odrzucenia.
10 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał w sprawie wyrok o sygn. akt III SA/GI 402/19, którym oddalił skargę A. R. stwierdzając, że nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Senatu Politechniki [...], o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. (Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny). Interesu takiego nie można wywieść z Komunikatu Uczelnianej Komisji Wyborczej nr [...] Politechniki [...] z dnia 8 listopada 2016 r., w którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu skarżącego. Sytuacja ta wskazuje na interes faktyczny, ale nie prawny.
Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że stosownie do obowiązujących w październiku 2016 r. przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2015 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm., w skrócie jako "p.s.w.") możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych została ograniczona do przypadków wskazanych w tej ustawie.
Skarżący, co dalej podniósł WSA w Gliwicach, zainicjował postępowanie nadzorcze przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na co wskazuje postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], który działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] i [...] Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r.
Wyrok ten również nie zyskał waloru prawomocności. Po raz kolejny NSA uchylił orzeczenie WSA w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (wyrok z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 2052/21). Tym razem NSA uznał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. art. 151 w związku z art. 50 p.p.s.a., polegający na oddaleniu złożonej przez skarżącego skargi na skutek błędnego uznania, iż nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu § 24a Statutu Politechniki [...].
Jak to wyraził NSA, błędnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zawęził rozumienie interesu prawnego do wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.) tylko do spełnienia przesłanki materialnoprawnej. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa o interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
A. R., co dalej podniósł NSA, posiada interes prawny w zakwestionowaniu zapisu § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zmian w Statucie Politechniki [...]. Powyższa regulacja stanowiła o tym, że: "Jeżeli osoba wybrana do pełnienia funkcji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej nie może objąć mandatu z powodu długotrwałej nieobecności przekraczającej 60 dni, i minął termin na przeprowadzenie wyborów, o którym mowa w pkt 7 Regulaminu wyborów, Uczelniana Komisja Wyborcza stwierdza wygaśnięcie mandatu danej osoby wybranej do pełnienia funkcji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej i jego zastępców, a rektor ogłasza konkurs, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy" (§ 24a ust. 1 Statutu), przy czym "Zasady i tryb przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w ust. 1 określa załącznik nr 4a statutu" (§ 24a ust. 2 Statutu), a ponadto "do czasu powołania kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej na podstawie konkursu, rektor może powołać osobę do pełnienia obowiązków kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy" (§ 24a ust. 3 Statutu). Skarżący kasacyjnie ma w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.
W tej sytuacji, zdaniem NSA, skarżący wykazał związek pomiędzy swoją sytuacją prawną a normami prawa materialnego.
W ten sposób sprawa ponownie trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W piśmie złożonym przed rozprawą Politechnika [...] wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. R. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że dla uwzględnienia skargi i wydania wyroku, o co wnosi Skarżący, konieczne jest istnienie normy prawa, która przewidywałaby dla sądu administracyjnego kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały senatu uczeni wyższej lub jej uchylania. Takiej normy prawa, zdaniem Sądu, nie było.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi w październiku 2016 r. przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej też jako "p.s.w.") przypadki, kiedy dopuszczalna była możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych oraz jej organów wymienione były w tej ustawie. Zgodnie z ówczesnym art. 207 ust. 1 tej ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wyliczenie to stanowiło katalog zamknięty. W innych, nie wymienionych we wskazanych przepisach działaniach organów uczelni wyższej, stosowało się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowiły wyraz zasady autonomii uczelni wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie były organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawował nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowanych środków publicznych (art. 33 ust. 1 p.s.w.). Stosownie do ówczesnej treści art. 36 ust. 1 pkt 1 i 1a p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdzał nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służyła, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosowało się odpowiednio. Na tym wyczerpywał się tryb kontroli legalności uchwał organu kolegialnego uczelni wyższej. Nie było w nim przewidzianej "bezpośredniej" skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu kolegialnego uczelni wyższej takiej, jak w niniejszej sprawie i nie było przewidzianej dla sądu administracyjnego kompetencji do uchylenia lub stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o Szkolnictwie Wyższym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne stwierdzenie, iż skarżący nie może żądać stwierdzenia nieważności wadliwego postanowienia statutu (§ 24a Statutu PCz) i uchwały z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wprowadzającej to postanowienie z uwagi na to, iż jedynie Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego władny jest wystąpić z taką skargą, a nadto stwierdzić nieważność uchwał kolegialnych organów uczelni, tymczasem przedmiotem skargi było stwierdzenie nieważności postanowień statutu, a skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach sprecyzował przedmiot skargi określając, że jest nim również § 24a Statutu uczelni. Co więcej skarżący zwracał się uprzednio do Ministra z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2016 r. nr [...] niemniej postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wszczęcia postępowania. Tym samym odrzucenie skargi w oparciu o w/w art. 58 § 1 pkt 6 stanowi pozbawienie skarżącego (i w ogóle kogokolwiek - o ile Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie podejmie stosownych działań nadzorczych) możliwości zbadania legalności podejmowanych przez Politechnikę [...] działań, należy bowiem mieć na uwadze, iż w chwili obecnej pomimo wyrażenia przez Sądy powszechne poglądu co do niezgodności z prawem § 24a Statutu Politechniki [...] przepis ten dalej funkcjonuje w obrocie prawnym, będąc jednocześnie podstawą wydawanych przez Politechnikę [...] decyzji,
- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny orzekać w przedmiocie zgodności z prawem Statutu uczelni, jak również postanowienia przedmiotowego Statutu, tj. § 24a, z uwagi na bardzo szeroko pojętą "autonomię uczelni wyższej", podczas gdy Statut uczelni Politechniki [...] stanowi "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", cytowany przepis p.p.s.a. nie wyklucza orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie zgodności z prawem Statutu uczelni wyższej, a ponadto art. 3 p.p.s.a. nie poddaje określonych w powyższym przepisie uprawnień sądów administracyjnych rygorowi zastosowania wyłącznie w przypadkach, gdy przepis szczególny bądź inna ustawa nie stanowi inaczej, a w szczególności przepis powyższy nie wyklucza stosowania go w postępowaniach wynikających z ustawy z dnia 27.07.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, jak również ustawy z dnia 20.07.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Politechnika [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego prawem przewidzianych.
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. zatytułowanym "Replika skarżącego na odpowiedź organu z dnia 28.10.2022 r. na skargę kasacyjną", A. R. podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Politechnika [...] wniosła o przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej i umożliwienie pełnomocnikowi Politechniki [...] wzięcie w niej udziału w formie online.
Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. A. R. wniósł o przeprowadzenie rozprawy wyznaczonej na dzień 11 stycznia 2024 r. (godz. 11:30) przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnie z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Oświadczył, że pełnomocnik skarżącego dysponuje urządzeniami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.
Niniejsza sprawa sądowoadministracyjna była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd kwestie przesądzone w wydanych w sprawie orzeczeniach nie podlegają dalszej ocenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany rozpoznać skargę, jak również był obowiązany przyjąć, że po stronie skarżącego istnieje interes prawny do zaskarżenia § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mocą której powyższy przepis został wprowadzony do Statutu uczelni.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należy przede wszystkim podnieść, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest – jak wyżej wskazano - § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mocą której powyższy przepis został wprowadzony do Statutu uczelni. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 572), zatem one są prawnie relewantne w niniejszej sprawie.
Art. 36 powołanej ustawy miał następujące brzmienie:
"1. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność:
1) uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni,
2) decyzji założyciela uczelni niepublicznej w sprawie nadania statutu - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa
- nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania uchwały lub decyzji.
1a. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio".
Należy wyjaśnić należy, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, do których należy Politechnika [...], działają obecnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 472), a wcześniej w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Z punktu widzenia zasad organizacji i funkcjonowania uczelni, w tym także trybu powoływania jej organów istotne jest, że uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz że działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Zapewnienie autonomii szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie gwarantuje art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. W związku z zasadą autonomii organy szkół wyższych nie są organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Organy administracji państwowej mogą zatem kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni wyłącznie na zasadach przewidzianych w ustawie. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
O tym, które akty podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przesądzały przepisy art. 36 ust. 1a, art. 207 ust. 1 i 4, art. 221 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Z zestawienia powyższych regulacji wynika wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegały akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia mające znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, będące w istocie decyzjami administracyjnymi. Brak poddania kontroli sądowej wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznanej szkołom wyższym autonomii.
Mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej sprawy (skarga na uchwałę wprowadzającą zmianę w statucie uczelni) wskazać również należy, że nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje (zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, jak i ustawy uchylonej, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej (por.: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 12.02.1998 r., III ZP 46/97, Lex 32903, która zachowała aktualność na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Jak już była bowiem mowa, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego (art. 36 ust. 1a).
W świetle powyższego, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być dopiero rozstrzygnięcie nadzorcze ministra wydane w odniesieniu do uchwały. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane również w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 8.06.2011 r., sygn. I OSK 454/11; wyrok NSA z 2.12.2010 r., sygn. I OSK 1579/10; postanowienie NSA z 11.06.2011 r., sygn. I OSK 884/10). Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie może podlegać kontroli merytorycznej sądu administracyjnego wskutek wniesienia skargi indywidualnej. Tryb jej zaskarżenia został określony w art. 36 ust. 1a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
W tym miejscu należy odnieść się także do konsekwencji regulacji art. 58 § 4 p.p.s.a. Brzmienie powyższego przepisu nie uwzględnia konstytucyjnego określenia właściwości sądów administracyjnych, ani treści art. 1, art. 3, art. 5, art.13 i art. 15 p.p.s.a., w których to przepisach określono zakres spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Przy uwzględnieniu treści wyżej wymienionych przepisów należy przyjąć, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi w sprawie, w której sąd powszechny przyjął, że brak jest drogi sądowej, ale tylko wówczas, gdy stwierdzi, że skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji, o jakich jest mowa w art. 3 p.p.s.a., a równocześnie nie dotyczy spraw, które zostały wymienione w art. 5 p.p.s.a. oraz z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Inny sposób rozumienia art. 58 § 4 p.p.s.a. pozostawałby w sprzeczności z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP (tak m.in. M. Romańska, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. nauk. T. Woś, Warszawa 2016, s. 544). Powyższy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek przyjęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, lecz nie nakłada obowiązku jej merytorycznego rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 18.06.2010 r., sygn. akt II FSK 67/08 z glosą T. Buczyńskiego, ZNSA 2011, nr 1, s. 164). Odrzucenie pozwu w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania skargi nie może stwarzać dla tego sądu jednostkowego uprawnienia prawnokształtującego poprzez kreowanie nowej właściwości w sytuacji, gdy sąd administracyjny jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy podnieść, że zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie mieści się w żadnej kategorii form działania organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-9 p.p.s.a. Natomiast w ramach zarzutów kasacyjnych skarżący powołał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, s. 16). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została skierowana do indywidualnego podmiotu, ale ma charakter generalny, w tym znaczeniu, że dotyczy wszystkich podmiotów, o których mowa w § 24a załącznika do uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]., to jest wszystkich osób wybranych do pełnienia funkcji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej i jego zastępców, wobec których ziściły się określone w powołanym przepisie przesłanki. Stąd też nie można zaskarżonej uchwały zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego na tej podstawie.
Skoro zatem zaskarżona uchwała nie podlega kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych na żadnej podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., to rozważenia wymaga zastosowanie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to konieczność oceny, czy istnieje przepis powszechnie obowiązującego prawa o charakterze szczególnym, który dopuszcza kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Należy przy tym zaznaczyć, że tego rodzaju przepisu nie wskazał skarżący w skardze kasacyjnej, co uwzględniając związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, ogranicza zakres kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale stanowią jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Organy szkoły wyższej mogą w określonych sytuacjach być uznane za organ w znaczeniu funkcjonalnym, ale kontrola ich działalności musi być dopuszczalna na podstawie przepisu szczególnego. Także w obecnie obowiązującym stanie prawnym, uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce) ich organy nie są organizacyjnie, jak i służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, a to musiało w realiach niniejszej sprawy prowadzić do oddalenia skargi, wobec wcześniejszych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Admnistracyjnego, którymi Sąd pierwszej instancji był związany.
Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.