III OSK 2759/23

III OSK 2759/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217-219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 122/23 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 14 listopada 2022 r. nr 7/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Komendanta Służby Ochrony Państwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 122/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia
14 listopada 2022 r. nr 7/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 26 września 2022 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, zwrócił się do Komendanta Służby Ochrony Państwa z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż skarżący: "od dnia 20 października 2013 r. (rozpoczęcia służby w grupie ochronnej) do dnia 15 lutego 2022 r. (przejścia na emeryturę) pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, względnie o wydanie stosownego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia".
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ma istotny interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, o które wnosi, ponieważ wydanie zaświadczenia umożliwi mu uzyskanie stosownego dodatku do emerytury, który przewidziany jest przez przepisy prawa.
Skarżący podkreślił też, że przyznany mu dodatek na mocy rozkazu personalnego z dnia 6 grudnia 2018 r. za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu w wysokości 24 % uposażenia zasadniczego potwierdza pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Podniósł również, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści umożliwi mu skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), przewidującego zwiększenie podstawy emerytury o 0,5% za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej przez niego w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, Komendant Służby Ochrony Państwa - działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r.") oraz w związku z § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611 - zwanego dalej także: "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r."), postanowieniem nr 7/2022 z dnia 14 listopada 2022 r. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu postanowienia Komendant SOP zauważył na wstępie, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).
Organ uznał, że w realiach niniejszej sprawy, zrealizowane zostały obie wskazane wyżej przesłanki, z tą jednak uwagą, że na mocy art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem spornego postanowienia, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, w toku którego dokonał kwerendy oraz analizy pozostającej w jego zasobach dokumentacji służbowej, odzwierciadlającej przebieg służby skarżącego, tj. akt personalnych, dzienników decyzji Komendanta SOP (wcześniej Szefa BOR) oraz dokumentacji prowadzonej przez komórkę organizacyjną, w której skarżący pełnił służbę (Zarząd [...] SOP i jego poprzednicy).
To w wyniku takiego postępowanie wyjaśniającego ustalił, że dokumentacja nie zawiera jakichkolwiek informacji lub danych potwierdzających uczestnictwo skarżącego w zdarzeniach/sytuacjach, o szczególnym charakterze (w warunkach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia). Zdaniem organu, skarżący wprawdzie realizował - zgodnie ze specyfiką komórek organizacyjnych, w których pełnił służbę - zadania polegające na bezpośredniej, fizycznej ochronie osób, niemniej jednak nie spełniały one kryterium szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Sam bowiem fakt pełnienia przez skarżącego służby z bronią, czy ochrona wysokiej rangi osób jest de iure i de facto istotą służby w uzbrojonej formacji mundurowej, jaką jest SOP i był jej poprzednik – Biuro Ochrony Rządu (vide: art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o SOP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o BOR).
Jednocześnie, Komendant SOP stwierdził, że w zasobach organu nie odnaleziono jakichkolwiek innych dokumentów (np. meldunków, notatek, harmonogramów służb, rejestrów lub ewidencji), mogących doprowadzić do odmiennych ustaleń. Zdaniem organu, nie potwierdzają tego - nawet pośrednio - opinie służbowe obejmujące okresy wskazane przez stronę skarżącą.
Ponadto Komendant SOP wyjaśnił, że dokonując powyższej oceny, miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (opublikowany w Dz. U. z 2014 r. pod poz. 736) i stosując § 4 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 maja 2005 r., pominął przesłankę "bezpośredniości" w odniesieniu do zagrożenia życia i zdrowia.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta SOP z dnia 14 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant SOP, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści określonej we wniosku z dnia 26 września 2022 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a. Z tego powodu skargę oddalił.
W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie uznał bowiem, że brak jest przesłanek dla wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżący "od dnia
20 października 2013 r. (rozpoczęcia służby w grupie ochronnej) do dnia 15 lutego 2022 r. (przejścia na emeryturę) pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", które uzasadniałyby podwyższenie emerytury.
I tak, według WSA w Warszawie, wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, jak dalej wyjaśnił Sąd I instancji, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Sąd przypomniał, że w rozpoznanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., jak również z cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W ocenie Sądu I Instancji, zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie, musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć. Ponadto, wspomniane zagrożenie nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w SOP na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W konsekwencji WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że służba w takiej formacji jak Służba Ochrony Państwa w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów mógł być zatem powołany w niniejszej sprawie, jednak obowiązkiem organu było stwierdzenie, w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Skoro zatem takie zagrożenie nie zostało ustalone, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i wydania żądanego zaświadczenia.
W końcowej części uzasadnienia WSA w Warszawie odniósł się także do kwestii przywołanego w skardze rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia 6 grudnia 2018 r. przyznającego skarżącemu dodatek. Sąd I instancji stwierdził w tej części uzasadnienia, że organ, rozpatrując wniosek skarżącego i dokonując kwerendy swoich zasobów, miał świadomość istnienia tego dokumentu i - wbrew zarzutom strony skarżącej - uwzględnił go, wydając kwestionowane postanowienie. WSA w Warszawie ponownie wskazał, że z samego wykonywania czynności o tzw. podwyższonym ryzyku, nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynika sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zgromadzone przez organ materiały dawały podstawę do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego, którego to błędu związanego
z naruszeniem ww. przepisów postępowania, nie dostrzegł sąd pierwszej instancji,
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 11 § 1 k.p.a. i art. 88 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, iż organ nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, dokonał błędnej oceny tego materiału, którego to błędu, związanego z naruszeniem ww. przepisów postępowania nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę;
2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 i pkt. 3 ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez błędną wykładnię, dokonaną przez Sąd I instancji, wyrażenia "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", jak również poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów na skutek błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Służby Ochrony Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie od skarżącego na rzecz organu należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Oświadczył również, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Według organu wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej in gremio, niezależnie od przyjętej formuły ich normatywnej stylizacji w istocie zmierzają wyłącznie do podważenia przyjętej przez WSA w Warszawie oceny aprobującej ustalenia faktyczne organu, że posiadana przez SOP dokumentacja nie zawiera jakichkolwiek informacji lub danych potwierdzających uczestnictwo skarżącego w zdarzeniach/sytuacjach spełniających kryterium szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. W dalszej części uzasadnienie ww. pisma procesowego podniósł m.in., że wykładnia sformułowania "służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" dokonana w skardze kasacyjnej prowadziłaby do sytuacji, w której o podwyższenie emerytury mógłby ubiegać się w zasadzie każdy funkcjonariusz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc zatem do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 15 ust. 2 i pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszom (...) poprzez błędną wykładnię wyrażenia "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", jak również niewłaściwe - na skutek owej błędnej wykładni - zastosowanie wymienionych przepisów przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż właściwa interpretacja podanego zwrotu determinuje prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Stopień zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy podlega gradacji. Skarżący kasacyjnie przywołał fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, stwierdzając, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy przyjąć, że przywołane przepisy wskazują na możliwość potencjalnych zagrożeń, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Skarżący funkcjonariusz, pełniąc służbę w jednostce manewrowej, zajmującej się fizyczną ochroną osób, znajdował się na najwyższym szczeblu gradacji, ze względu na zagrożenie życia i zdrowia.
Prawidłowe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wymaga nakreślenia normatywnych uwarunkowań systemowych kształtujących niniejszą sprawę. Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Już analiza językowa sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzi do wniosku, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby bowiem do wniosku, że o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz, gdyż w istotę służby wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Wskazany przepis doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszom (...), zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury oraz wyraził pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z tej perspektywy ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.
W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Służba Ochrony Państwa w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Służbie Ochrony Państwa dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15, dostępny w CBOSA).
Przyjęcie w świetle powyższego przez Sąd I instancji, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne i nie stanowić normalnego następstwa służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. i § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszom (...).Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest zatem prawidłowa. Zarzut naruszenia wskazanych w nim regulacji poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 7 grudnia 2018 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ.
W myśl art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Przepis ten przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie: gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy żąda tego wnioskodawca, powołując się na swój interes prawny. Do drugiego z tych stanów faktycznych nawiązuje przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewidujący, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Z kolei art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentowany przepis art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od wyodrębnionych wyżej dwóch przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości, że jeśli zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające - por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., II SA 1858/01. Zauważyć jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., I OSK 377/09). Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.
W pierwszej kolejności zatem w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ ustala jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10, s. 63).
W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołany wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2018 r., stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że zaświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach.
W tym kontekście uzasadnione jest stwierdzenie, że komentowaną regulacją w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m.in. stosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ może więc wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, bądź prowadzenie szerokiego postępowania dowodowego w trybie typowego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.
W analizowanej sprawie Komendant Służby Ochrony Państwa w toku postepowania o wydanie zaświadczenia dokonał kwerendy akt osobowych skarżącego oraz innych znajdujących się w dyspozycji organu dokumentów. Zweryfikowano treść akt personalnych skarżącego, dzienników decyzji Komendanta SOP i Szefa BOR oraz dokumentacji prowadzonej przez komórkę organizacyjną, w której skarżący pełnił służbę. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że sformułowane przez Komendanta SOP oceny prawne były właściwe. Skarżący nie powołał w skardze kasacyjnej żadnych argumentów, które pozwoliłyby z tą oceną w sposób rzeczowy i konkretny polemizować. Skarżący domaga się natomiast dokonania innej oceny materiału dowodowego sprawy, przeprowadzonej w oparciu o zaprezentowaną w skardze kasacyjnej wykładnię przepisów prawa materialnego. Jednakże, jak zostało powyżej wykazane, zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia jest nieprawidłowa. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż WSA w Warszawie zasadnie oddalił skargę (zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.), przyjmując, że wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy stosowanych przepisów zostały wyjaśnione (zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2018 r. i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 88 k.p.a.).
Uwzględniając wyłożone oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.