III OSK 2735/22

III OSK 2735/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90t ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Podkowa Leśna z dnia 13 lipca 2016 r. nr 158/XXVII/2016 w przedmiocie ustanowienia stypendium za wybitne osiągnięcia 1. uchyla punkt dziewiąty zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 4 ust. 2 regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: ", stanowiącego załącznik do niniejszego regulaminu", 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Podkowa Leśna z dnia 13 lipca 2016 r. nr 158/XXVII/2016 w sprawie zasad przyznawania stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne dla uczniów i studentów zamieszkałych na terenie Miasta Podkowa Leśna, 1) stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały i § 1 pkt 1 regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej "Regulaminem") w części ustanowienia stypendium dla studentów oraz ustanowienia stypendium dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Podkowa Leśna; 2) stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wspierania studentów; 3) stwierdził nieważność § 1 pkt 2, 3, § 4 ust. 1 pkt 6, § 8 pkt 1, § 9 pkt 1 Regulaminu w zakresie dotyczącym studentów; 4) stwierdził nieważność § 1 pkt 3 i § 4 ust. 5 Regulaminu w zakresie dotyczącym odpowiednio uczelni i roku akademickiego; 5) stwierdził nieważność § 3 Regulaminu; 6) stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu; 7) stwierdził nieważność pkt 5 i 9 wniosku o przyznawanie stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne, stanowiącego załącznik do regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne (dalej zwanego Załącznikiem do Regulaminu) , w zakresie dotyczącym odpowiednio uczelni, roku akademickiego; 8) stwierdził nieważność pkt 8 Załącznika do Regulaminu; 9) w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prokurator trafnie zarzucił w skardze istotne naruszenie prawa w zakresie ustanowienia przez Radę Miasta w § 1 uchwały oraz w § 1 pkt 1 Regulaminu jedynie w odniesieniu do osób zamieszkałych na terenie Miasta. Stanowi to niedopuszczane w świetle art. 32 Konstytucji RP ograniczenie podmiotowe w dostępie do stypendium za wybitne osiągnięcia. Ograniczenie to, wbrew stanowisku prezentowanemu przez Radę Miasta, nie mogło być zaakceptowane jako prawidłowe zarówno na gruncie przepisu art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156), jak również w dniu wskazywanym w uzasadnieniu skargi Prokuratora – 15 grudnia 2018 r. (wejście w życie nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dnia 30 listopada 2018 r.). Rację ma bowiem Prokurator wskazując, że programem stypendialnym należy objąć wszystkie osoby pobierające naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie można bowiem – zdaniem Sądu - zaakceptować, z punktu widzenia art. 32 Konstytucji RP, sytuacji, w której dziecko pobierające naukę w danej szkole (mającej siedzibę na terenie Miasta), nie mogłoby uzyskać stypendium, tylko z tego powodu, że byłoby zameldowane, albo miałoby miejsce zamieszkania w innej gminie niż ta, w której pobiera naukę. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa oznacza nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych. W sytuacji opisanej w § 1 uchwały oraz w § 1 pkt 1 Regulaminu nie zachodziło więc uzasadnienie do wprowadzenia zróżnicowania ustanowienia stypendium jedynie ze względu na miejsce zamieszkania. Tym samym zasadne było rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu zasadne było również stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punktach od 2 do 7 sentencji wyroku, ze względu na uznanie przez Radę Miasta w § 1 i 2 uchwały możliwości ustanowienia i przyznania stypendium studentom za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe, artystyczne. Stanowiło to zarówno wykroczenie poza delegację płynącą z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jak również naruszenie art. 173a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572) zwanej dalej "P.s.w.". W art. 2 ustawy o systemie oświaty w sposób wyraźny wskazano zakres podmiotowy stosowania tej ustawy. Nie sposób uznać, że studenci objęci są jej zakresem. Konsekwencją stwierdzenia nieważności ww. przepisów § 1 i 2 uchwały była potrzeba stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2, 3; § 3, § 4 ust. 1 pkt 4, 6; § 4 ust. 5; § 8 pkt 1; § 9 pkt 1 Regulaminu oraz pkt 5, 9 załącznika do Regulaminu, w których odwołano się odpowiednio do studentów, uczelni, roku akademickiego.
Za nieuzasadnione Sądu uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez wprowadzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu obowiązku złożenia wniosku o stypendium na wzorze wniosku, stanowiącym załącznik do Regulaminu. Nie ma bowiem przeszkód, co do zasady, do ustalenia przez Radę Miasta wzoru wniosku, na którym wpisane zostaną odpowiednie, ustandaryzowane dane i który pozwala na ubieganie się o pomoc osobom uprawnionym. Uzależnienie możliwości ubiegania się o pomoc od złożenia wniosku na ściśle określonym formularzu (prawidłowo nadto wypełnionym) bez wskazania, jakie konsekwencje grożą za nieprawidłowe wypełnienie wniosku, uznano za dopuszczalne na gruncie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzony do stosowania w załączniku do Regulaminu wzór wniosku stypendialnego ma charakter techniczny umożliwiający standaryzowanie procedury przyznawania stypendium. Sąd wskazał jednakowoż, że stwierdził nieważność pkt 8 załącznika do Regulaminu, z tego względu, że przy redagowaniu wzoru wniosku nie wzięto pod rozwagę, że opinia rady pedagogicznej (w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) jest wymagana tylko w odniesieniu do dyrektorów placówek oświatowych, a nie w odniesieniu do wszystkich podmiotów, które mają prawo zgłosić kandydata do stypendium. Tym samym zachodziła sprzeczność wzoru wniosku z postanowieniami Regulaminu, które dotyczyły zgłaszania kandydatów do stypendium.
Nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) zwanej dalej "u.s.g.", przez przekroczenie upoważnienia ustawowego wskazanego w ww. przepisach i wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu dodatkowego kryterium uzyskania stypendium w postaci pozytywnej opinii rady pedagogicznej.
Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. przez ustanowienie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, że stypendium przyznawane jest w wysokości do 15% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto, obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium, oraz wskazanie w § 8 Regulaminu, że stypendium przyznaje Burmistrz - a więc określenie wysokości stypendium w sposób nieprecyzyjny i spowodowanie scedowania kompetencji do ostatecznego określenia wysokości stypendium na organ wykonawczy gminy. Brak precyzyjnego określenia wysokości stypendium w ww. przepisie Regulaminu jest zgodny z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż to Rada Gminy określa formy i zakres pomocy, tym samym ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jaki będzie jej zakres. Odwołanie się do wysokości stypendium w postaci minimalnego wynagrodzenia brutto na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium mieści się w ustawowym określeniu "zakresu pomocy", o którym mowa w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca nie wprowadził obowiązku określenia przez radę gminy "kwoty pomocy finansowej", a tylko "zakres" tej pomocy.
Za nieuzasadniony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2016 r. poz. 176) oraz art. 7b ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2012 r. poz. 406). Przywołane przepisy stanowią odrębne podstawy prawne do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których w nich mowa. Ustanowienie w § 1 i 2 zaskarżonej Uchwały możliwości przyznawania uczniom stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe lub artystyczne, jak również ustalenie w § 1 i 2 pkt 2, 3 Regulaminu zasad ogólnych i kryteriów przyznawania ww. stypendiów nie narusza wskazanych przepisów i stanowi prawidłowe zastosowanie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne mieszczą się w pojęciu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży - ku pełnej dojrzałości w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 4 ust. 2 Regulaminu wymogu złożenia zgłoszenia o przyznanie stypendium na wzorze wniosku nie stanowi dodatkowego, nieprzewidzianego przez ustawę wymogu do ustanowienia, którego Rada Miasta nie miała uprawnienia, a przyjęcie przez Sąd, iż wniosek ten ma wyłącznie charakter techniczny i "nie blokuje możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium przez zawnioskowanie w innej formie niż ta na ustalonym wzorze",
2) art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 3 uchwały Rady Miejskiej w Podkowie Leśnej nr 158/XXVII/2016 z dnia 13 lipca 2016 r. w sprawie ustanowienia stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne dla uczniów i studentów zamieszkałych na terenie Miasta Podkowa Leśna oraz określenia warunków, formy i trybu jego przyznawania oraz określenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu wysokości przyznawanego stypendium w sposób nieprecyzyjny poprzez wskazanie, że wynosi ono do 15% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium - spełnia ustawowy wymóg określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, podczas, gdy powołane przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wskazania w uchwale zakresu pomocy, którą w przypadku stypendium pieniężnego należy rozumieć jako dokładną jego kwotę.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty polegającej na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 4 ust. 2 Regulaminu wymogu złożenia zgłoszenia o przyznanie stypendium na wzorze wniosku nie stanowi dodatkowego, nieprzewidzianego przez ustawę wymogu do ustanowienia, którego Rada Miasta nie miała uprawnienia, a tym samym nieprawidłowe jest przyjęcie przez Sąd, iż wniosek ten ma wyłącznie charakter techniczny i "nie blokuje możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium przez zawnioskowanie w innej formie niż ta na ustalonym wzorze".
Zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu zgłoszenie kandydata do stypendium oznacza złożenie w terminie prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie stypendium, stanowiącego załącznik do tego Regulaminu. Tym samym nie budzi wątpliwości, że prawidłowe złożenie wniosku o stypendium objęte ww. Regulaminem musi być dokonane na wniosku objętym załącznikiem do tego Regulaminu. Żaden przepis Regulaminu nie dopuszcza, ani nie pozwala na złożenie wniosku o stypendium bez wykorzystania wzoru wynikającego z ww. załącznika.
Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia warunków i form udzielania pomocy stypendialnej dzieciom i młodzieży zawiera art. 90t ust. 4 w związku z art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jest to również podstawa obejmująca delegację ustawową do wydania w tym zakresie aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z powołanym art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego uchwali regionalny lub lokalny program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwała podejmowana na podstawie ww. przepisu obligatoryjnie określa m.in. tryb postępowania w sprawach udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Tryb postępowania przed określonym organem wykonującym zadanie publiczne powinien przewidywać sposób jego zainicjowania poprzez np. złożenie wniosku.
Tym samym w pełni dopuszczalnym było uregulowanie w Regulaminie sposobu wszczynania postępowania w przedmiocie przyznania stypendium poprzez złożenie wniosku. Istotą tego zarzutu skargi kasacyjnej jest jednak to, że wniosek ten zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu został we wiążący sposób określony w załączniku do tego Regulaminu, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie zawiera wystarczającej podstawy w normie delegacyjnej zawartej w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty przyznaje radzie gminy prawo określenia trybu postępowania w sprawach udzielania pomocy dzieciom i młodzieży oraz szczegółowych warunków udzielania takiej pomocy i pod tym zakresem delegacji ustawowej należy rozumieć także wiążące wskazanie treści wniosku, którego złożenie powinno wszcząć postępowanie w zakresie udzielenia ww. pomocy. Tym samym sam regulamin może określać treść wniosku. Nie stanowiłoby żadnego naruszenia prawa określenie wiążącej treści wniosku w samym Regulaminie. Podobne znaczenie ma wzór wniosku stanowiący załącznik do tego Regulaminu uchwały. Budzi uzasadnione wątpliwości dopuszczalność ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wiążącego wzoru wniosku w przypadku, gdy norma prawna zawierająca delegację do wydania aktu prawa miejscowego określa zakres regulacji jako "określenie trybu postępowania". Naczelnemu Sądowi Administracyjnego rozpoznającemu w tej sprawie skargę kasacyjną znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące oceny dopuszczalności określenia w takich jak będąca przedmiotem kontroli w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji uchwałach wzoru wniosku. Zdecydowanie dominuje pogląd, że dopuszczalny byłby fakultatywny wzór wniosku stanowiący jedynie pomoc dla osoby składającej taki wniosek, a nie obligatoryjny wzór wniosku (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 32/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 322/19; prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 537/18).
Nie budzi wątpliwości, że samo upoważnienie do uregulowania trybu postępowania powinno zawierać doprecyzowanie możliwości ustalenia wiążących wzorów wniosków. Tym niemniej naruszenie prawa przez Radę Miasta Podkowa Leśna w § 4 ust. 2 Regulaminu w okolicznościach tej sprawy nie może spowodować unieważnienia całej uchwały, a jedynie fragmentu ww. przepisu w zakresie słów: ", stanowiącego załącznik do niniejszego regulaminu".
W ten bowiem sposób eliminuje się z obrotu prawnego wiążący charakter wniosku. Sama zaś treść wniosku będąca załącznikiem do Regulaminu pozostaje i poprzez wyeliminowanie w § 4 ust. 2 tej uchwały słów "stanowiącego załącznik do niniejszego regulaminu" może być złożona na podstawie informacji zawartych w § 4 ust. 3-5 tego Regulaminu. Przy czym mimo braku unieważnienia wiążącego wniosku stanowiącego załącznik do Regulaminu, sama treść wniosku może być sporządzona poprzez zawarcie takich informacji, jak w tym unieważnionym załączniku.
Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że unieważnienie ww. fragmentu § 4 ust. 2 Regulaminu może uzasadniać ewentualną nowelizację tej uchwały przez Radę Miasta Podkowa Leśna celem pełnego doprecyzowania tego przepisu, tym niemniej jeżeli jest możliwość wyeliminowania fragmentu aktu prawa miejscowego celem umożliwienia dalszego stosowania danej uchwały, mającej istotne znaczenie zarówno dla mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, jak i uczniów szkół zlokalizowanych na terenie danej gminy, to należy wybrać takie rozwiązanie, które pozwoli na zachowanie już przyznanych praw do stypendiów. Unieważnienie uchwały skutkuje bowiem pozbawieniem jej mocy obowiązywania od chwili podjęcia, a będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji uchwała została podjęta w dniu 13 lipca 2016 r.
Tym samym dostrzegając wadliwość regulacji § 4 ust. 2 Regulaminu i mając na uwadze zarówno kryterium legalności, jak i wynikającą z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dalej EKSL) zasadę (kryterium) proporcjonalności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione unieważnienie jedynie ww. fragmentu § 4 ust. 2 ww. Regulaminu.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty polegającej na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu wysokości przyznawanego stypendium w sposób nieprecyzyjny poprzez wskazanie, że wynosi ono do 15% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium nie spełnia ustawowego wymogu określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ww. ustawy.
Jak wynika z powołanego już art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przypadku podjęcia uchwały tworzącej regionalny lub lokalny program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży obligatoryjnie w odrębnej uchwale określa m.in. formy i zakres tej pomocy. Pod pojęciem określenia form i zakresu pomocy nie wystarczy wskazanie, że taką pomocą będzie np. stypendium. Należy określić kwotę takiego lub takich stypendiów, przy czym kwoty te mogą być zróżnicowane, a przez to także kwoty przyznawanych stypendiów nie muszą być identyczne. Jak trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie § 5 ust. 2 w związku z ust. 1 Regulaminu określa, że wysokość miesięcznych rat stypendium wynosi do 15 % minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium. Konkretną wysokość stypendium na podstawie ww. przepisu ustala Burmistrz Miasta Podkowa Leśna.
W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinna wskazywać wysokość stypendiów lub innych form pomocy i jest to wyłączna kompetencja organu stanowiącego, której nie można delegować na żaden inny organ (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 273/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1061/18; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 266/21).
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wadliwość regulacji zawartej w § 5 ust. 2 Regulaminu w tym zakresie, w jakim Regulamin ten wskazuje na wysokość stypendium do 15% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto. Takie określenie kwoty stypendium narusza prawo i nie powinno mieć miejsca, ponieważ doprecyzowanie tej kwoty w istocie przekazane zostało organowi wykonawczemu. Organ wykonawczy mógłby otrzymać na podstawie uchwały podjętej w oparciu o art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty prawo do ustalania wysokości stypendiów ale tylko wtedy, gdyby przepisy samego Regulaminu precyzyjnie określały przesłanki, którymi ten organ miałby się kierować ustalając kwoty stypendiów. Tym samym z upoważnienia ustawowego do określenia przez organ stanowiący m.in. zakresu i form pomocy wynika, że to ten organ a nie inny organ ma określić zarówno formę lub formy pomocy (np. finansowej w postaci stypendium lub rzeczowej) jak i zakres tej pomocy a więc w przypadku pomocy finansowej jej wysokość.
Tym niemniej naruszenie prawa polegające na przybliżonym określeniu wysokości stypendium zawartym w § 5 ust. 2 Regulaminu nie stanowi w okolicznościach tej sprawy istotnego naruszenia prawa skutkującego unieważnieniem zarówno tego przepisu, jak i w konsekwencji unieważnieniem całej uchwały. Bez określenia jakiejkolwiek kwoty stypendium (a to miałoby miejsce w razie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 Regulaminu) nie może obowiązywać uchwała podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przede wszystkim z zasady proporcjonalności wynikającej z powołanego już art. 8 ust. 3 EKSL. Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nie tylko zgodność z prawem, ale także ocena stopnia naruszenia prawa oraz znaczenie danej regulacji dla wspólnoty samorządowej powinny być uwzględniane przy kontroli uchwały organu stanowiącego gminy.
Bez wątpienia wspieranie uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowi zadanie publiczne mające istotne społecznie znaczenie. Taka pomoc, a w tym pomoc finansowa może niejednokrotnie być postrzegana nie tylko jako nagroda za osiągniecia ucznia, ale także umożliwić dalszy jego rozwój i tym samym uzyskiwanie kolejnych osiągnięć. Bez wątpienia społeczne zapotrzebowanie na takie działanie organów gminy jest znaczne.
Unieważnienie § 5 ust. 2 ww. Regulaminu miałoby skutek ex tunc dla obowiązywania całej uchwały, a tym samym wszystkie stypendia przyznane w Mieście Podkowa Leśna od 2016 r. byłyby traktowane jako wadliwe, ponieważ podstawa prawna ich przyznania zostałaby unieważniona. Mogłoby to rodzić wątpliwości dotyczące np. legalności przyznanych i wypłaconych stypendiów i kwestii ich zwrotu.
Nie można też pominąć, że sama delegacja do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wynika z art. 90t ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie jest to sytuacja działania bez podstawy prawnej, ale co najwyżej z naruszeniem jednego z zakresów zawartych w ww. przepisie przekazanego do uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Także okoliczność tak długiego jej obowiązywania i braku jej unieważnienia przez organ nadzoru mogło rodzić przekonanie po stronie organów Miasta Podkowa Leśna o jej legalności.
Tym samym zdając sobie sprawę, że prawidłowo uregulowana materia zawarta w § 5 ust. 2 Regulaminu powinna zawierać precyzyjną wysokość stypendium lub chociażby określenie przesłanek, na podstawie których Burmistrz Podkowy Leśnej ustalałby wysokość stypendium, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wyważenia zarówno zakresu naruszenia prawa zawartego w § 5 ust. 2 Regulaminu jak i znaczenia dla wspólnoty samorządowej i uczniów szkół położonych na terenie Miasta Podkowa Leśna publicznego zadania jakim jest przyznawanie stypendium za wybitne osiągnięcia oraz istotnego motywującego oddziaływania takich stypendiów uznaje, że naruszenie to w tych okolicznościach sprawy nie ma charakteru istotnego, uzasadniającego unieważnienie całej uchwały. Nie można też pominąć i tego, że od 8 lat stypendia te są przyznawane na podstawie tego Regulaminu i stwierdzenie jego nieważności z mocą od dnia podjęcia samej uchwały musiałby mieć znaczenie dla oceny legalności już przyznanych stypendiów.
Tym niemniej mimo, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził opierając się na art. 8 ust. 3 EKSL nieważności uchwały Rady Miasta Podkowa Leśna z dnia 13 lipca 2016 r. nr 158/XXVII/2016, to uchwała ta jest obarczona wadami, które ww. organ stanowiący powinien wyeliminować celem doprowadzenia jej do pełnej zgodności z prawem.
Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 uchwały nie jest zasadny, ponieważ przepis ten określa źródło finansowania środków na stypendia jakim jest coroczna uchwała budżetowa Miasta Podkowa Leśna. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w skardze kasacyjnej, w jakim zakresie przepis ten narusza prawo.
Mając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) dalej jako u.s.g. tylko w zakresie zwrotu zawartego w § 4 ust. 2 Regulaminu o treści: ", stanowiącego załącznik do niniejszego regulaminu". Przez istotną sprzeczność należy w tym zakresie rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100).
Pozostała część § 4 ust. 2 Regulaminu nie zawiera naruszenia prawa. Natomiast § 5 ust. 2 i ust. 1 Regulaminu zawiera naruszenie prawa, ale mając na uwadze zasadę proporcjonalności zawartą w art. 8 ust. 3 EKSL w związku z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy stwierdzić, że naruszenie to nie jest w okolicznościach tej sprawy istotne, a tym samym jako spełniające przesłankę zawartą w art. 91 ust. 4 u.s.g. nie pozwala na jego unieważnienie, a tym samym i unieważnienie całej uchwały.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił punkt dziewiąty zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Podkowa Leśna z 13 lipca 2016 r. nr 158/XXVII/2016 w sprawie ustanowienia stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne dla uczniów i studentów zamieszkujących na terenie Miasta Podkowa Leśna oraz określenia warunków, formy i trybu jego przyznawania - stwierdził nieważność § 4 ust. 2 regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta Podkowa Leśna za wybitne osiągniecia edukacyjne, sportowe lub artystyczne, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: ", stanowiącego załącznik do niniejszego regulaminu".
W punkcie drugim na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pozostałym zakresie skargę.