III OSK 2739/24

III OSK 2739/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 793/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-17
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 80 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 793/23 w sprawie ze skargi D. K. na czynność Starosty Poznańskiego z dnia 23 października 2023 r. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony akt Starosty Poznańskiego z dnia 23 października 2023 r.; 2. zasądza Starosty Poznańskiego na rzecz D. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 793/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. (dalej: "skarżąca") na akt Starosty Poznańskiego (dalej: "organ") z dnia 23 października 2023 r. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 28 września 2023 r. Starosta Poznański ogłosił nabór na dwa stanowiska urzędnicze – stanowisko podinspektora w komórce organizacyjnej Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w Poznaniu. Po przeprowadzeniu naboru i rozmów kwalifikacyjnych Komisja Konkursowa zarekomendowała dwie osoby do zatrudnienia – W. G. (który uzyskał 39,5 pkt) i J. K. (która uzyskała 37 pkt). Skarżąca zajęła trzecie miejsce z liczbą 35 pkt.
Dnia 23 października 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej (w skrócie BIP) Starostwa Powiatowego w Poznaniu ukazała się informacja nr WK.210.33.2023 o wynikach naboru ze wskazaniem wybranych kandydatów.
Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nabór w niniejszej sprawie został przeprowadzony bez naruszenia przepisów odnoszących się do procedury, jak i w sposób zapewniający zachowanie zasad postępowania konkursowego. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, iż dochowane zostały wymogi w zakresie ogłoszenia o naborze na stanowisko podinspektora (por. wydruk z BIP organu), terminu składania ofert, wyłonienia kandydatów zakwalifikowanych do rozmowy kwalifikacyjnej, karty ocen spełnienia wymagań przez kandydatów. Znajdujący się w aktach protokół nr WK.210.33.2023 z dnia 19 października 2023 r. spełnia wymogi wskazane w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530, dalej: "ustawa") w tym w szczególności zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru dwóch kandydatów. W aktach znajduje się także informacja o wynikach naboru, opublikowana na stronie internetowej BIP organu (art. 15 ustawy). WSA nie dopatrzył się więc naruszenia przez organ procedury przeprowadzania naboru na stanowisko urzędnicze, ani regulaminu przeprowadzania naboru.
Sąd podkreślił, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, podczas naboru weryfikowana była znajomość przepisów m.in. ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kandydatów oceniano również w zakresie doświadczenia na podobnym stanowisku i umiejętności interpersonalnych. Rozmowy kwalifikacyjne z kandydatami przebiegały według jednolitego schematu. Pytania dotyczyły tej samej tematyki i obejmowały te same przepisy. Z kart ocen kandydatów wynika, że W. G. uzyskał łącznie 39,5 punktów, J. K. łącznie 37 punktów, a skarżąca uzyskała łącznie 35 punktów. Za doświadczenie zawodowe wszyscy wymienieni kandydaci uzyskali tę samą liczbę punktów. Zróżnicowanie w punktacji wynika z dwóch pozostałych kryteriów: wiedzy z zakresu przepisów prawa i umiejętności personalnych. Organ odpowiadając na skargę wskazał, że skarżąca wykazała się wiedzą w stopniu poprawnym, natomiast kandydaci, którzy wygrali, mieli wiedzę na poziomie dobrym i bardzo dobrym. Dodatkowe kryteria (doświadczenie zawodowe, wykształcenie, jakość pracy) były ocenione podobnie. Organ podkreślił, że długość zatrudnienia czy posiadanie określonego wykształcenia nie gwarantują automatycznie wysokiej jakości pracy ani odpowiedniego zasobu wiedzy potrzebnej na stanowisku.
Skład orzekający nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 ustawy w szczególności zasady bezstronności i faworyzowania określonych kandydatów. Zdaniem Sądu dokumentacja naboru nie potwierdza zarzutu, aby doszło do faworyzowania kandydatów. Brak jest dowodów wskazujących w najmniejszym stopniu na to, by członkowie Komisji nie kierowali się zasadami obiektywizmu (bezstronności) wobec skarżącej. Dowodu na tę okoliczność nie dostarczyła także sama skarżąca. W skardze wyraziła jedynie swoje osobiste przemyślenia i opinie dotyczące kwalifikacji pozostałych kandydatów oraz rzekomego ich faworyzowania, lecz w żaden sposób tego nie wykazała. Zatem w ocenie Sądu analiza materiału dowodowego sprawy nie potwierdziła aby w trakcie przeprowadzania naboru na wolne stanowisko podinspektora w Starostwie Powiatowym w Poznaniu doszło do naruszenia zasad otwartości, konkurencyjności, bezstronności i przejrzystości przeprowadzonego naboru.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, bowiem zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Przepis ten nie odnosi się więc do procedury rekrutacyjnej na stanowisko urzędnicze, lecz wyraża prawo do rzetelnego, publicznego procesu sądowego.
Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775, dalej jako "k.p.a.") poprzez błędną analizę materiału dowodowego sprawy oraz zaakceptowanie przez Sąd I instancji przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż w trakcie przeprowadzania naboru na wolne stanowisko podinspektora w Starostwie Powiatowym w Poznaniu nie doszło do naruszenia zasad otwartości, konkurencyjności, bezstronności i przejrzystości przeprowadzonego naboru, wyrażonych w art. 11 ust. 1 ustawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej i drugiej instancji, w tym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z postanowieniami art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że WSA wadliwie ocenił materiał aktowy i w konsekwencji nie dostrzegł, że w trakcie przeprowadzania naboru doszło do naruszenia zasad otwartości, konkurencyjności, bezstronności i przejrzystości przeprowadzonego naboru, wyrażonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Argumentując podniesiony zarzut skarżąca kasacyjnie eksponuje, że organ za nieistotne uznał wszystkie te okoliczności, które podlegały utrwaleniu w materiałach dokumentujących przeprowadzone postępowanie konkursowe, w szczególności w protokole – doświadczenie zawodowe i wykształcenie. Decydujące natomiast okazały się te elementy, których nie da się zweryfikować, albowiem nie zostały w żaden sposób utrwalone – odpowiedzi na zadane pytania, rozmowa kwalifikacyjna.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów u.p.s. posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Nadto celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest również realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego powinien przyczynić się dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Zasada przejrzystości zaś oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł pozwalających ocenić na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata.
Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II ustawy o pracownikach samorządowych. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy zawiera;
1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;
2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;
3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;
4) uzasadnienie dokonanego wyboru;
5) skład komisji przeprowadzającej nabór.
Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić, że przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę.
Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów na pytania Komisji Konkursowej (taki zakres kontroli nie wynika bowiem z żadnego z przepisów), jednakże, skoro art. 14 ust. 2 pkt 3 u.p.s. wymaga podania w protokole z przeprowadzonego naboru informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru, to wszystkie cele rozmowy kwalifikacyjnej powinny być nie tylko osobno punktowane z zaznaczeniem, jaka jest skala punktowa za poszczególne wyznaczone cele, ale także powinny wskazywać powody takich ocen. W przeciwnym wypadku przesłanki dokonanej oceny punktowej pozostaną nieidentyfikowalne. To, że przepisy art. 14 ust. 2 pkt 4 art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie odzwierciedlają wprost, jak powinno zostać sporządzone uzasadnienie, nie oznacza, że nie można tego zrekonstruować w oparciu o zasadę konkurencyjności i otwartości konkursu. Przy czym, ocena jakości uzasadnienia jest wtórna do oceny przejrzystości samej procedury przeprowadzania konkursu na wolne stanowisko urzędnicze, w tym sensie, że jeśli nie została zachowana przejrzystość procedury, a tym samym także konkurencyjność naboru, to tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnienie może taką wadę konwalidować – wyroki NSA z 4 sierpnia 2022 r., III OSK 6283/21, i z 8 marca 2023 r., I OSK 1240/22.
Weryfikacja postępowania rekrutacyjnego będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż nie realizuje ono wyżej przedstawionych wymogów systemowych, a przeprowadzona w tym przedmiocie ocena Sądu pierwszej instancji jest błędna.
Z protokołu naboru wynika, że komisja zastosowała trzy metody i techniki wyłonienia kandydatów na wolne stanowisko: analiza dokumentów oraz rozmowę kwalifikacyjną obejmującą ocenę wiedzy z zakresu wymaganych przepisów, doświadczenia zawodowego na podobnym stanowisku, a także umiejętności interpersonalnych. Przyjęte założenia miały odzwierciedlać karty ocen poszczególnych kandydatów, w których wyodrębniono trzy kryteria: 1) wiedza
z zakresu wymaganych przepisów; 2) doświadczenie zawodowe na podobnym stanowisku; 3) umiejętności interpersonalne. Każde kryterium było oceniane osobno przez poszczególnych członków komisji, co oznacza, że kandydat był oceniany dziewięciokrotnie – trzy kryteria x trzech członków komisji – i mógł uzyskać maksymalnie 45 punktów – każde kryterium podlegało ocenie w skali od 0 do 5 punktów.
W uzasadnieniu dokonanego wyboru zawartego w protokole znajduje się adnotacja mająca wykazać zasadność wyboru dwóch najwyżej punktowanych kandydatur. W obu przypadkach ma ona identyczną treść: "(...) w trakcie rozmowy wykazał się bardzo dobrą znajomością wymaganych przepisów prawa. Ponadto ma doświadczenie na podobnym stanowisku oraz rozwinięte umiejętności interpersonalne". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sporządzony protokół w sposób rażący narusza zasadę otwartości i konkurencyjności.
Po pierwsze, w ogóle nie wskazuje w jaki sposób zostali ocenieni pozostali kandydaci (5 osób), których nie zaproponowano do zatrudnienia na wolnym stanowisku. Po drugie, z treści protokołu nie wynika, jakie konkretnie pytania zostały zadane poszczególnym kandydatom i jakich odpowiedzi na nie udzielili. Sąd nie może zweryfikować, czy pytania zadawane poszczególnym kandydatom były takie same, i na jakiej podstawie poszczególni kandydaci uzyskali oceny o różnej wysokości w przyjętej skali. Nie jest również jasne, w jaki sposób oceniono przedłożone przez kandydatów dokumenty – analiza dokumentów została przyjęta przez komisję jako kryterium oceny, ale nie zostało ono w żaden sposób odzwierciedlone w kartach oceny. Nie da się również odtworzyć, w jaki sposób oceniono "umiejętności interpersonalne" kandydatów; nie wiadomo, jakie cechy były w tym zakresie istotne i wymagane, w jaki sposób – poprzez jakie pytania - sprawdzono czy kandydat je posiada i w jakim stopniu są u niego rozwinięte. Nie da się również ustalić, na jakiej podstawie poszczególni kandydaci, w ramach tego kryterium, uzyskali zróżnicowane oceny. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, iż nie chodzi o to, aby sąd administracyjny weryfikował zasadność podjętych przez komisję ocen, ale o to, aby miał możliwość skontrolowania, czy oceny te realizowały zasadę konkurencyjności i otwartości, a zatem, że nie miały charakteru arbitralnego, dowolnego i przez to naruszającego prawo. Sporządzony przez komisję protokół oraz karty ocen na taką kontrolę nie pozwalają.
Istotna w sprawie jest jeszcze jedna kwestia. Składana przez organ odpowiedź na skargę - art. 54 § 2 p.p.s.a. – jest stanowiskiem strony, które powinno zostać przez sąd uwzględnione, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że w ramach odpowiedzi na skargę organ może konwalidować wadliwości zaskarżonego aktu. In concreto, nie można przyjąć, że organ na etapie odpowiedzi na skargę, mógł uzupełniać protokół z przeprowadzonego naboru, tłumacząc jakiego rodzaju pytania zadał kandydatom, w jaki sposób zostali ocenieni i jaki zakres wymogów obejmowały poszczególne kryteria. Kontrola sądowoadministracyjna skierowana jest wobec konkretnej działalności organu administracji publicznej, która nie podlega modyfikacji po wniesieniu skargi. Organ nie może zwalczać podniesionych w skardze zarzutów poprzez konwalidację uchybień, do których się one odnoszą. W odpowiedzi na skargę organ może poszerzyć argumentację prawną, nawiązując do zarzutów skargi, nie może jednak "legalizować" swojego działania poprzez usuwanie wadliwości polegających na niedochowaniu wymogów, jakie prawo dla tego działania przewiduje. W przeciwnym wypadku musiałoby to oznaczać, że odpowiedź na skargę stanowi sui generis komponent przedmiotu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., albowiem dokonał wadliwej oceny materiału aktowego i w konsekwencji błędnie zweryfikował zachowanie rygoru otwartości i konkurencyjności przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze.
Wobec uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w wyniku czego, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt Starosty Poznańskiego z dnia 23 października 2023 r. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze.
O kosztach postępowania za obie instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.