I OSK 57/14

I OSK 57/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Joanna Runge - Lissowska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 413/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-09-12
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 1 ust. 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
art. 6 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 413/13 w sprawie ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 413/13 po rozpoznaniu skargi Z. W. uchylił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Z. W. raportem z dnia 25 kwietnia 2012 r. zwrócił się z prośbą do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie mu do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców M. i J. W.
Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] określił Z. W. na dzień 10 lipca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 19 %. Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania Z. W., uchylił powyższą decyzję rozkazem personalnym z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Komendant Rejonowy Policji [...] ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), określił Z. W. na dzień 10 lipca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20,5 %. Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1; § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5; § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., odmówił Z. W. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 7 lipca 1990 r. do dnia 1 września 1990 r. oraz od dnia 24 czerwca 1993 r. do dnia 12 lipca 1993 r.
Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania Z. W., rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzice policjanta – M. i J. W. byli właścicielami gospodarstwa rolnego, położonego we wsi K., o powierzchni 9,61 ha w latach 1979 - 1994 i o powierzchni 4,59 ha w latach 1995 - 1999. Gospodarstwo to było ukierunkowane na produkcję roślinną oraz zwierzęcą (chów bydła i trzody chlewnej). Z. W. w okresie od dnia 1 września 1990 r. do dnia 30 czerwca 1993 r. pracował w Odlewni [...] jako uczeń zawodu. Zatem we wskazanym okresie praca w Odlewni stanowiła główne źródło utrzymania wnioskodawcy. Jeżeli natomiast chodzi o okres od dnia 1 lipca 1993 r. do dnia 12 lipca 1993 r., to zdaniem organu odwoławczego nie zostało spełnione kryterium świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Wnioskodawca niewątpliwie w analizowanym okresie pomagał rodzicom w gospodarstwie rolnym, ale jego pomoc mogła mieć charakter doraźny, nie miała zaś charakteru stałej pracy. Stałą pracą nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci rolnika, jak również praca w czasie ferii lub wakacji. O stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie można zatem mówić, jeśli dana osoba pracowała w gospodarstwie jedynie dorywczo. Słowo "stale" oznacza bowiem niezmiennie, jednakowo, zawsze, ciągle. Również sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym nie daje podstaw dla przypisania osobie bliskiej rolnika statusu domownika. Stała praca w gospodarstwie wymaga pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodarstwem rolnym. Należy także mieć na uwadze, że Z. W. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji w ogóle nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Świadczy to o tym, że on sam nie traktował pomocy udzielanej rodzicom jako pracy stanowiącej główne źródło utrzymania i jako pracy o charakterze stałym w ich gospodarstwie rolnym.
Powyższą decyzję Komendanta Stołecznego Policji Z. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz art. 106 § 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, że okoliczności uzasadniające podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego powstały dopiero dnia 25 kwietnia 2012 r., tj. w dniu złożenia dokumentów; 2) rażące naruszenie art. 107 § 1 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie, że wygasło prawo strony do żądania wyrównania ze względu na przedawnienie roszczenia, 3) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że sprawie bezsporne jest, że w okresie od dnia 7 lipca 1990 do dnia 1 września 1990 r. oraz od dnia 1 lipca 1993 r. do dnia 12 lipca 1993 r. skarżący miał ukończone 16 lat. W latach 1990 do 1993 r. był uczniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...] w S. Komendant Stołeczny Policji oraz Komendant Rejonowy Policji [...] bezpodstawnie przyjęli, iż wnioskowany przez Z. W. okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców nie może być mu w całości wliczony do stażu służby. Organy te odmówiły przy tym wiarygodności zeznaniom świadków, mimo iż w analizowanym okresie osoby te mieszkały w sąsiedztwie i widziały jak skarżący pracował fizycznie w gospodarstwie rodziców, a ponadto podały, że była to praca stała, wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. Błędna jest też dokonana przez organy interpretacja art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Badając zagadnienie łączenia przez Z. W. obowiązków ucznia szkoły z pracą w gospodarstwie rolnym organy wykluczyły, by mogła to być praca stała w pełnym wymiarze czasu pracy z uwagi na obciążenie skarżącego obowiązkami szkolnymi. W ich ocenie była to jedynie doraźna pomoc świadczona tradycyjnie przez dzieci w gospodarstwie rolnym rodziców. Należy w związku z tym podkreślić, że pojęcie "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie było wyjaśniane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Ponadto Sąd Najwyższy podkreślił, że z porównania określenia domownika zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 tej ustawy wynika, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Dlatego dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą wystarczające jest wykonywanie przez tegoż domownika wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem stosownego sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do poglądu wyrażonego także w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że pracą stałą jest praca domownika w gospodarstwie rolnym wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób. Zatem charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, a tym samym nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik oraz może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Skoro ustawodawca w art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. odrębnie zdefiniował pojęcie "rolnika" i "domownika", to przyjąć należy, że jego zamiarem nie było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz wkładu takiej pracy w rozwój gospodarstwa rolnego. W konsekwencji jeżeli osoba mająca status domownika realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to nie można przyjmować, że jej praca w gospodarstwie tylko z tego powodu nie ma charakteru stałego. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że nauka w szkole, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie wyklucza możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej przez ucznia w gospodarstwie jako stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, że przy zaliczaniu do stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa i świadczenia - jeżeli zajdzie taka potrzeba - pracy na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w Warszawie stwierdził, że zdaniem tego Sądu Z. W. spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 7 lipca 1990 r. do dnia 1 września 1990 r. oraz od dnia 1 lipca 1993 r. do dnia 12 lipca 1993 r. może być mu w całości wliczony do stażu służby celem ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Fakt pobierania nauki przez Z. W. nie mógł negatywnie wpływać na kwalifikację udzielanej w tym czasie pomocy rodzicom przy prowadzeniu gospodarstwa, zwłaszcza, że świadkowie zgodnie zeznali, iż skarżący pracę tę wykonywał. "Stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli bowiem prawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne czyni to po to, by odróżnić charakter świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem sam fakt pobierania przez Z. W. nauki w szkole znajdującej się w miejscowości pobliskiej do miejsca zamieszkania strony, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może stanowić przeszkody do uznania skarżącego za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Z powyższych względów organ I instancji zobowiązany będzie ponownie rozpoznać sprawę, z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Stołeczny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 413/13 w całości, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., Komendant Stołeczny Policji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do warunku wynikającego z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., tj. że praca w gospodarstwie rolnym powinna mieć charakter stały i miała być wykonywana przez osobę, która nie mogła być związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Wskazuje to jednoznacznie na traktowanie pracy tej osoby w gospodarstwie rolnym jako pracy, a nie pomocy rodzicom. Jak można uznać, że młody 16-letni człowiek, uczący się w szkole ponadpodstawowej, mieszkający razem z rodzicami nie pozostaje na ich utrzymaniu tylko pracuje w ich gospodarstwie, żeby się utrzymać. Taki wniosek – zdaniem organu – jest zupełnie nieuzasadniony. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. domownik podlega ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu z mocy ustawy. Artykuł 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. stanowi, że ubezpieczenie rolników ma charakter wnioskowy i nie jest obowiązkowe. Tak więc osoba zamieszkująca z rolnikiem i pracująca w gospodarstwie rolnym, dla której praca w tym gospodarstwie stanowi podstawowe źródło utrzymania powinna być objęta ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 983/06 wskazał, że zmiana pojęcia domownika od dnia 1 stycznia 1991 r. polega na dopuszczeniu możliwości łączenia nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt U UK 42/2006, wskazując jednocześnie, że domownik musi wypełniać kryteria określone w art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., w tym podlegać obowiązkowi ubezpieczenia. Jedynym wyjątkiem jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów. Przyjmując wykładnię dokonaną przez WSA w Warszawie, należałoby każdej osobie mieszkającej w gospodarstwie rolnym, uczącej się i pomagającej w tymże gospodarstwie, zaliczać do stażu pracowniczego wszystkie okresy pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia do czasu podjęcia pracy zawodowej. To z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej byłoby nieuzasadnione. Dokonując wykładni przywołanych przepisów, zarówno ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., jak i obu ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników należy wskazać, że celem ustawodawcy było zrównanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym z okresami zatrudnienia. Nie można jednak utożsamiać pomocy rodzicom z zatrudnieniem. Praca - zatrudnienie wymaga odpowiedniego stosunku psychicznego, nastawienia, że pracując osiąga się środki na swoje utrzymanie. Rozerwanie tych dwóch pojęć prowadzi do uznania, że każda osoba mieszkająca z rodzicami w gospodarstwie rolnym ma dodatkowo zaliczony okres czterech, pięciu lat lub więcej do stażu pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie wyjątkowe uprawnienia mogą być zrealizowane tylko przy zachowaniu wszystkich kryteriów określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje, czy i kiedy złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać należyte udokumentowanie charakteru wykonywanych przez niego czynności i okresów jego pracy w gospodarstwie rolnym. Sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz w prawem przewidziany sposób wykaże, że pracował stale w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się on na wystąpienie z określonym roszczeniem.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do dnia 31 grudnia 1990 r. pojęcie domownika definiował art. 2 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., Nr 24. poz. 133 ze zm.). Natomiast od dnia 1 stycznia 1991 r. definicja domownika została zawarta w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Na powyższe nie zwrócił uwagi ani WSA w Warszawie ani organ skarżący kasacyjnie. W skardze kasacyjnej ograniczono się wyłącznie do zarzutu złamania zaskarżonym wyrokiem art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Sądowi I instancji nie wytknięto natomiast naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Kwestie, czy ten ostatnio powołany przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie oraz w jaki sposób powinien być on interpretowany, a także czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym pominięto te zagadnienia, odpowiada w pełni wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie podlegają jednak kontroli kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może zatem oceniać zaskarżony wyrok jedynie pod kątem tych przepisów, których naruszenie wytknięto Sądowi I instancji w złożonej skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a).
Komendant Stołeczny Policji w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Powołany przepis i inne przepisy regulujące kwestie zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie zawierają definicji "stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym". WSA w Warszawie trafnie zwrócił jednak uwagę, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Ustawodawca w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidział bowiem warunku, że praca w gospodarstwie rolnym ma stanowić jedyne zajęcie domownika. Należy zatem – co do zasady – podzielić pogląd Sądu I instancji, że samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości uznania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym za pracę stałą. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co wiąże się z dość późnym powrotem do domu albo koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z licznych wyroków Sądu Najwyższego oraz orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach. WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można przyrównywać do pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.
Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać, czy pomoc taką można zakwalifikować jako "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.
Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należałoby bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. II SA/Wa 5/13 lex nr 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączono by nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W omawianym art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy najpierw dokładnie przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena czy pomoc domownika faktycznie świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.
W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę lub pracować w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym jest ponadto ustalenie, ile faktycznie czasu domownik musiał poświęcić na dojazd do szkoły lub pracy, a nie tylko jak długo trwał taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu powszechnego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą domownik mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły lub pracy.
WSA w Warszawie nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń, co niewątpliwie wynikało między innymi z częściowo błędnej interpretacji pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na naukę, pracę lub inne swoje zajęcia potencjalnie mógł świadczyć pomoc na rzecz rolnika, ale czy takie czynności faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy można udzielaną rolnikowi pomoc rzeczywiście uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne jest stanowisko Sądu I instancji, że Z. W. spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz że wnioskowane okresy powinny być mu zaliczone do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, wbrew przekonaniu Sądu, nie dawał podstaw do tak kategorycznych stwierdzeń. Zeznania świadków są bowiem dość ogólnikowe, zawierają niemal identyczne treści, a przy tym odwołują się one do faktów świadczenia przez Z. W. pracy w czasie jego nauki w szkole średniej, podczas, gdy kontrolowane przez Sąd decyzje obejmowały inne okresy, to jest przerwy wakacyjne w czasie nauki w szkole zasadniczej oraz częściowo pracy w Odlewni [...] w S. W sprawie niezbędne są zatem dodatkowe ustalenia, gdyż tylko one pozwolą na jednoznaczne potwierdzenie lub na wykluczenie możliwości wykonywania przez Z. W. stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.
Dlatego też uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Stołecznego Policji oraz organu I instancji w ostatecznym rozrachunku było uzasadnione. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W analizowanej kategorii spraw zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką sama wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta, organ może, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę wiarygodności ich zeznań. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które dość często żądają od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich samodzielnej kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy organu prowadzącego postępowanie a nie osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.