III OSK 2761/21

III OSK 2761/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 795/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 795/19 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 lipca 2019 r. nr KO.460-30/19 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 795/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 30 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Radomska z 19 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zdaniem pełnomocnika skarżącej odwołanie wniesione zostało w terminie, gdyż przed odbiorem decyzji z urzędu miasta wynikła kontrowersja, którą pracownik organu konsultował z radcą prawnym urzędu i wówczas (tj. 8 maja 2019 r.) zapadła decyzja, że termin do odbioru decyzji jest do 9 maja 2019 r. W związku z tym w ocenie skarżącej wniesienie odwołania 22 maja 2019 r. nastąpiło zatem z zachowaniem terminu, ale skoro Kolegium twierdzi, że pełnomocnik strony terminu nie zachował, to złożono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium uznało, że wskazane okoliczności nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż strona skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminowi. Wskazano, że kwestionowana decyzja z 19 kwietnia 2019 r., zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie złożenia odwołania, została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zaś ustna, nieformalna informacja od pracownika organu, nie może prowadzić do skuteczności informacji o jej prawach procesowych. Podniesiono, że przystępując do sporządzenia odwołania, zwłaszcza profesjonalny pełnomocnik, winien w pierwszym rzędzie zważyć na datę odebrania decyzji, od której odwołanie ma być wniesione, zakreślając na tej podstawie termin do jego wniesienia. W sytuacji, w której data ta zostaje podana pełnomocnikowi przez osobę trzecią, winien on poddać ocenie prawidłowość jej określenia w oparciu o zawiadomienia pozostawione w drzwiach mieszkania, mając na względzie to, że ewentualny błąd w jej określeniu będzie obciążał jego, a ostatecznie także reprezentowaną przez niego stronę. Ograniczenie się przy ustalaniu początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania wyłącznie do informacji udzielonej przez pracowników organu, w sytuacji niekwestionowanego otrzymania przez pełnomocnika pierwszego zawiadomienia o przesyłce zawierającej decyzję 23 kwietnia 2019 r. i drugiego zawiadomienia 2 maja 2019 r. oraz o możliwości odbioru decyzji w siedzibie urzędu miasta, nie można uznać za dochowanie wymogu należytej staranności. Wskazano, że od profesjonalnych pełnomocników należy oczekiwać należytej staranności w podejmowaniu przez nich czynności procesowych, zwłaszcza surowiej ocenia się przesłanki braku winy w kontekście przywrócenia terminu do dokonania czynności. W związku z tym podnoszona przez skarżącą przeszkoda uniemożliwiająca wniesienie odwołania w postaci wprowadzenia strony w błąd przez pracownika organu nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro, jak wskazuje skarżąca we wniosku o przywrócenie, "przed odbiorem decyzji z Urzędu Miasta wynikła kontrowersja", to winna dołożyć wszelkich starań, aby w jak najkrótszym terminie złożyć odwołanie, a nie czekać do ostatniego dnia upływu 14 dniowego terminu od wydania decyzji w "kontrowersyjnych" okolicznościach.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie postanowienia i dokonanie jego zmiany poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji merytorycznej z jednoczesnym zasądzeniem kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że poza sporem jest okoliczność, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Natomiast wśród argumentów, które pełnomocnik skarżącej podał jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania były "kontrowersje" związane z terminem odbioru przesyłki wpisanym na awizie, pozostawionym przez pracownika organu I instancji, a następnie wprowadzenie go przez pracowników organu w błąd co do faktycznej daty odbioru przesyłki. WSA uznał te argumenty są za bezzasadne. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie gońca organu, podejmującej próby doręczenia przesyłki, z którego wynika, że 23 kwietnia 2019 r., w związku z nieobecnością adresata, pozostawiono wypełniony druk zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki wraz z terminem do kiedy można tego dokonać. Czynność tę powtórzono 2 maja 2019 r., a po upływie terminu na odebranie przesyłki pracownik organu sporządził na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotację "adresat nie podjął przesyłki w terminie" i przekazał ją do biura podawczego z datą 8 maja 2019 r. Podano, że nie ma żadnych powodów, aby twierdzić, że oświadczenie pracownika organu jest niewiarygodne. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika skarżącej o wprowadzeniu go w błąd wskazano, że wątpliwości nie dotyczyły daty uznania za doręczoną przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, lecz wyłącznie możliwości wydania zawartości tej przesyłki adresatowi po upływie terminu na jej podjęcie. Wskazano, że gołosłowne są twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że termin doręczenia przesyłki został mu nakreślony przez pracownika organu, a tym bardziej, że zostało przesądzone, że ostatnim dniem terminu do podjęcia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji był 9 maja 2019 r. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej miał prawo domagania się wydania mu nieodebranej przez niego w terminie przesyłki, ale sam fakt wydania przesyłki adresatowi po upływie ustawowego terminu nie ma żadnego wpływu na jego bieg. W świetle bowiem art. 44 k.p.a. należy odróżnić dzień, w którym przesyłkę uznaje się za skutecznie doręczoną od dnia, w którym adresat faktycznie odbiera przesyłkę z siedziby organu. Jedynie pierwszy z tych terminów rodzi skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminów do składania środka odwoławczego. Ponadto zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że pracownicy organu nie mogli wprowadzić pełnomocnika skarżącej w błąd co do daty doręczenia mu przesyłki z uwagi na okoliczność, że jest on radcą prawnym, a więc profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym. W stosunku do tego rodzaju pełnomocników zasada informowania stron ulega pewnemu ograniczeniu, gdyż do obowiązków organu administracji nie należy wyjaśnianie profesjonalnemu pełnomocnikowi treści przepisów regulujących zasady doręczania korespondencji. Skoro pełnomocnik skarżącej otrzymał awizo, z którego wynikało, że 23 kwietnia 2019 r. pracownik organu podjął bezskuteczną próbę doręczenia decyzji organu I instancji, to powinien był wiedzieć, że od tego dnia rozpoczął swój bieg termin do odbioru tej przesyłki. Bez większego znaczenia ma w tej sytuacji treść drugiego awiza. Pełnomocnik skarżącej nie przedstawił przy tym żadnych dowodów na to, że oświadczenie gońca organu w zakresie prawidłowości jego wypełnienia było niewiarygodne. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że na drugim awizo w pozycji "Pismo można odebrać w terminie do" wpisana została tylko cyfra "7", bez sprecyzowania, czy chodzi o "7 dni" licząc od daty drugiego awizo, czy też o datę "7 maja 2019 r.", to tym bardziej pełnomocnik skarżącej, znając treść przepisów art. 44 k.p.a. z racji wykonywanego zawodu, powinien był wiedzieć, że termin do odbioru tej przesyłki powinien być bezwzględnie liczony od daty pierwszego awizo. Nie może być również mowy o naruszeniu art. 112 k.p.a., gdyż pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji było prawidłowe. Natomiast "kontrowersje", na które powołuje się pełnomocnik skarżącej nie dotyczyły de facto daty doręczenia przesyłki, lecz możliwości jej wydania adresatowi. Nawet, gdyby przyjąć, że faktycznie wspomniane "kontrowersje" mogły spowodować wątpliwość co do daty doręczenia przesyłki, to tym bardziej pełnomocnik skarżącej winien wnieść odwołanie w terminie bezpiecznym dla swojego mandanta, a nie zwlekać od ostatniego dnia terminu. WSA powołał się przy tym na art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zgodnie z którym pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana; radca prawny wykonuje zawód ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego. Zatem wobec zaistnienia "kontrowersji" pełnomocnik skarżącej winien wykazać się szczególną ostrożnością procesową tak, by jego mocodawca nie poniósł żadnej szkody. Wskazano, że w tych okolicznościach to pełnomocnik skarżącej ponosi wyłączną winę za błędne obliczenie terminu do wniesienia odwołania, zaś jego zaniedbania skutkują negatywnymi konsekwencjami procesowymi dla samej strony.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wskazała, że podstawą wniesionej skargi kasacyjnej są rażące uchybienia proceduralne zarówno po stronie postanowienia SKO, jak i Sądu, czyli te wynikające z art 174 par.2 p.p.s.a. które miały istotny wpływ na treść wydanych orzeczeń i zarzuciła:
- rażące naruszenie przepisów p.p.s.a., tj.: art. 111 p.p.s.a. poprzez połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą II SA/Łd 935/19 przy jednoczesnym niewydaniu postanowienia (zarządzenia) o ich połączeniu – dowód protokół z rozprawy obydwu spraw oraz art. 133 poprzez opublikowanie wyroków bez odroczenia terminu ich publikacji oraz art. 139 p.p.s.a. Wyrok w tej sprawie został ogłoszony po uprzednim ogłoszeniu wyroku w sprawie II SA/Łd 935/19, a nie bezpośrednio po zamknięciu rozprawy. Brak jest postanowienia o odroczeniu publikacji, jak i sporządzonego protokołu z ogłoszenia wyroku. Ww. uchybienia są wyrazem rażącego naruszenia prawa skutkującym stwierdzenie nieważności wyroku wobec błędów ogłoszenia tegoż wyroku. Sąd naruszenie tych przepisów winien brać pod uwagę z urzędu, zaś strona nie miała możliwości reagowania ponieważ zaistniały one po zamknięciu rozprawy i nieznana była na bieżąco treść zapisana do protokołu;
- naruszenie art. 106 § 3 oraz 5 p.p.s.a. w zakresie zawężenia interpretacyjnego tychże przepisów w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych skarżącej w sytuacji, gdy SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe uzupełniające z dokumentów nadesłanych po wniesieniu odwołania nie zawiadamiając pełnomocnika skarżącej ani skarżącej o uzupełnionym postępowaniu dowodowym. Załączono dokumenty nieprawdziwe jak np. wzorcowe awizo, które nie miało niczego wspólnego z awizem rzeczywistym, a tym samym niczego wspólnego z istotą sprawy, co miało istotny wpływ na zarówno treść skarżonego postanowienia SKO, jak i wyroku. Wszak wobec niepowiadomienia skarżącej strona utraciła możliwość zareagowania na pozbawienie jej prawa do skutecznej obrony. Pytanie kiedy miała zareagować na sytuację w tym kierunku. Niespornie Sąd fakt ten w uzasadnieniu przytoczył, tyle że wniosek o przesłuchanie świadków oddalił. Pytanie natury prawnej, a mianowicie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sądem prawa czy sądem prawa i faktów. Zdaniem pełnomocnika skarżącej jest sądem prawa i faktów;
- naruszenie art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed jej dostatecznym wyjaśnieniem poprzez odmowę przesłuchania świadków którzy uczestniczyli w kreowaniu terminu do odbioru decyzji do dnia 9 maja bez udziału pełnomocnika skarżącej z tzw. Urzędu. Pełnomocnik skarżącej pozostał na korytarzu i decyzję zakomunikowano mu, po czym dokonał podpisu odbioru przesyłki po pouczeniu z datą jako prawidłową 8 maja 2019 r. przy zakreśleniu mu daty granicznej do odbioru wyznaczonego na 9 maja;
- naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 58 k.p.a. poprzez dokonanie jego rażąco nietrafnej wykładni z pominięciem braku realizacji jakichkolwiek wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą na każdym etapie postępowania. Na każdym etapie wnioski były kwitowane jako zbędne i niepotrzebne w kontekście twierdzeń urzędników. Zdaniem skarżącej były to wnioski do realizacji oczywiste i ta okoliczność musi spotkać się z zarzutem pozbawienia możliwości obrony swoich praw przez skarżącą, tym bardziej że i postępowanie merytoryczne nosi cechy absolutnego bezprawia i zdaniem skarżącej kwalifikuje się do zgłoszenia organom ścigania w związku ze sposobem procedowania i podstawą decyzji wydanej przez organ I instancji. Sąd nadto pominął art. 8 i 19 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. stanowiące o zaufaniu do organów władzy publicznej, a w szczególności art. 112 k.p.a. stanowiący, że błędy pouczenia obciążają Urząd i urzędników, a nie pouczanego, niezależnie czy jest osobą kształconą nawet prawniczo czy niekształconą. Sąd pominął także dyspozycje art. 77 – 79a § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., których pominięcie miało rażąco istotny wpływ na wydane przez SKO postanowienie z 30 lipca 2019 r. i przedmiotowy wyrok Sądu z racji niewyjaśnienia okoliczności uchybienia terminowi wg. organu i Sądu poprzez przesłuchanie uczestników zdarzenia, w tym również doręczyciela, w charakterze świadków. Pod awizem podpisała się goniec, a nie osoba z awiza wzorcowego. Pominięcie tego dowodu pozbawiło możliwość wyjaśnienia istoty sprawy i stanowi o nieważności postępowania zarówno przed SKO, jak i Sądem.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; alternatywnie wniosła o stwierdzenie nieważności wyroku WSA w kontekście zarzucanych temuż wyrokowi błędów w zakresie publikacji wyroku oraz w związku z pozbawieniem oczywiście możliwości obrony prawa przez skarżącą poprzez rażące niewyjaśnienie okoliczności sprawy w związku z odmową przesłuchania świadków, urzędników obecnych przy pouczaniu pełnomocnika skarżącej o terminie do wniesienia odwołania i początku jego biegu i wadach awiza. Ten sam zarzut dotyczy postanowienia SKO. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania i zaliczenie w poczet materiału dowodowego kopii protokołu z rozprawy II SA/Łd 935/19, kopii zawiadomienia o rozprawie oraz kopii wyroku ze sprawy II SA/Łd 935/19.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji dokonanie dowolnych ustaleń, w ślad za ustaleniami SKO, których podstawą były dowolnie zinterpretowane fakty związane z odbiorem skarżonej decyzji, a także pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącą o przesłuchanie urzędników. Zarzucono, że zarówno Kolegium, jak i Sąd zadowoliły się różnego rodzaju notatkami i pismami post factum, w dodatku bez powiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z tymi dokumentami, w związku z czym wiedzę o ich zaistnieniu skarżąca powzięła po otrzymaniu decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienie odwołania, co jest wzorcowym przykładem pozbawienia możliwości obrony praw przez skarżącą. Podniesiono, że Sąd Wojewódzki jest sądem prawa i faktów, sądem prawa jest Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak i Sąd Najwyższy. Zatem Sąd naruszył art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a ponadto uniemożliwił wyjaśnienie okoliczności dotyczącej błędnego pouczenia i tym samym braku winy w niedotrzymaniu terminu do odwołania od decyzji organu I instancji, co powinno skutkować nieważnością postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzutem nieważności postępowania winno skutkować także nieogłaszanie wyroku bezpośrednio po zamknięciu rozprawy. Wyjaśniono, że Sąd przeprowadził dwie rozprawy na jednej rozprawie bez zarządzenia. Pierwsza była sprawa o sygn. akt II SA/Łd 935/19, drugą niniejsza i pierwszym wyrokiem był opublikowany wyrok w sprawie 935, a drugim w sprawie niniejszej. Zatem Sąd naruszył świętą zasadę bezpośredniości publikacji wyroków, a tym samym naraził się na zarzut nieważności wyroku, a dalej nieważności postępowania, bo to jest tak jakby Sąd nie podpisał wyroku, albo w ogóle nie ogłosił, albo ogłosił po odczytaniu notatki spisanej na okładce akt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy przede wszystkim podnieść, że art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazanie przepisów tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Konstrukcja skargi, a także zawarta w niej argumentacja prawna jest dość chaotyczna, przepisy są często powoływane bez wskazania aktu prawnego, z którego pochodzą. Nie do końca też wiadomo, które fragmenty skargi wskazują na konkretny zarzut naruszenia przepisów, a które dotyczą wyłącznie opisu tego zarzutu, bądź jego uzasadnienia. Jednakże stwierdzone wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść tylko do tych zarzutów, które udało się zrekonstruować z treści skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności postępowania, którą skarżąca kasacyjnie upatruje w pozbawieniu jej możności obrony swoich praw, tj. przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przy czym w ocenie skarżącej kasacyjnie do nieważności postępowania doszło z powodu naruszenia art. 111 p.p.s.a. poprzez wspólne rozpoznanie spraw bez ich połączenia, a także art. 133 i art. 139 p.p.s.a. poprzez ogłoszenie wyroku po uprzednim ogłoszeniu wyroku w innej sprawie, a nie bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, bez odroczenia terminu jego publikacji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 111 p.p.s.a. Zarówno z protokołu rozprawy w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 935/19, jak i z wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że sprawy o sygn. akt II SA/Łd 935/19 oraz II SA/Łd 795/19 nie były rozpoznawane wspólnie. WSA przeprowadził bowiem i zamknął rozprawę w sprawie II SA/Łd 935/19, a następnie przeprowadził i zamknął rozprawę w niniejszej sprawie. Zatem w każdej z spraw przeprowadzono oddzielną rozprawę, tyle że w tych samych ramach czasowych. Nie było zatem konieczności wydania postanowienia o ich połączeniu w celu wspólnego rozpoznania.
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 133 i art. 139 p.p.s.a. należy przede wszystkim podkreślić, że przez powołanie podstawy kasacyjnej należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jego uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Należy zatem wskazać, że art. 133 p.p.s.a. zawiera 3 paragrafy, zaś art. 139 p.p.s.a. zawiera 5 paragrafów, zaś skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który konkretnie przepis został w jej ocenie naruszony i chociażby z tego powodu należałoby uznać zarzuty te za bezskuteczne. Uwzględniając jednak opis zarzutu zawarty zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącego że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, zaś kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 139 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Jednakże w sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do czternastu dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Termin ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni.
Należy podnieść, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazuje ogłoszenie wyroku po zamknięciu rozprawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce i czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Nie można także przyjąć, że WSA miał obowiązek wydania postanowienia o odroczeniu publikacji wyroku w sytuacji, gdy jego ogłoszenie nastąpiło po zamknięciu rozprawy, jeszcze na tym samym posiedzeniu, tyle że po uprzednim ogłoszeniu wyroku we wcześniej rozpoznanej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie postanowienia w trybie określonym w art. 139 § 1 p.p.s.a. wyłącza konieczność zawiadomienia strony w trybie art. 91 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt I FZ 273/06). Zatem ma ono ten skutek, że sąd nie ma obowiązku zawiadomienia o terminie posiedzenia, w tym wypadku publikacji wyroku. Nie można zatem przyjąć, że jest to tożsama sytuacja z taką, w której ogłoszenie wyroku następuje po zamknięciu rozprawy, na tym samym posiedzeniu sądu, tyle że z pewnym przesunięciem czasowym. Przy czym nawet gdyby przyjąć, że doszło do uchybienia powołanych przepisów, to należy zauważyć, że są to przepisy proceduralne. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Natomiast pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkująca nieważnością postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1891/21). Okoliczność, że wyrok w przedmiotowej sprawie został ogłoszony po uprzednim ogłoszeniu wyroku we wcześniej rozpoznanej sprawie w żaden sposób nie pozbawiło zatem skarżącej możliwości obrony swoich praw w świetle wyżej przedstawionej wykładni powołanego przepisu. Nie doszło zatem do nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07).
Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym bardziej nie był uprawniony do przesłuchiwania świadków, gdyż takie postępowanie dowodowe w ogóle nie jest przewidziane w procedurze sądowoadministracyjnej. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. Także w tym wypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z dwóch paragrafów tego artykułu dotyczy zarzut, ale z treści zarzutu należy przyjąć, że chodzi o art. 113 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma charakter porządkowy, bowiem reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego i określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu tego przepisu, dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Innymi słowy, dostateczne wyjaśnienie sprawy nie oznacza konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 4002/17; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1789/18). Zarzut ten nie może zatem doprowadzić do zakwestionowania w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Z treści zaś skargi kasacyjnej wynika, iż przywołanie naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. służy właśnie zakwestionowaniu przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Z tego względu zarzut ten nie może być uznany za skuteczny.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 8, 10, 112, 77- 79a § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. wskazać należy, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. Należy zaś podkreślić, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z tym w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie przepisów tego prawa, naruszone przez sąd, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a., ale o naruszenie przez WSA konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu, a nie zaskarżony akt administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanych przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny.
Z kolei sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 58 k.p.a poprzez dokonanie jego "rażąco nietrafnej wykładni" wskazuje, że zarzut te winien być podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Takiej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał. Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Takiego uzasadnienia zarzut ten nie zawiera, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do zasadności zarzutu. Na marginesie należy jedynie wskazać, że w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu organ nie bada, czy termin ten został uchybiony, a jedynie czy zaistniały podstawy do jego przywrócenia. Natomiast argumentacja skarżącej kasacyjnie odnosi się wyłącznie do podważenia prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zaliczenie w poczet materiału dowodowego wskazanych w skardze dokumentów wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 1385/21, dostępny w Internecie) wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.