III OSK 2734/22

III OSK 2734/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Sz 314/22 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2022-09-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 PAR 1 PKT 5A
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 314/22 o odrzuceniu skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany w uchwale powołującej skład osobowy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Szczecinie odrzucił skargę A. K. na uchwałę Rady Miejskiej D.
z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany w uchwale powołującej skład osobowy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D..
W uzasadnieniu wskazał, że 22 listopada 2018 r. Rada Miejska D. podjęła uchwałę Nr I/5/2018 w sprawie powołania składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D. w następującym składzie osobowym: a) A. K. Komisji; b) Ł. H. Przewodniczącej Komisji; c) K. L.-członek Komisji; d) M. N.-członek Komisji;
e) L. W.- członek Komisji.
Uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Rada Miejska D., działając na podstawie art. 18b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz § 64 ust. 1 uchwały nr XII/84/2015 Rady Miejskiej w D. z 30 września 2015 r. w sprawie statutu Gminy D. (Dz. Urzędowy Woj. Zachodniopomorskiego poz. 4931) dokonała zmian w uchwale Nr I/5/2018 Rady Miejskiej D. z 22 listopada 2018 r. w sprawie powołania składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D. poprzez wykreślenie przy nazwiskach składu Komisji poszczególnych funkcji i tak: 1. w lit. a) wykreśla się słowa "Przewodnicząca Komisji"; 2. w lit. b) wykreśla się słowa "Zastępca Przewodniczącej Komisji"; 3. w lit. c) wykreśla się słowa "członek Komisji"; 4. w lit. d) wykreśla się słowa "członek Komisji"; 5. w lit. e) wykreśla się słowa "członek Komisji".
Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1, ust. 2a i ust. 4 u.s.g. złożyła A. K. w piśmie z 15 marca 2022 r. W uzasadnieniu w szczególności wskazała, że 27 maja 2019 r. Komisja odwołała skarżącą z funkcji Przewodniczącej Komisji. Na przewodniczącego Komisji powołany został na tym samym posiedzeniu Komisji A. L.. W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miejska D. podjęła uchwałę Nr XXIX/246/2020 w sprawie przyjęcia rezygnacji A. K. z członkostwa w przedmiotowej Komisji.
Odnosząc się do kwestii legitymacji do złożenia skargi A. K. podniosła, że podjęcie przez Radę Miejską D. zaskarżonej uchwały naruszyło jej uprawnienie do pełnienia funkcji Przewodniczącej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Zdaniem skarżącej to Rada Miejska D. jest wyłącznym i jedynym organem posiadającym kompetencję do wyboru Przewodniczącego Komisji. Skoro Rada Miejska ma kompetencję do wyboru Przewodniczącego Komisji, to posiada również kompetencję do odwołania z funkcji Przewodniczącego. Tymczasem Rada Miejska D. zamiast procedować nad odwołaniem Przewodniczącej Komisji postanowiła dokonać wykreślenia funkcji przy nazwiskach członków Komisji. Z kolei w uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwała zmieniająca jest wynikiem podjęcia uchwały powołującej dwóch kolejnych radnych do składu osobowego Komisji, Skarg, Wniosków i Petycji RM D. oraz odwołaniem Przewodniczącej Komisji z pełnionej funkcji. W ocenie skarżącej Przewodnicząca Komisji (A. K.) nie została odwołana przez organ właściwy, dlatego uważa, że po pierwsze do odwołania Przewodniczącej nie doszło, a po drugie zaskarżona uchwała naruszyła jej uprawnienie, gdyż faktycznie akceptowała decyzję Komisji o jej odwołaniu z funkcji Przewodniczącej Komisji.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska D. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu podjęcie zaskarżonej uchwały nie naruszyło w żaden sposób interesu prawnego A. K., co oznacza, że nie jest ona uprawniona do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie można bowiem uznać, aby podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało naruszenie prawa skarżącej, która miałaby w dalszym ciągu pełnić funkcję przewodniczącej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D., w sytuacji gdy A. K. złożyła pisemne oświadczenie o rezygnacji z członkostwa w Komisji, co stanowiło podstawę do podjęcia przez Radę Miejską D. uchwały z 26 listopada 2020 r. o przyjęciu tej rezygnacji. Wobec tego skarżąca nie jest już członkiem Komisji niezależnie od tego, czy w chwili złożenia oświadczenia o rezygnacji z członkostwa była przewodniczącą tej komisji, czy też tej funkcji z jakichkolwiek przyczyn już wówczas nie pełniła.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności omówił stan faktyczny sprawy, stanowiska stron oraz podstawę materialnoprawną podjęcia przedmiotowej uchwały. Zauważył, że w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały skarżąca była nadal członkiem Komisji. Sąd ten powołała się na art. 18b u.s.g., zgodnie z którym: 1. Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji; 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów,
z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1.; 3. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy.
Nadto Sąd wskazał, że w myśl obowiązującego Statutu Rady Miejskiej D.
z 30 września 2015 r. w Oddziale 5., który dotyczy Komisji Rady, w § 64 zawarta została regulacja dotyczącą m.in. Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady gdzie w pkt. 5 postanowiono, że pierwsze posiedzenie nowo wybranej komisji zwołuje Przewodniczący Rady lub jego zastępca. Na posiedzeniu tym Komisja wybiera ze swego grona Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że na posiedzeniu Komisji w dniu 27 maja 2019 r. skarżąca została odwołana z pełnionej funkcji i na jej miejsce powołano nowego Przewodniczącego. Zatem zaskarżona uchwała miała jedynie charakter porządkowy
w zakresie przypisanych wcześniejszą uchwałą pełnionych funkcji, skarżąca bowiem pozostawała nadal jej członkiem i w przyszłości przy odpowiednim poparciu członków Komisji mogła być ponownie wybrana na Przewodniczącą. Utraciła jednak tę możliwość w skutek rezygnacji z członkostwa w Komisji 29 października 2020 r.
W tym stanie rzeczy skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, dlatego na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd ten przedmiotową skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił. O zwrocie wpisu orzekł na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, w efekcie której to wykładni, a w zasadzie jej braku, WSA w Szczecinie uznał, iż skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r., ponieważ w dniu 29 października 2020 r. zrezygnowała z członkostwa w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji i w konsekwencji utraciła ewentualną możliwość, przy odpowiednim poparciu członków Komisji, ponownego wyboru na Przewodniczącą Komisji, podczas gdy skarżąca rzeczywiście wykazała, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały naruszone zostało jej uprawnienie do piastowania funkcji Przewodniczącej Komisji;
2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r., podczas gdy skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego - art 101 ust 1 u.s.g.;
3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim WSA nie wyjaśnił wystarczająco, a jedynie ogólnikowo/lakonicznie, w swoich rozważaniach podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj., nie umotywował dlaczego skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz
o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany w uchwale powołującej skład osobowy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, uznał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, bowiem nie jest już członkiem Komisji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe, chociaż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dalekie jest od doskonałości.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że skarga wnoszona w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09, LEX nr 552947). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie wskazuje się, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.
W niniejszej sprawie skarżąca pismem z 15 marca 2022 r. zaskarżyła przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zmiany w uchwale powołującej skład osobowy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej D. Jako uzasadnienie swojej legitymacji skargowej podała
w szczególności, że uchwalenie przez Radę Miejską D. zaskarżonej uchwały naruszyło jej uprawnienie do pełnienia funkcji Przewodniczącej Komisji. Należy zwrócić uwagę, że przed wniesieniem skargi skarżąca zrezygnowała z członkostwa w Komisji, a jej rezygnację przyjęła Rada Miejska D. uchwałą Nr XXIX/246/2020 z 26 listopada 2020 r. Zatem, wnosząc skargę, skarżąca nie była już członkiem Komisji, a co za tym idzie, straciła również i hipotetyczną możliwość pełnienia funkcji Przewodniczącej Komisji. Powyższe oznacza, że na dzień wniesienia skargi skarżąca nie legitymowała się aktualnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r. Co więcej, wobec rezygnacji z członkostwa w Komisji, skarżąca nie legitymuje się również realnym, własnym i bezpośrednim interesem prawnym
w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej skargi A. K. nie miałoby bowiem żadnego wpływu na jej uprawnienia i obowiązki jako członka Komisji, którym przecież już nie jest.
W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty 1 i 2 skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, że skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z [...] czerwca 2019 r., a co za tym idzie, prawidłowo przedmiotową skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Zarzut 3 również okazał się bezzasadny, chociaż rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd w bardzo lakoniczny sposób przedstawił swój tok rozumowania. Niemniej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – chociaż to ostatnie jest bardzo lakoniczne, to okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
-----------------------
3