III OSK 2729/22

III OSK 2729/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III OSK 2729/24 - Wyrok NSA z 2025-11-05
II SA/Wa 2161/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-29
II SAB/Gl 112/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-25
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 291
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 §  1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2161/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2161/21 oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, A. K. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca") zwróciła się o rozpatrzenie dotychczasowych pism o przyznanie świadczenia w postaci emerytury w drodze wyjątku.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2020 r. W sprawie orzekano w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa emerytalna").
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym przyznanie świadczenia jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki:
- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,
- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie; brak wystąpienia nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że emerytura w drodze wyjątku nie może być przyznana skarżącej, ponieważ od 1 marca 2019 r. pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują zbiegu świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01, opubl. w LEX nr 55032).
A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. K. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że trafnie organ odwoławczy skonstatował brak wystąpienie w sprawie przesłanek dla przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano wszystkie istotne uwarunkowania formalne (w tym stanowisko judykatury) i okoliczności faktyczne sprawy.
Zdaniem WSA w Warszawie, odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy i jego pełnomocnika należy wskazać, że świadczenie w drodze wyjątku - z woli prawodawcy - może być przyznane jedynie osobom, które nie nabyły prawa do świadczeń, w tym emerytalnych, na zasadach ogólnych. W sprawie zaś jest bezsporne, że wnioskodawca pobiera emeryturę, choć w nieznacznej wysokości – jednak przewidzianej stosownymi regulacjami. Dodatkowo wypada odnotować, że świadczenie w drodze wyjątku można przyznać wyłącznie w wysokości "nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie". Z woli prawodawcy instrument ten nie może więc służyć poprawie sytuacji materialnej osób, dla których przysługujące im świadczenia nie są wystarczające, także wobec szczególnych okoliczności (np. stan zdrowia, wiek). Osoby takie mogą korzystać wyłącznie ze stosownych form pomocy społecznej, udzielanej w trybie odrębnych regulacji, gdzie właściwe są inne organy administracji. Rozpoznający sprawę organ nie mógł natomiast uwzględnić żądania wnioskodawcy o wypłatę dodatkowych świadczeń, niezależnie od tego, czy istnieje obiektywnie potrzeba udzielenia mu pomocy materialnej, wobec znajdowania się przezeń w trudnej sytuacji. Organ ten może bowiem działać wyłącznie w granicach prawa, które determinuje także zakres jego kompetencji - tak art. 6 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie naruszono zawartych w k.p.a. przepisów procesowych, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych jej uwarunkowań faktycznych (okoliczność istotna - pobieranie emerytury - nie jest sporna), uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11) oraz przepisu prawa materialnego, zakreślającego, kiedy dane świadczenie może być w ogóle przyznane (art. 83 ustawy emerytalnej).
W ocenie Sądu podpisujący zaskarżoną decyzję dysponował stosownym upoważnieniem (tak k. 4 pliku załączonego do akt administracyjnych). Przepisy nie wymagają, aby osobą upoważnioną w imieniu danego organu administracji, jakim jest Prezes ZUS, był członek jego Gabinetu.
Sąd nie dostrzegł wobec argumentacji skargi ani też z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Musiał więc oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należy stwierdzić brak spełnienia przesłanek do przyznania na rzecz A. K. świadczenia w drodze wyjątku, a jakiekolwiek świadczenie zwykłe wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku,
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu decyzji Prezesa ZUS, mimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie zbadania i oceny:
- aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącej, podczas gdy sytuacja ta jest bardzo ciężka, bowiem małżonek skarżącej nie uzyskuje żadnego dochodu, a przyznana skarżącej emerytura w kwocie 507,04 złotych miesięcznie oscyluje znacznie poniżej progu najniższego świadczenia emerytalnego, wynoszącego obecnie 1200 złotych, wobec czego skarżąca została pozbawiona niezbędnych środków do życia,
- warunków i charakteru wykonywanej przez skarżącą pracy, podczas gdy skarżąca, jak i jej małżonek są osobami chorymi, wspólnie prowadzącymi gospodarstwo domowe, a kwota 519,42 zł tytułem emerytury uzyskiwanej przez skarżącą z zabezpieczenia społecznego stanowi jedyne źródło utrzymania rodziny, przeznaczanej comiesięcznie na spłatę zobowiązań i stałych wydatków, w tym leki,
3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, w szczególności w jakim organ pominął okoliczność, iż pomimo posiadanego minimalnego prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, skarżąca pozbawiona jest możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, co skutkowało brakiem przyznania przedmiotowego świadczenia i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie na rzecz radcy prawnego K. M. wynagrodzenia za wykonywanie pomocy prawnej z urzędu według norm przypisanych prawem powiększonego o stawkę podatku VAT z uwagi na to, iż pełnomocnik jest czynnym płatnikiem tego podatku. Jednocześnie oświadczyła, iż koszty pomocy prawnej udzielanej z urzędu nie zostały uiszczone nawet w najmniejszej części.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 31 października 2022 r. A. K. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia uwarunkowań systemowych, w ramach których przyznawane jest świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1251; dalej: ustawa emerytalna).
Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Powołane rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie.
Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21.
Treść art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej zawiera jednoznaczne zastrzeżenie, że przyznanie na jego podstawie emerytury lub renty jest wykluczone w sytuacji, gdy ubiegający się o to świadczenie spełnia warunki do przyznania go w trybie zwykłym. Powołany przepis jako przesłankę wyjściową do przyznania świadczenia w drodze wyjątku traktuje brak spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu istnienia przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości. Nie ma zatem uzasadnienia dla stanowiska, że o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może się ubiegać osoba, która spełnia warunki do przyznania emerytury bądź renty w trybie zwykłym z powołaniem się na swoją trudną sytuację życiową i wynikający z niej brak niezbędnych środków utrzymania. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, nie może pozostawać w zbiegu z prawem do emerytury lub renty przyznawanych w trybie zwykłym. Innymi słowy świadczenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, nie może stanowić świadczenia dodatkowego, uzupełniającego emeryturę lub rentę przyznaną w trybie zwykłym. W sprawie jest bezsporne i niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, że pobiera ona własne świadczenie emerytalne, choć zdaniem skarżącej kasacyjnie wysokość emerytury pozwala na przyjęcie, że skarżąca została pozbawiona niezbędnych środków do życia.
Należy odnotować, że kwestia wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury nie ma w sprawie znaczenia. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy (te są przyznawane w ramach pomocy społecznej). Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przyznanie tego świadczenia jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.
Przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego. Jego celem nie jest zapewnienie pomocy osobom, których dochód nie przekracza ustawowego progu interwencji socjalnej. Taki cel realizują świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy i dedykowane jest wyłącznie osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do emerytury lub renty i pozostają w niedostatku. Sam niedostatek nie jest przesłanką umożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
W sprawie jest bezsporne, że skarżąca pobiera emeryturę z zabezpieczenia społecznego. Fakt ten został podniesiony także w skardze kasacyjnej. Powyższe sprawia, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ustawy emerytalnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sprawie nie naruszono ustawowych rygorów gromadzenia i oceny materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie okoliczności faktyczne relewantne z perspektywy hipotezy normy prawnej kształtującej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji zostały ustalone prawidłowo. Decyzja oparta na art. 83 ustawy emerytalnej ma charakter związany, co oznacza, że podstawy do jej wydania zostały ściśle określone w treści tego przepisu, a brak ich spełnienia nie daje organowi żadnej przestrzeni na wariantowość decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia okoliczności dotyczące sytuacji finansowej i życiowej skarżącej, bowiem nie mogą one przesądzić o odmiennym rozstrzygnięciu, z powodów już wyżej wskazanych. Z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, a treść uzasadnienia jest adekwatna do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, a przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe, są wystarczające dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, jak również dla dokonania oceny prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji. Raz jeszcze należy podkreślić, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, gdyż wykładnia powyższego przepisu przyjęta przez Sąd pierwszej instancji – jak już wyżej wskazywano - jest prawidłowa.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.