III OSK 2741/22

III OSK 2741/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 367/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 6 art. 16 art. ust. 1 art. 19
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 367/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia Stare Miasto na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 marca 2019 r. nr VI/114/19 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Wrocławia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 367/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia Stare Miasto na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 marca 2019 r. Nr VI/114/19 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Wrocławia stwierdził nieważność § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 podpunkt 1 i 2, § 7 pkt 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 (pkt 1); a dalej idącą skargę oddalił (pkt 2).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skargą z 19 lipca 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Stare Miasto (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia nr VI/114/19 z dnia 21 marca 2019 r. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Wrocławia (Dz. U. Województwa Dolnośląskiego z 1 kwietnia 2019 r, poz. 2136), w części dotyczącej nieważności § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 7 pkt 5 i pkt 10, § 9 pkt 3, § 10, § 13 pkt. 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części.
W obszernej odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do każdego z podniesionych w skardze zarzutów.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji Prokurator zasadnie zarzucił, że zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu zostały podjęte z naruszeniem prawa. Analizując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 podpunkt 1 i 2, § 7 pkt 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Zarzuty odnośnie do treści zaskarżonych zapisów Regulaminów: § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 podpunkt 1 i 2 § 16, § 17, § 18, które w istocie powielają zapisy ustawy, WSA uznał za niezgodne z przepisami ustawy, w konsekwencji powinny więc zostać wyeliminowane z zaskarżonego aktu. WSA nie podzielił stanowiska organu, że informacyjny cel przepisów regulaminu usprawiedliwia powtórzenia zapisów ustawowych. Odbiorca przepisów ustawy i regulaminu jest ten sam, zatem powielanie zapisów w dwóch aktach nie jest w żaden sposób uzasadnione.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono również, że trafnie Prokurator zarzucił, iż lokalny prawodawca niewłaściwie zrealizował delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm. zwanej dalej "u.z.z.w.") który obliguje, aby w regulaminie zostały określone warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W ramach tej delegacji, Rada postanowiła w § 7 ust. 10 Regulaminu, o terminie zapłaty za usługi. Przepis ten stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie do uchwały postanowień nie przewidzianych w przepisie formułującym delegację ustawową do jej wydania.
W tym zakresie WSA zważył, że forma umowy w przedmiocie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków została wyraźnie określona w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Treść umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił zaś w art. 6 ust. 3 ustawy, formułując m.in. nakaz uwzględnienia w jej redakcji postanowień dotyczących okresu jej obowiązywania. Podkreślić należy zatem, że treść umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków determinowana jest co do niektórych postanowień przepisami u.z.z.w (art. 6 ust. 3), a w zakresie w tej ustawie nie uregulowanym podlega przepisom prawa cywilnego. Rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać szczegółowe wytyczne w zakresie treści tej umowy. Niedopuszczalne jest formułowanie wytycznych powielających obowiązujące wymogi rangi ustawowej. Zasadnie zakwestionowane zostały zatem przepisy § 7 ust. 10 regulaminu.
Identyczne wady dotykają przepisy § 10 oraz § 13 pkt 4 i 5 Regulaminu. Ich treść również wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zawierającego wytyczne dotyczące treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zgodnie z treścią § 10 Regulaminu: "Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna uzgodnić dokumentację techniczną z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, celem zapewnienia jej zgodności z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Z kolei stosownie do treści § 13 pkt 4 i 5 Regulaminu "przed zasypaniem podmiot przyłączany zobowiązany jest wykonać operat geodezyjny, w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych do art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm). 5. Operat geodezyjny podmiot przyłączany powinien wykonać w dwóch egzemplarzach, z których jeden dostarczy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a drugi do odpowiedniego urzędu zajmującego się aktualizacją dokumentacji geodezyjnej."
Sformułowanie tego typu wymagań przez Radę w regulaminie nie znajdowało podstawy w przepisach obowiązującego prawa i stanowiło przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne okazały się zarzuty sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej § Regulaminu, w którym Rada Miasta przewidziała możliwość zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem a gminą, w której uregulowane zostałyby zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe. W tym kontekście wskazano, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek ustalania warunków lub terminów rozliczania kosztów pobranej na ten cel wody.
Powyższy wyrok organ zaskarżył w części stwierdzającej nieważność § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 7 pkt 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 Regulaminu zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą postanowienie § 3 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 marca 2019 r. Nr VI/114/19 w przedmiocie dostarczania i odprowadzania ścieków na obszarze Wrocławia (zwanej dalej Regulaminem) stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisów u.z.z.w. dotyczących wymogów prowadzenia działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, w przypadku gdy zaskarżone postanowienie stanowi jedynie informację, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma podstawy prawne do prowadzenia działalności wodociągowo – kanalizacyjnej;
b) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 5 ust. 1 i 1b u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą postanowienie § 4 pkt 1 b i c Regulaminu stanowią niedopuszczalne powtórzenie przepisów u.z.z.w. dotyczących zdolności posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie stanowi doprecyzowanie, a nie powtórzenie materii ustawowej oraz pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.;
c) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 5 ust. 1a u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą postanowienie § 4 pkt 6 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisów u.z.z.w. dotyczących wewnętrznej kontroli jakości wody w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie dotyczące kontroli jakości wody pomimo że odpowiada regulacji ustawowej, to zapewnia większą czytelność Regulaminu, pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.,
d) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 6 u.z.z..w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą postanowienie § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisów u.z.z.w. w przypadku gdy zaskarżone postanowienie dotyczy podmiotów z którymi zawierana jest umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (umowa zaopatrzeniowa) w budynkach wielolokalowych, ma charakter informacyjny i w żadnym stopniu nie zastępuje ani nie ingeruje w postanowienia umowy zaopatrzeniowej, pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.;
e) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 8 u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą § 16, § 17 i § 18 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisów u.z.z.w. dotyczących odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w przypadku, gdy zaskarżone postanowienia pomimo że odpowiadają regulacji ustawowej, to pełnią funkcję informacją, co jest szczególnie istotne z uwagi na charakter regulowanych nimi zagadnień, mających duże znaczenie dla odbiorców usług pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.;
f) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. oraz w zw. z § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074 z późn. zm., zwane dalej Rozporządzeniem w sprawie taryf) polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą § 7 ust. 10 Regulaminu określający 14 dniowy termin zapłaty od daty wysłania lub dostarczenia w inny sposób faktury za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki przekracza granicę upoważnienia ustawowego dotyczącego treści Regulaminu, w przypadku gdy 14 dniowy termin został uregulowany w Rozporządzeniu w sprawie taryf, pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określania w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w, sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
g) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. i art. 5 u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą § 10 Regulaminu stanowiący, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna uzgodnić dokumentację techniczną celem zapewnienia jej zgodności z warunkami przyłączenia przekracza granicę upoważnienia ustawowego dotyczącego treści Regulaminu, w przypadku gdy zaskarżone postanowienie pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważniania ustawowego do określenia w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., warunków przyłączenia do sieci przedsiębiorstwa oraz umożliwia przedsiębiorstwu zapewnienie sprawnego działania posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;
h) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którą § 13 pkt 4 i 5 Regulaminu nakładający obowiązek wykonania operatu geodezyjnego przekracza granicę upoważnienia ustawowego do określenia warunków przyłączenia do sieci, w przypadku gdy obowiązek wykonania operatu wynika z przepisów Prawa budowlanego i ma wpływ na działanie posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.;
i) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. polegające na ich błędnej wykładni, zgodnie z którym § 26 Regulaminu nie realizuje przepisów u.z.z.w. dotyczących uregulowania w Regulaminie warunków formalnych, a nie faktycznych lub technicznych dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, w przypadku gdy Regulamin wyłącznie odsyła do innych regulacji w tym zakresie takich jak, taryfa czy umowa z Gminą, pełni funkcję informacyjną i stanowi realizację upoważnienia ustawowego do określenia w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe;
j) art. 19 § 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w Regulaminie, ma charakter zamknięty, podczas gdy jego brzmienie wskazuje na jego otwarty charakter;
k) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wykonanie upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie zapisów innych aktów prawnych ma zawsze charakter istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w części zastosowanych powtórzeń, nawet gdy mają one wyłącznie charakter informacyjny, służą uporządkowaniu materii aktu prawa miejscowego oraz ochronie interesów adresatów aktu;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 147 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. polegające na stwierdzeniu nieważności postanowień § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 7 pkt. 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 Regulaminu z uwagi na powtórzenie w nich regulacji ustawowych w przypadku, gdy powtórzenie postanowień ustawowych w aktach prawa miejscowego w niniejszej sprawie stanowi naruszenie nieistotne, które nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności takich postanowień;
3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez stwierdzenie przez WSA we Wrocławiu nieważności postanowień Regulaminu, pomimo wadliwie dokonanej oceny okoliczności sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę zaskarżonego wyroku wobec niewskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia tzn. jakimi okolicznościami kierował się Sąd stwierdzając nieważność postanowień § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 16, § 17 i § 18 oraz w szczególności postanowienia § 7 pkt 5 Regulaminu, którego stwierdzenia nieważności Sąd nie uzasadnił w sporządzonym uzasadnieniu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Wrocław kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że regulamin dostarczania wody
i odprowadzania ścieków jest aktem powszechnie obowiązującym; ma charakter abstrakcyjny i w sposób ogólny określa adresatów, do których jest skierowany. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do tego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się m.in. normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia, jak również generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).
Zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia zaskarżoną uchwałą Zasad techniki prawodawczej. Zasadniczo Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała
z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji
w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko
w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wytknięto, że zaskarżony akt prawa miejscowego zawiera liczne przekroczenie delegacji prawotwórczej polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania
w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19). Nie można też, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych. Mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji u.z.z.w. i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust. 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Potrzebę sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy można zrealizować, jednakże nie w formie mającej charakteru aktu prawa miejscowego.
Z wyłożonych względów już w tym miejscu należy przesądzić o bezzasadności zarzutów naruszenia: 1) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz 2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 147 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. polegające na stwierdzeniu nieważności postanowień § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 7 pkt. 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26. Zasadności powołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie upatrywała w przyjętej przez WSA ocenie, że powielenie rozwiązań ustawowych w przepisach Regulaminu nie powinno a limine przesądzać o takiej ich wadliwości, która uzasadnia negatywną ingerencję orzeczniczą sądu administracyjnego.
Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z WSA, że taki informacyjny
i zarazem powielający przepisy u.z.z.w. charakter miały postanowienia § 3, § 4 pkt 1 b i c, § 4 pkt 6, § 6 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 7 pkt 5, § 7 pkt 10, § 10, § 13 pkt 4 i 5, § 16, § 17, § 18, § 26 Regulaminu.
Postanowienia § 3 informują, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków." Wymóg posiadania przedmiotowego zezwolenia wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.z.z.w., a nadto, przedmiotowa kwestia nie mieści się w zakresie delegacji prawotwórczej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
W § 4 pkt 1 b i c Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zobowiązało się zapewnić zdolność urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Przedmiotowy obowiązek wynika wprost z art. 5 ust. 1 i ust. 1b u.z.z.w., co przesądza, że powołane postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Analogicznie, postanowienia § 4 pkt 6 Regulaminu, w którym MPWiK zobowiązuje się do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody powielają treść art. 5 ust. 1a u.z.z.w. W § 6 pkt 4 Regulaminu uregulowano kwestię stron umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków z budynków wielolokalowych. Przedmiotową kwestię reguluje wprost art. 6 ust. 5-8 u.z.z.w. W § 16, § 17 i § 18 Regulaminu uregulowano materię dotyczącą odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, co stanowi powtórzenie postanowień art. 8 u.z.z.w.
W § 7 ust. 10 Regulaminu określono 14-dniowy termin zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki. Nie jest kwestionowane, że materię tę reguluje § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie taryf. Wskazać trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest uzgodnienie
z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza powołane przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17). Skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła
z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo - dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. (wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1309/07).
Postanowienia § 13 ust. 4 i 5 Regulaminu nakładają obowiązek wykonania operatu geodezyjnego przed zasypaniem przyłącza. Powołane postanowienie Regulaminu zmierza do nałożenia dodatkowych obowiązków na odbiorcę usług, które to obowiązki nie zostały przewidziane w ustawie. Obowiązkiem tym miałoby być przedłożenie dokumentacji geodezyjnej nie organowi architektoniczno-budowlanemu, lecz przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. zobowiązuje radę gminy do określania warunków przyłączania do sieci, ale nie daje podstaw do nakładania nowych obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa. Owszem budowa przyłączy, zgodnie z art. 29a w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego wymaga sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, ale odbiorcą tej dokumentacji jest organ architektoniczno-budowlany, a nie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.
Z treści § 26 Regulaminu wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę Wrocław za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, a nadto, że strony mogą zawrzeć w tym przedmiocie umowę. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy między gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie, w tym ochrony przeciwpożarowej. Gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 tej ustawy, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma zaś skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 5 u.z.z.w. trzeba wstępnie podać, że zgodnie z jego treścią "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, w tym...". Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze całą jego treść, a nie koncentrować się tylko na zwrocie "w tym". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są powiązane ze wskazanymi w ust. 2. Nie mogą one dotyczyć kwestii uregulowanych już w ustawie lub w wydanych na podstawie ustawy przepisach wykonawczych (rozporządzeniach), jak i tych, które zostały wyłączone przez ustawodawcę spod regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest wydawany na podstawie tego przepisu regulamin, czy też zostały przekazane do kompetencji innych podmiotów niż rada gminy. Dotyczy to w szczególności kwestii, które zgodnie z ustawą winny być uregulowane w drodze umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usługi (art. 6). Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie pozwala na wprowadzenie regulacji zmieniających obowiązki strony takiej umowy, a w szczególności rozszerzających ich zakres. Jako przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać wprowadzanie w regulaminie takich regulacji, które nakładają na odbiorcę usługi dodatkowe obowiązki w sprawach już uregulowanych w u.z.z.w., czy też uzależniających wykonanie usługi od spełnienia dodatkowych przesłanek.
Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione
w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19; NSA: z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20; z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Tym samym zakres delegacji ustawowej objętej art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter zamknięty co oznacza, że nie można w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawrzeć regulacji wykraczającej poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).
Nie można zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku WSA narusza rygory przewidziane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Wywód Sądu pierwszej instancji ujawnia stan sprawy, a zatem podlegające weryfikacji postanowienia Regulaminu, stanowiska stron, wzorzec kontroli, czyli przepisy prawa przez pryzmat których zweryfikowano zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu. Sąd pierwszej instancji w sposób rzeczowy i spójny wyjaśnił, dlaczego skorzystał
z kompetencji przewidzianej w art. 147 § 1 p.p.s.a. Podał jakie są wymogi ustawowe wobec treści Regulaminu i dlaczego wskazane w sentencji wyroku przepisy owych wymogów nie realizują. Polemizowanie z ustaleniami i ocenami prawnymi sądu
w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. W ramach zarzutu opartego na powołanym przepisie można podważać jedynie konstrukcyjno-treściową kompletność uzasadnienia, a nie zasadność, czy prawidłowość prezentowanych w nim wywodów.
Przedstawiona ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przesądza o jej bezskuteczności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny opierając się na art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.