III OSK 2759/24

III OSK 2759/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 130/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-25
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 130/24 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 grudnia 2023 r., nr O.WA.KP-6.0130.3.2023.AG.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 130/24 oddalił skargę T. M. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: organ) z dnia 4 grudnia 2023 r., nr O.WA.KP-6.0130.3.2023.AG.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 października 2023 r. skarżący, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia publicznego pn.: [...], nr przetargi: [...], dalej jako: Zamówienie, obejmującej m.in.:
I. Pełną dokumentację przetargową Zamówienia:
a) Kompletna Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) wraz z załącznikami;
b) Materiały informacyjne, w tym Projekt budowlany dla odcinka drogi ekspresowej [...] od km 11+600 do km 13+800 oraz Koncepcję Programową dla drogi ekspresowej [...] na odcinku [...];
c) Projekt Zagospodarowania Terenu z Projektu budowlanego dla odcinka drogi ekspresowej [...] od km 11+600 do km 13+800;
i) Pytania Wykonawców do Zamawiającego z wyjaśnieniami Zamawiającego na podstawie art. 38 ustawy Prawo zamówień publicznych;
II. Pełną dokumentację kontraktową Zamówienia:
e) Załączniki do Programu Funkcjonalno-Użytkowego;
g) Oferta Wykonawcy wraz z załącznikami;
h) Wyciąg z Wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Wykonawcy, tj. wykaz osób zdolnych do wykonania zamówienia, wykaz potencjału technicznego oraz wykaz wiedza i doświadczenie, w przypadku gdy Wykonawca wykazując spełnianie warunków udziału w postępowaniu polegał na zasobach innego podmiotu na zasadach określonych w art. 26 ust. 2b ustawy Prawo zamówień publicznych;
III. Dokumentację od Wykonawcy, tj.:
a. Projekt budowlany;
b. Projekty wykonawcze;
c. Specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych;
d. Obliczenia, rysunki, modele umożliwiające weryfikację, przegląd, sprawdzenie lub zatwierdzenie dokumentów Wykonawcy przez Inżyniera;
e. Aktualizacja mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych;
f. Uzupełniający projekt robót geologicznych;
g. Uzupełniająca dokumentacja geologiczno-inżynierska;
h. Uzupełniająca dokumentacja hydrogeologiczna;
i. Uzupełniające geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;
j. Materiały projektowe do uzyskania opinii, uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi;
k. Materiały do wniosku o dodatkową decyzję/decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach;
l. Projekt budowlany zamienny wraz ze wszystkimi opracowaniami towarzyszącymi;
m. Dokumentacja projektowa instalacji i urządzeń towarzyszących (obcych);
n. Dokumentacja projektowa przebudowy kolidujących instalacji obcych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami;
o. Materiały do audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego;
p. Projekt stałej organizacji ruchu i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego dla odcinka drogi ekspresowej oraz pozostałych dróg nowoprojektowanych i podlegających przebudowie uwzględniający docelowe rozwiązania związane z budową łączności drogowej;
q. Projekty podziału nieruchomości;
r. Dokumentacja niezbędna do wznowienia/ustalenia pozostałych granic projektowanego pasa drogowego (poza odcinkami ustalonymi w wyniku podziałów nieruchomości) i szkic przebiegu granic całego pasa drogowego;
s. Informacje oraz Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
t. Plan Działań Ratowniczych;
u. Wniosek o zamienną decyzję zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
v. Projekt Wykonawczy wraz ze wszystkimi opracowaniami towarzyszącymi;
w. Projekt organizacji ruchu na czas budowy;
x. Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych odpowiadające rozwiązaniom Projektu Budowlanego i Projektu Wykonawczego;
y. Przedmiary Robót;
z. Programy Zapewnienia Jakości;
aa. Projekty technologiczne;
bb. Dokumentacja powykonawcza;
cc. Mapy do celów projektowych;
dd. Mapa powykonawcza;
ee. Instrukcje eksploatacji i utrzymania;
ff. Dokumentacja formalno-prawna dla nabycia praw do korzystania z nieruchomości znajdujących się poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogę, a niezbędna do zrealizowania Zamówienia;
gg. Koncepcja Systemu Zarządzania Ruchem;
hh. Projekt monitoringu osiadań i przemieszczeń elementów drogi i obiektów inżynierskich w trakcie realizacji robót;
V. Wszystkie ostateczne i zaakceptowane przez Zamawiającego projekty budowlane/wykonawcze będące podstawą prowadzenia robót budowlanych w związku z realizacją przez Wykonawcę Zamówienia;
VI. Wszystkie Dzienne, Tygodniowe oraz Miesięczne Raporty o postępie prac i Robót, cała dokumentacja powykonawcza z realizacji Robót oraz wszystkie świadectwa przejęcia dla Robót i Odcinków;
IX. Wszystkie (zaakceptowane i niezaakceptowane) dokumenty dotyczące płatności na rzecz Wykonawcy, w tym wszystkie Przejściowe Świadectwa Płatności (PŚP) z załącznikami, w tym dokumentami przekazanymi przez Wykonawcę;
X. Plany płatności oraz wszystkie zatwierdzone przez Inżyniera Zasadnicze Przedmiary Robót Stałych (ZPRS);
XI. Pełną dokumentację dotyczącą zgłaszanych przez Wykonawcę do Zamawiającego roszczeń związanych z wykonywaniem przez Wykonawcę robót, które nie zostały objęte Przedmiotem Umowy;
XII. Protokół postępowania wraz z załącznikami;
XIV. Listę Podwykonawców, Dostawców i Usługodawców (zgłoszonych do Zamawiającego, zaakceptowanych przez Zamawiającego).
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 27 października 2023 r. poinformował skarżącego, że zakwalifikował żądane przez niego informacje w części przywołanej powyżej jako informację publiczną przetworzoną i w związku z tym wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. danych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. wskazał, że droga, której dotyczą żądane informacje jest drogą publiczną, z której każdego dnia korzysta tysiące osób i dlatego wszelkie informacje odnoszące się do jakichkolwiek wydarzeń, robót i procedur dotyczących tej drogi maja charakter informacji, które mogą stanowić obiekt szczególnego zainteresowania obywateli, a tym samym są to informacje o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, nienależące wyłącznie do sfery interesów skarżącego. Skarżący podkreślił, że koszty przeprowadzenia procedury przetargowej, projektu oraz budowy drogi ekspresowej [...] ponosi Skarb Państwa, którego środki pochodzą bezpośrednio z podatków obywateli. W sytuacji, w której Państwo rozporządza milionowymi kwotami, pochodzącymi z pieniędzy publicznych, to dokumentacja w tym zakresie – zdaniem skarżącego – stanowi przedmiot szczególnego zainteresowania obywateli. W takich okolicznościach żądanie udostępnienia kompleksowej i pełnej dokumentacji wykracza poza jednostkowe interesy skarżącego, stanowiąc szczególnie istotny interes publiczny. Biorąc pod uwagę skalę sprawy, w szczególności kwoty, jakie zostały przeznaczone na realizację Zamówienia, to - zdaniem skarżącego - dokumenty z nim związane będą stanowić szczególną wartość dla interesu publicznego i uzasadniają czasochłonność oraz trudności, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej przetworzonej oraz nie powinny stanowić przeszkody do udostępnienia informacji. Udostępnienie wnioskowanych informacji wykazuje również w ocenie skarżącego szczególną wartość dla interesu publicznego oraz możliwość realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. nr O.WA.KP-6.0130.3.2023.AG.2 organ, działając na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej dotyczącej Zamówienia w części przywołanej powyżej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w jego ocenie skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu tych informacji, jak i nie wskazał, jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana przez niego informacja, gdyż ze specyfiki działalności skarżącego (praca w kancelarii) wynika, iż gromadzone przez niego dane nie będą służyć dobru publicznemu, a jedynie prywatnym interesom związanym z profilem prowadzonej przez skarżącego działalności. W związku z tym organ uznał, że skarżący nie wypełnił więc normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie której zobowiązano go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej.
Organ podkreślił, że w celu udostępnienia określonej w decyzji informacji publicznej konieczne byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności, gdyż ich udostępnienie wymaga bardzo szczegółowego zweryfikowania całej dostępnej organowi dokumentacji, o której mowa we wskazanych punktach wniosku, pod kątem analizy jej stanu prawnego związanego z ochroną tajemnicy prawem chronionej, co z kolei w ocenie organu świadczy o przetworzonym charakterze tych informacji. Natomiast skarżący, zdaniem organu, nie wykazał w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, co z kolei pozwala stwierdzić, że nie przewiduje on możliwości podjęcia takich działań.
W piśmie z dnia 5 stycznia 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną, a w konsekwencji skarżący powinien wykazać w jakim zakresie uzyskanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego zdaniem organu skarżący nie uczynił;
2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, pomimo braku wykazania przez organ, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą jakiejkolwiek tajemnicy chronionej prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego zdaniem żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej, zaś uzasadnienie decyzji organu w zakresie takiej kwalifikacji jego wniosku uznał za lakoniczne. Wskazanie wyłącznie na konieczność analizy stanu prawnego związanego z ochroną tajemnicy prawem chronionej nie uzasadnia w ocenie skarżącego uznania przez organ żądanych przez skarżącego informacji za przetworzone. Organ nie wyjaśnił bowiem na czym miałby polegać ekstraordynaryjny wysiłek w udostępnieniu żądanych przez skarżącego informacji. Skarżący podkreślił, że dokumenty będące przedmiotem jego wniosku zostały już wcześniej przygotowane w toku postępowania przetargowego i w trakcie realizacji budowy odcinka drogi ekspresowej [...].
Niezależnie od tego skarżący wskazał, że organ bez należytego uzasadnienia stwierdził w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ pominął przy tym okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego – jest adwokatem w kancelarii prawnej, co pozwala prima facie na stwierdzenie, że uzyskanie przez niego informacji publicznej może mieć szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Skarżący podkreślił ponownie, że żądane informacje mają związek z realizacją zamówienia publicznego na wybudowanie drogi publicznej, z której każdego dnia korzysta tysiące podróżnych, zarówno w celach prywatnych, jak i przy szeroko pojętych przedsięwzięciach biznesowych i gospodarczych oraz że koszty przeprowadzenia procedury przetargowej, projektu oraz realizacji przedsięwzięcia ponosi Skarb Państwa, którego środki pochodzą bezpośrednio z podatków obywateli. Ponadto, zdaniem skarżącego udostępnienie żądanej przez niego dokumentacji będzie również stanowiło działanie na rzecz dobra publicznego, poprzez wzmocnienie pewności obrotu prawnego oraz zasady zaufania do władzy publicznej wymienionej w art. 8 Kodeksu postepowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 130/24 oddalił skargę T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 grudnia 2023 r., nr O.WA.KP-6.0130.3.2023.AG.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że skarga T. M. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, wydając zaskarżoną decyzję, organ nie naruszył zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że spór w tej sprawie dotyczy po pierwsze tego, czy żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 11 października 2023 r. informacja, w zakresie szczegółowo określonym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, stanowi informację przetworzoną. Po drugie, skarżący kwestionuje dokonaną przez organ ocenę, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie przez niego żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ trafnie ocenił zarówno, że będąca przedmiotem decyzji informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jak i że w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego żądanej informacji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności biorąc pod uwagę bardzo szeroki zakres żądanej informacji, która obejmuje praktycznie całość dokumentacji związanej z projektowaniem i wykonaniem jednego z odcinków drogi ekspresowej [...], a także charakter informacji dotyczącej m.in. relacji podmiotów publicznych z przedsiębiorcami i innymi podmiotami prywatnymi, który przekłada się na konieczność dokonania analizy informacji pod kątem występowania tajemnic prawnie chronionych, nie można zgodzić się ze skarżącym, że żądana informacja ma charakter prosty. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący domagał się udostępnienia dokumentów stanowiących w istocie pełną dokumentację projektową i wykonawczą odcinka drogi ekspresowej [...]. Sama treść wniosku, w tym użycie przez skarżącego takich sfomułowań, jak: "wszystkie (zaakceptowane i niezaakceptowane) dokumenty", "pełna dokumentacja", "wszystkie [...] raporty", "cała dokumentacja" świadczą w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o tym, że intencją skarżącego było uzyskanie kompleksowej dokumentacji o znacznej objętości, której przygotowanie wymagałoby od organu podjęcia działań o skali znacznie przekraczającej proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Pomimo zatem, że żądana informacja składa się z wielu informacji prostych (pojedynczych dokumentów), to ich zebranie, opracowanie, a także analiza pod kątem ewentualnego wystąpienia w nich np. tajemnicy przedsiębiorcy lub innych tajemnic ustawowo chronionych, wymagałoby jej przetworzenia, a w konsekwencji wytworzenia nowej informacji. Sąd I instancji uznał więc, że organ prawidłowo przyjął, że skarżący żąda udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie ma przy tym znaczenia, jak zarzuca skarżący, że organy nie wykazały, iż żądane dokumenty zawierają informacje objęte tajemnicą chronioną prawem. Dopiero bowiem po dokonaniu szczegółowej analizy objętej wnioskiem dokumentacji (a więc w istocie po przetworzeniu informacji publicznej) organ mógłby w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, które informacje i w jakim zakresie objęte są ograniczeniem dostępu na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, to nie fakt, że żądana informacja zawiera tajemnice prawem chronione, świadczy o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, lecz wynika to ze skali żądanej informacji i jej charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także stanowisko organu w zakresie uznania, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności ujawnienia żądanej informacji dla interesu publicznego. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji okoliczność ta nie wynika również z samej istoty żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie wykazał, że spełnione zostały wyżej wymienione przesłanki. Sam fakt, że żądana informacja dotyczy drogi publicznej, z której korzysta wiele osób, a także, że realizacja inwestycji nastąpiła z wykorzystaniem środków publicznych, nie oznacza zdaniem Sądu I instancji, że udostępnienie informacji w postaci szczegółowej dokumentacji dotyczącej projektu i wykonania drogi służy realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Tym bardziej, że nie sposób uznać – jak twierdzi skarżący – by wykonywanie przez niego zawodu adwokata dowodziło, iż wykorzystane przez niego informacje będą miały rzeczywisty wpływ na poprawę działania podmiotów publicznych lub bezpieczeństwa użytkowników drogi. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wniosek z dnia 11 października 2023 r. obejmował całość dokumentacji przetargowej, projektowej i wykonawczej, a nie jedynie pewne, konkretnie wymienione dokumenty, które mogłyby zostać uznane za szczególnie przydatne do oceny prawidłowości wydatkowania środków publicznych lub bezpieczeństwa drogi.
Twierdzenia skarżącego na poparcie tezy o występowaniu w tej sprawie szczególnej istotności dla interesu publicznego mają zdaniem Sądu I instancji jedynie ogólny charakter. Nie wskazał on żadnych konkretnych działań, jakie zamierza podjąć, dysponując żądanymi informacjami, a także nie wyjaśnił, dlaczego informacje w opisanym w decyzji zakresie są niezbędne do realizacji owych bliżej niesprecyzowanych celów. Sąd I instancji uznał zatem, że zasadnie organ przyjął, że skarżący nie wykazał wystąpienia w tej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby zaangażowanie znacznych środków osobowych, czasowych i materialnych dla udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.
Z wszystkich wyżej podanych przyczyn Sąd I instancji uznał postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego za niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu z dnia 4 grudnia 2023 r., nr O.WA.KP-6.0130.3.2023.AG.2 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu w całości dokumentów stanowiących informację publiczną, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia 11 października 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed WSA oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa subsumpcja materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację prostą w rozumieniu tego przepisu,
a w konsekwencji naruszenie:
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżący musiał wykazywać szczególnie istotny interes prawny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej celem uzyskania danych, o które wnosił we wniosku o dostęp do informacji publicznej podczas gdy prawidłowa subsumpcja materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że nie ciążył na nim ten obowiązek;
niezależnie od powyższego naruszenie:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zadośćuczynienie wnioskowi o udzielenie dostępu do informacji publicznej przez organ spowodowałoby uszczerbek dla prawidłowego toku funkcjonowania organu, podczas gdy organ jako wyspecjalizowany w realizacji inwestycji drogowych w Polsce zatrudnia tysiące pracowników i udzielenie dostępu do informacji publicznej w żądanym zakresie nie stanowiłoby uszczerbku dla prawidłowego funkcjonowania organu;
a ponadto:
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie faktu wynikającego z materiału dowodowego o braku wykazania przez organ, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą chronioną prawem oraz ustalenie przez WSA, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy fakt ten był jedną z przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu prawnego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy skarżący wykazał taki interes.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie zgadza się z oceną organu oraz Sądu I instancji, że będąca przedmiotem decyzji informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jak również, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na co zresztą zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zażądał dokumentacji pełnej, kompleksowej, a nie szczegółowej, edytowanej, przerobionej czy w specjalny sposób skompilowanej (np. w formie tabelarycznej). Nie można więc uznać zdaniem skarżącego kasacyjnie, że organ przy wydaniu żądanych dokumentów zmuszony byłby do wytworzenia informacji jakościowo nowej, co świadczy także o nieprzetworzonym charakterze żądanej informacji.
Ponadto, skarżący kasacyjnie zauważył, że wbrew wyraźnej woli ustawodawcy organ nie rozpatrzył okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie w sposób wyczerpujący, jasny i niepozostawiający wątpliwości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie wykazał się należytą starannością w spełnieniu ustawowej dyrektywy konkretności, gdyż nie udowodnił w sposób bezsporny i wyczerpujący w uzasadnieniu decyzji dlaczego według niego żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Jego rozważania ograniczają się bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących konieczności przeprowadzenia analiz i usunięcia tajemnicy prawnie chronionej. Organ, a także Sąd I instancji, nie potrafili wskazać jakich konkretnie czynności należało dokonać na żądanej informacji - jakich obliczeń, ekspertyz, analiz, zestawień statystycznych – w celu jej ujawnienia. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że wymagałoby to dużego nakładu pracy nie zostało to w żaden szerszy sposób wykazane.
Jak wskazał skarżący kasacyjnie konsekwencją powyższego błędu było błędne ustalenie, że należało w sprawie wykazywać nadzwyczajny interes prawny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego w ocenie skarżącego kasacyjnie wykazał on szczególną istotność żądanej informacji dla interesu publicznego i to że jej udostępnienie jest ważne dla wszystkich obywateli, w tym dla każdego podatnika i przedsiębiorcy, a więc nie sposób stwierdzić, że cel jej ujawnienia należy wyłącznie do sfery interesów skarżącego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie podjął nawet próby wykazania na czym miałyby konkretnie polegać nadzwyczajne czynności konieczne do przedsięwzięcia, dające podstawę do uznania żądanych informacji za informację przetworzoną, a więc tym bardziej nie wskazano w jaki sposób miałyby one zaburzać prace urzędu. Nawet w sposób lakoniczny i skrótowy nie wspomniano o tym, jaką formę miałyby przybrać wzmożone nakłady pracy i środków przeznaczonych przez organ. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zważywszy, że w przedmiotowej sprawie żądano dokumentacji będącej w dyspozycji organu przez lata, której nie musiał on wytwarzać oraz której nie można przyznać jakiegokolwiek przymiotu nowości, można przyjąć, że skarżący dążył do uzyskania materiałów archiwalnych, co tylko wzmacnia jego argumentację w tym zakresie.
Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że organ w sposób nieuzasadniony odmówił mu dostępu do informacji publicznej powołując się na tajemnicę prawnie chronioną, co Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach, mimo że organ w zaskarżonej decyzji sam nadał istotne znaczenie tajemnicy chronionej prawem jako przesłanki warunkującej udzielenie informacji publicznej, co stanowiło jedną z okoliczności decydujących o odmowie udostępnienia informacji w sprawie, która to przez organ nie została dostatecznie wyjaśniona.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2024 r. organ oświadczył, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując na zasadność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Konstrukcja wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem w ramach każdego z nich skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. – w jednym z zarzutów wyłącznie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś w pozostałych z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te nie mogły jednak osiągnąć skutku z uwagi na ich błędną konstrukcję.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 oraz art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. kwestionując na tej podstawie prawidłowość zakwalifikowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie żądanej w sprawie informacji jako przetworzonej, a w konsekwencji stwierdzenie, że skarżący musiał wykazywać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej ujawnieniu i interesu tego nie wykazał i przede wszystkim podnosząc lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie przez organ przyjętego w sprawie stanowiska i tym samym podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie wskazać należy, że powiązanie takie nie mogło jednak okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania za prawidłową wydaną w sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jej uzasadnienia za wystarczające konieczne było bowiem nie tylko przywołanie właściwej podstawy orzekania przez Sąd I instancji, tj. art. 151 p.p.s.a. w powiazaniu z przepisami k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.