III OSK 2736/22

III OSK 2736/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3439/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-29
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 lit. a i c, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.105 §1, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art.28a ust.2 i ust.12
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3439/21 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 maja 2021 r., nr 63/BdsZ/2021.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3439/21 oddalił skargę Powiatu P. (dalej także jako: strona skarżąca) na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej także jako: organ) z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 4 marca 2021 r. strona skarżąca, na podstawie art. 28a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, zwróciła się do organu o udzielenie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziałów przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P., ul. [...].
Decyzją z dnia 19 maja 2021 r., nr 63/BdsZ/2021 organ, na podstawie art. 28a ust. 2, ust. 8 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 104, art. 105 § 1 i art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył w całości postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy Prawo oświatowe Minister Obrony Narodowej udziela zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w drodze decyzji administracyjnej, po zasięgnięciu opinii właściwego kuratora oświaty oraz właściwego Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Niezależnie od powyższego organ dodał, że limit zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego w 2021 roku wynosi 20 i został określony rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie limitu zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego w roku 2021.
Mając więc na względzie wykorzystany limit udzielonych 20 zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego organ uznał, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając zmiany ww. decyzji z dnia 19 maja 2021 r. i wydania zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. od dnia 1 września 2021 r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że jej zdaniem ewentualne wyczerpanie limitu, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe powinno skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, nie zaś decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Ponadto, w ocenie strony skarżącej w sytuacji gdy do organu wpłynęło więcej wniosków niż przewidziano w limicie na dany rok, to należało rozpoznać wszystkie złożone wnioski łącznie – według obiektywnie ustalonych kryteriów – a następnie uzasadnić każde wydanie zezwolenia oraz odmowę jego wydania.
Decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 28a ust. 2 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe oraz § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie określenia limitu zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego w roku 2021, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia przez Ministra Obrony Narodowej na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego uwarunkowane jest spełnieniem m.in. przesłanki zawartej w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, czyli posiadania wolnych miejsc w ramach limitu zezwoleń. Natomiast mając na względzie wykorzystany już w dacie wydania zaskarżonej decyzji limit udzielonych 20 zezwoleń na rok 2021 na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego organ uznał, że dalsze postępowanie w sprawie wniosku strony skarżącej stało się bezprzedmiotowe.
Organ wskazał, że zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego może być udzielone m.in. wtedy, gdy wniosek w tym przedmiocie zostanie złożony do dnia 31 marca oraz nie został jeszcze wyczerpany limit zezwoleń. W związku z powyższym w ocenie organu, po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu bądź po wyczerpaniu limitu nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia. Organ podkreślił, że w art. 28a ustawy Prawo oświatowe możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznego (prawa do utworzenia oddziału przygotowania wojskowego) została ograniczona terminem oraz warunkiem do wysokości przewidzianego na dany rok limitu. Wraz z upływem terminu określonego w ww. przepisie lub wyczerpaniem limitu miejsc, ustaje zatem możliwość realizacji wskazanego uprawnienia. Organ uznał, że w ten sposób z chwilą wyczerpania określonego na 2021 rok limitu przestał istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ wyjaśnił, że wobec wyczerpania limitu nie było podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co oznacza, że sprawa wszczęta wnioskiem strony skarżącej utraciła jedną z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej, tj. podstawę prawną wydania zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, a zatem nie ma racji strona skarżąca, że w tej sytuacji należało wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzającą postępowanie.
W piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. strona skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 o umorzeniu w całości postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. i wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie:
1) prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak ustalenia kryterium wyboru szkół, w sytuacji gdy wnioskodawców było więcej niż ustalony limit, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe oraz brak uzasadnienia decyzji uznaniowej przez odniesienie się do tego dlaczego wybrano inne szkoły, a nie tę, która od dwóch lat wnioskuje bezskutecznie o udzielenie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego spełniając wszelkie wymogi i terminy;
2) prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy nie doszło do bezprzedmiotowości wniosku;
3) prawa materialnego, tj. art. 28a ust. 2 i 9 ustawy Prawo oświatowe, przez brak udzielenia zgody na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. począwszy od dnia 1 września 2021 r., w sytuacji gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że ewentualne wyczerpanie limitu, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe - na które powołuje się organ - powinno skutkować koniecznością ustalenia kryterium wyboru aplikujących szkół (np. na zasadzie kolejności wpływu wniosków aż do wyczerpania limitu) i dopiero w następstwie powyższego ewentualnym wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, nie zaś umorzeniem postępowania. Strona skarżąca wskazała, że złożony przez nią już drugi rok z rzędu wniosek nie był ani nie stał się bezprzedmiotowy tylko dlatego, że zgłosiło się więcej powiatów aniżeli przewidzianych przez Ministra Obrony Narodowej miejsc. W ocenie strony skarżącej, w sytuacji, gdy do Ministra Obrony Narodowej trafiło więcej wniosków o zezwolenie na utworzenie oddziałów przygotowania wojskowego niż wynosi ustalony w ubiegłym roku w rozporządzeniu limit, to oczywistym jest - w świetle wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - że należałoby wszystkie wnioski rozpoznać łącznie według ustalonych, obiektywnych kryteriów, a następnie uzasadnić w wydanych decyzjach (zezwalających albo odmawiających zezwolenia) dlaczego organ wydał zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w tych 20 lokalizacjach, a nie w pozostałych, których wnioski rozpatrzył odmownie. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że obecne uzasadnienie skarżonej decyzji (pomijając że wadliwie umarzającej postępowanie) nie spełnia wymogów stawianych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji uznaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażane w zaskarżonych decyzjach oraz dodając, że zgodnie z art. 28a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe wniosek o zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony ten oddział, w terminie do dnia 31 marca roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym oddział przygotowania wojskowego ma rozpocząć działalność, a więc choć ww. przepis jednoznacznie określa termin końcowy składania wniosków, to jednocześnie nie wskazuje terminu początkowego. Organ wskazał, że w związku z tym bardzo wiele szkół aplikujących do udziału w projekcie składa wnioski do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego już od 1 września danego roku szkolnego, czyli w omawianym przypadku od dnia 1 września 2020 r. na rok następny, czyli rok szkolny 2021/2022. Tymczasem, jak zauważył organ, strona skarżąca swój wniosek złożyła stosunkowo późno, bo dopiero w dniu 9 marca 2021 r., czyli pod koniec ustawowego terminu.
W związku z powyższym organ wyjaśnił, że w myśl art. 28a ust. 2 ustawy Prawo oświatowe utworzenie oddziału przygotowania wojskowego wymaga zezwolenia Ministra Obrony Narodowej, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w trakcie prowadzonego postępowania organ zobowiązany jest też zasięgnąć opinii właściwego kuratora oświaty oraz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Opinie te przybierają formę postanowienia z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma niewątpliwie wpływ na czas trwania postępowania, gdyż decyzję w przedmiocie zezwolenia można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez te organy. Organ wskazał wiec, że nie mógł czekać, jak sugeruje strona skarżąca, do dnia 31 marca aż wpłyną wszystkie ewentualne wnioski od organów prowadzących. Organ podał, że ostatnia pozytywna decyzja podpisana przez Ministra Obrony Narodowej, wyczerpująca ostateczny limit określony w rozporządzeniu została wydana w dniu 28 kwietnia 2021 r. Nie było zatem możliwości wydania ponad 3 tygodnie po wyczerpaniu limitu innej decyzji w dniu 19 maja 2021 r. niż decyzja o umorzeniu w całości postępowania w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego.
Biorąc pod uwagę liczbę zgłoszonych wniosków przez organy prowadzące (230 w roku 2020 i 113 wniosków w roku 2021) oraz terminy ich złożenia, organ wskazał, że nie było też prawnej możliwości udzielenia wszystkim organom prowadzącym zgody na utworzenie oddziałów przygotowania wojskowego, w tym wydania pozytywnej decyzji dla Powiatu P. Dodatkowo organ nadmienił, że z powodu rozpoczęcia się już roku szkolnego 2021/2022 nie ma możliwości wydania takiego zezwolenia także teraz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3439/21 oddalił skargę Powiatu P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że trafne jest stanowisko organu, zarówno w kwestii przywołania znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych, jak i właściwego ich rozumienia oraz ustalenia istotnych w sprawie faktów, choć przyznał, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest lakoniczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ustawa Prawo oświatowe nie determinuje wprost reguł procedowania wobec poszczególnych wniosków o uzyskanie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, gdy ich ilość przekracza ustanowiony w drodze normatywnej (zgodnie z upoważnieniem) limit. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, dowolnym byłoby założenie w myśl postulatu strony skarżącej, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie wszystkich aplikacji i organizacja procedury przypominającej formułę konkursu, gdzie rozpatrywane byłyby wszystkie złożone w zakreślonym ustawowo terminie wnioski, zaś w indywidualnych orzeczeniach wskazywane byłyby przesłanki wyboru określonych lokalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przyjęcie takiego rozwiązania jest możliwe tylko jako postulat de lege ferenda. Sąd I instancji podkreślił, że wola prawodawcy, aby tak zorganizować proces selekcji wniosków musiałaby być wyrażona wprost w ustawie. Natomiast w związku z tym, że takiej reguły nie ustanowiono w tym przedmiocie, Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać za naruszającą prawo zasadę rozpoznawania wniosków w kolejności wpływu, czy ewentualnie ich skompletowania - w kontekście potrzeby uzyskania stosownych opinii - aż do czasu wyczerpania limitu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że taką praktykę właśnie przyjęto, a nie ma z kolei podstaw podważać wiarygodności stanowiska, sformułowanego przez centralny organ administracji, mając również na uwadze rygor odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy publicznych w przypadku przekroczenia uprawnienia lub niedopełnienia obowiązków, np. wobec złożenia nieprawdziwych oświadczeń.
Sąd I instancji przyznał, że z uzasadnienia skarżonego aktu można wywieść jedynie pośrednio, że wnioski były rozpoznawane kolejno, a jednoznacznie z niego wynika tylko to, że na dzień rozpoznania aplikacji strony skarżącej, limit był już wyczerpany. Jak wskazał jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, okoliczność tę uprawdopodabniają dalsze wyjaśnienia organu przedstawione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazywano tam ogólną roczną ilość aplikacji oraz to, że pierwsze z nich są składane już we wrześniu poprzedniego roku. Sąd I instancji przypomniał, że strona skarżąca swoją aplikację złożyła nieznacznie przed końcem terminu, a więc stosunkowo za późno. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśnienia organu w tym zakresie są spójne i wiarygodne, choć sformułowane już po wydaniu decyzji. Sąd I instancji uznał, że opisywane okoliczności sprawy nie dotyczą jednak ustaleń faktycznych organu, lecz objaśnienie jego praktyki procedowania, a więc braki w uzasadnieniu w tym zakresie nie stanowią uchybienia, które mogłoby mieć istotne znaczenie.
W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystarczająco precyzyjnie wskazano przesłanki, jakimi kierował się organ nie rozpoznając pozytywnie wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, a wydane orzeczenie nie narusza prawa. W ocenie Sądu I instancji, jest kwestią drugorzędną procesowa forma danego rozstrzygnięcia, bowiem z perspektywy ochrony słusznego interesu strony kwestia ta nie ma w danej sprawie istotnego znaczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podobnie jak poprzedzającej ją decyzji organu z dnia 19 maja 2021 r., nr 63/BdsZ/2021 i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
1) art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że w przypadku gdy wnioskodawców o zezwolenie na utworzenie klas mundurowych jest więcej niż ustalony limit, to możliwe jest wydanie przez organ decyzji umarzających postępowanie w stosunku do pozostałych wnioskodawców, a także że nie wymaga taka decyzja merytorycznego uzasadnienia i wskazania przez organ dlaczego wybrano daną szkołę, a nie inną, w sytuacji gdy wszystkie szkoły zostały zgłoszone w przewidzianym do tego ustawą terminie;
2) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uznanie, że nie narusza tego przepisu umorzenie przez organ postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nie doszło do bezprzedmiotowości wniosku, a jedynie do sytuacji, gdy zostało zgłoszonych więcej szkół w postępowaniu niż ustalony uprzednio przez organ limit klas mundurowych;
II. z ostrożności procesowej naruszenie ponadto prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz błędne zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi w sytuacji gdy wydana decyzja naruszała:
1) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak ustalenia przez organ kryterium wyboru szkół, w sytuacji gdy wnioskodawców było więcej niż ustalony limit, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe oraz brak uzasadnienia decyzji uznaniowej przez odniesienie się dlaczego wybrano inne szkoły, a nie tę, która od dwóch lat wnioskuje bezskutecznie o udzielenie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego spełniając wszelkie wymogi i terminy;
2) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji gdy nie doszło do bezprzedmiotowości wniosku;
3) art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, przez brak wyrażenia zgody na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. począwszy od dnia 1 września 2021 r. w sytuacji, gdy spełnione zostały wszelkie ku temu ustawowe przesłanki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest tak, że w sytuacji braku określenia w art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe reguł procedowania wobec poszczególnych wniosków o uzyskanie zezwolenia na utworzenie klas mundurowych, w sytuacji gdy ich ilość w tej sprawie przekracza ustanowiony w drodze normatywnej (zgodnie z upoważnieniem) limit, możliwa jest dowolność orzekania przez organ. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, że kwestie, jak organ powinien w takim wypadku postępować przy wydawaniu decyzji odmownej, zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego - w szczególności w art. 104, art. 107 § 3 oraz a contrario art. 105 § 1 ww. ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie ma zatem potrzeby ustanawiania regulacji de lege ferenda zagadnień w ustawie materialnej – Prawie oświatowym. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że przepisy procesowe służą temu, aby każda strona postępowania administracyjnego, niezależnie od przyjętej doktrynalnej koncepcji czy powinno się wydać decyzję umarzającą postępowanie, czy decyzję odmowną, miała zapewnioną możliwość realnej sądowej weryfikacji decyzji administracyjnej, tj. sprawdzenie czy rzeczywiście w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wydania zezwolenia. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja organu nie spełniała wymogu weryfikowalności decyzji administracyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował sytuację, w której ani strona, ani Sąd nie są w stanie zweryfikować zasadności wydanej decyzji.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie miało istotne znaczenie to, czy organ powinien wydać decyzję odmowną czy wydać w to miejsce decyzję umarzającą postępowanie. Natomiast ewentualne wyczerpanie limitu, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, tj. okoliczność, na którą powoływał się organ umarzając postępowanie - powinna być wykazana przez organ w aktach oraz w uzasadnieniu decyzji. Organ w przypadku, gdy wszystkie wnioski zostały złożone w ustawowym terminie i brak jest przesłanek, aby rozpatrywać je w kolejności wpływu aż do wyczerpania limitu klas mundurowych - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - powinien ustalić kryterium wyboru aplikujących szkół i dopiero wtedy wydawać decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego tym ze szkół, które obiektywnego kryterium nie spełniły albo spełniły je w mniejszym stopniu niż pozostałe.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżony wyrok w istocie pozbawia stronę prawa do sądowej kontroli legalności decyzji oraz postępowania organu. Zauważyła ponadto, że sam Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przyznaje, że pozostaje mu jedynie przyjąć wiarę zapewnieniom organu, że jego działania w sprawie pozostawały w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Natomiast, co podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym to z akt sprawy i uzasadnienia decyzji, a nie z odpowiedzi na skargę powinno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego zostało podjęte takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że gdy decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, bo z akt sprawy ani z treści decyzji nie wynikają i nie są wykazane okoliczności uzasadniające powody rozstrzygnięcia, to nie można - tak jak uczynił to Sąd I instancji - domniemywać, że zapewnienia organu zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę - są prawdziwe i zasadne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył jednocześnie, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ wskazał, że w jego ocenie trafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustawa Prawo oświatowe nie determinuje wprost reguł procedowania wobec poszczególnych wniosków o uzyskanie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, gdy ich ilość przekracza ustanowiony w drodze normatywnej (zgodnie z upoważnieniem) limit. W takiej sytuacji, zdaniem Ministra Obrony Narodowej, dowolnym byłoby założenie, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie wszystkich aplikacji i organizacja procedury przypominającej formułę konkursu, w którym rozpoznawane byłyby wszystkie złożone w zakreślonym ustawowo terminie wnioski, zaś w indywidualnych orzeczeniach wskazywano przesłanki wyboru określonych lokalizacji. Wola prawodawcy, aby tak zorganizować proces selekcji wniosków musiałaby być wyrażona wprost w ustawie. Skoro zatem udzielenie zezwolenia przez organ na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego uwarunkowane było m.in. spełnieniem przesłanki zawartej w art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, czyli posiadania wolnych miejsc w ramach limitu zezwoleń (istnienie wolnych miejsc w ramach tego limitu było w tym przypadku warunkiem sine qua non wydania decyzji pozytywnej), to mając na względzie wykorzystany już w dacie wydania decyzji z dnia 19 maja 2021 r. limit udzielonych 20 zezwoleń na rok 2021, niemożliwe było wydanie kolejnych zezwoleń, a dalsze postępowanie w sprawie wniosku strony skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Prawnie indyferentne przy tym w ocenie organu jest to, z jakich powodów w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie limit był już wyczerpany.
Organ dodał, że z punktu widzenia strony skarżącej najistotniejsze znaczenie powinno mieć to, że ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku lub/i wydanych w sprawie decyzji w żaden sposób nie wpłynie też na zmianę jej sytuacji prawnej, tj. nie spowoduje, że wydanie zezwolenia będzie możliwe. Wniosek strony skarżącej kasacyjnie dotyczył bowiem utworzenia oddziału przygotowania wojskowego w roku szkolnym 2021/2022, który to rok został już zakończony, a zatem nastąpiły w tym względzie nieodwracalne skutki prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta jest częściowo uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszała art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., przez brak ustalenia przez organ kryterium wyboru szkół, w sytuacji gdy wnioskodawców było więcej niż ustalony limit, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) oraz brak uzasadnienia decyzji uznaniowej przez odniesienie się dlaczego wybrano inne szkoły, a nie tę, która od dwóch lat wnioskuje bezskutecznie o udzielenie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego spełniając wszelkie wymogi i terminy, a także art. 105 § 1 k.p.a., przez umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji gdy nie doszło do bezprzedmiotowości wniosku oraz art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, przez brak wyrażenia zgody na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. począwszy od dnia 1 września 2021 r., w sytuacji gdy spełnione zostały wszelkie ku temu ustawowe przesłanki. Zarzut ten uznać należało za zasadny.
Odnosząc się do konstrukcji zarzutu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oczywiście nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, co zresztą zaznaczyła sama strona skarżąca kasacyjnie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast w związku z tym, że skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. dodać należy, że kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa materialnego (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) możliwe jest wyłącznie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
Niezależnie jednak od powyższego, w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe wskazać należy, że w realiach niniejszej sprawy powiązanie to okazało się skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedwcześnie bowiem oddalił skargę Powiatu P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lipca 2021 r., nr 108/BdsZ/2021 o umorzeniu postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, nie dostrzegając istotnej wadliwości uzasadnień wydanych w sprawie decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 28a ustawy Prawo oświatowe (w jego brzmieniu obowiązujących w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji), regulował zasady funkcjonowania oddziałów przygotowania wojskowego – tzw. wojskowych klas mundurowych. Zgodnie ust. 2 ww. przepisu utworzenie oddziału przygotowania wojskowego wymaga zezwolenia Ministra Obrony Narodowej, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 28a ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, warunkiem udzielenia zezwolenia jest: 1) zapewnienie warunków i odpowiednio wykwalifikowanej kadry do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 6; 2) występowanie potrzeb rekrutacyjnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w danym regionie; 3) możliwość zapewnienia wsparcia w prowadzeniu zajęć praktycznych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ust. 6; 4) pozytywna ocena dotychczasowej współpracy szkoły z jednostkami wojskowymi. Z art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe wynika zaś, że Minister Obrony Narodowej określi corocznie, w drodze rozporządzenia, limit zezwoleń wydawanych na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego, uwzględniając potrzeby rekrutacyjne i możliwości szkoleniowe Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, oraz środki przeznaczone na ten cel w budżecie państwa.
Natomiast art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy podstaw umarzania postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję albo postanowienie i zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. "Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą ustawa łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna ze stwierdzeniem braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 21.12.2021 r., II OSK 22/19, LEX nr 3323161; wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433)" (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105).
Z kolei w art. 107 § 3 k.p.a. zawarto wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna, również ta wydana w przedmiocie umorzenia postępowania. Zgodnie z ww. przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. ma (podobnie jak w procedurze sądowoadministracyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.) "techniczny" charakter, z tym, że odnosi się do organu administracji publicznej. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego udzielenia stronie skarżącej kasacyjnie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. oddziału przygotowania wojskowego w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P., nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tej sprawie i tym samym nie wskazał prawidłowo podstaw uznania, że zapoczątkowana wnioskiem strony skarżącej sprawa nie podlegała merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. O bezprzedmiotowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie może bowiem świadczyć wykorzystanie limitu udzielonych 20 zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego, wynikającego z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie limitu zezwoleń naprowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2099). Zgodnie z art. 28a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez stronę skarżącą, tj. w dniu 4 marca 2021 r., jak i w datach orzekania przez organ, wniosek o zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony ten oddział, w terminie do dnia 31 marca roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym oddział przygotowania wojskowego ma rozpocząć działalność. Biorąc zatem pod uwagę to, że strona skarżąca kasacyjnie składając wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowej zmieściła się w ustawowym terminie, a w przepisie dotyczącym tworzenia oddziałów przygotowania wojskowego nie zawarto regulacji wprowadzającej zasadę chronologicznego rozpoznawania wniosków – zgodnie z datą ich wniesienia, na którą organ powołał się zresztą dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a którą to Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął za słuszną, przedwczesne staje się stwierdzenie przez organ, a następnie zaakceptowanie przez Sąd I instancji, bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i w konsekwencji jego umorzenie. Przedmiot postępowania administracyjnego rozumiany jako taki, który istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w formie decyzji administracyjnej, kształtowany jest przez ustawodawcę, a nie przez organ. Istnieje wówczas, gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej uprawnienia i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Kształtowanie przedmiotu postępowania administracyjnego i tym samym jego bezprzedmiotowości przez sam organ prowadzący postępowanie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której stwierdzono podstawę do umorzenia postępowania niewynikającą z żadnego przepisu prawa, czyniłoby jego działanie oraz skutki tych działań niekontrolowanymi, co jest oczywiście niedopuszczalne w państwie prawa.
Uzasadnienie zaskarżonych w sprawie decyzji nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Nie wykazano w nich zasad rozpoznawania składanych przez organy prowadzące szkoły wniosków o wydanie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego, a jakiekolwiek reguły rozpoznawania takich wniosków, niemające zresztą oparcia w przepisach prawa, zostały podane przez organ dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie wykazano jednocześnie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, a to z kolei czyni jego umorzenie przez organy przedwczesnym i świadczy o skuteczności sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe.
Co do wad zaskarżonej w sprawie decyzji na marginesie jedynie należy dodać, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że ustawodawca za niepożądaną uznał sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, zaangażowany będzie pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby bowiem w ponownej ocenie materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w środku zaskarżenia. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Natomiast w niniejszej sprawie przy rozpoznawaniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 maja 2021 r., nr 63/BdsZ/2021 brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu tej decyzji. Zarówno ww. decyzja, jak i ta wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja organu z dnia 8 lipca 2021 r. zostały podpisane, z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej – przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej W. S.. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu, zostały wydane przez tę samą osobę działającą z upoważnienia organu. Natomiast zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w sytuacji gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Ministra Obrony Narodowej), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie znajdzie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro zatem pracownik organu brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z dnia 19 maja 2021 r. z upoważnienia piastuna organu to, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., powinien zostać wyłączony od udziału w tej sprawie toczącej się z wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, a brak tego wyłączenia również świadczy o wadliwości zaskarżonej w sprawie decyzji.
W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że są one nieskuteczne.
Po pierwsze, treść tych zarzutów w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutów dokonania błędnej wykładni art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., usiłuje zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy zarzucając na ich podstawie, że w realiach niniejszej sprawy organ umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, "gdy zostało zgłoszonych więcej szkół w postępowaniu niż ustalony uprzednio przez Ministra Obrony Narodowej limit klas mundurowych" nie wskazał dlaczego wybrał daną szkołę, a nie inną, w sytuacji, gdy wszystkie szkoły zostały zgłoszone w przewidzianym do tego ustawą terminie. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.
Po drugie, zarzut ten nie mógł odnieść skutku również gdyby uznać, że zawiera on zakwestionowanie prawidłowości wykładni prawa materialnego, tj. art. 28a ust. 2, ust. 4 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe poprzez nieprzyjęcie przez organ i Sąd I instancji, że zgłoszenie w ustawowym terminie wniosku o zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony ten oddział, obliguje organ do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia wykazującego dlaczego spośród zgłoszonych w terminie wniosków wybrano daną szkołę, a nie inną. Skoro bowiem zarzut ten miałby w istocie dotyczyć kwestii znaczenia zachowania przez wszystkich wnioskodawców ustawowego terminu składania wniosków dla oceny charakteru postępowania w przedmiocie zezwolenia na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego i sposobu postępowania wobec wszystkich wniosków złożonych w ustawowym terminie, a w konsekwencji dla ustalenia bądź wykluczenia bezprzedmiotowości postępowania w tego rodzaju sprawie, to niewystarczające było wskazanie jedynie na przepisy określające decyzyjną formę działania (28a ust. 2 Prawa oświatowego), warunki udzielenia zezwolenia (28a ust. 4 ustawy Prawo oświatowe) oraz delegację do wydania przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenia określającego corocznie limit zezwoleń wydawanych na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego (art. 28a ust. 12 ustawy Prawo oświatowe) z jednoczesnym pominięciem art. 28a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym "Wniosek o zezwolenie na utworzenie oddziału przygotowania wojskowego składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony ten oddział, w terminie do dnia 31 marca roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym oddział przygotowania wojskowego ma rozpocząć działalność". Na marginesie należy jedynie zaznaczyć ogólnie, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów prawa, która w jakiejkolwiek sprawie ogranicza kontrolę sądowoadministracyjną prawidłowości zaskarżonych zachowań organu administrujących oraz ustala hierarchię interesów prawnych wnioskodawców bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.