III OSK 2728/22

III OSK 2728/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 776/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant straszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 776/22 w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Komendant Główny Policji z dnia 8 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 776/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi T.K. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: "KGP", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 8 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 26 października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej także jako: "KWP", "Komendant", "organ I instancji"), na podstawie art. 110 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), wydał decyzję nr [...], na mocy której obniżył skarżącemu o 20% nagrodę roczną za 2020 r. przysługującą w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje.
Skarżący w dniu 15 grudnia 2020 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Organ odwoławczy (KGP) postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Komendanta z dnia 26 października 2020 r. o obniżeniu o 20% nagrody rocznej za 2020 r.
W uzasadnieniu postanowienia KGP podał, że decyzja organu I instancji (Komendanta) została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) ze skutkiem na dzień 16 listopada 2020 r. (pierwsze awizo – 2 listopada 2020 r., drugie awizo – 10 listopada 2020 r.). W tym dniu otworzył się, określony w art. 129 § 2 k.p.a., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, który upłynął z dniem 30 listopada 2020 r. W tej sytuacji wniesienie przez skarżącego odwołania od tej decyzji w dniu 15 grudnia 2020 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe) nastąpiło z uchybieniem terminu.
KGP dodał, że Komendant przy piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. przesłał skarżącemu kopię decyzji z dnia 26 października 2020 r., zgodnie z jego wnioskiem z dnia 3 grudnia 2020 r. i poinformował, że oryginał tej decyzji nie został odebrany przez skarżącego i następnie zwrócony do nadawcy. Organ wyjaśnił, że ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a., nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego.
Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie KGP z dnia 5 lutego 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że nie otrzymał awiza dotyczącego tej decyzji oraz że decyzję otrzymał dopiero w dniu 11 grudnia 2020 r., na swoją prośbę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/21, uchylił postanowienie nr [...] KGP z 5 lutego 2021 r. o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta z 26 października 2020 r. w sprawie obniżenia wymienionemu o 20% nagrody rocznej za 2020 r.
W przedmiotowym wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. skarżącemu decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r., wskazując, że w aktach sprawy znajduje się koperta zawierająca wspomnianą decyzję, na której zaznaczono tylko pierwsze awizo (w dniu 2 listopada 2020 r.) oraz datę zwrotu przesyłki do nadawcy (17 listopada 2020 r.), brak jest natomiast zaznaczenia na kopercie informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru. Sąd podkreślił, że przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Dalej Sąd zauważył, że "nie można w sprawie mieć pewności, co do kwestii, czy istotnie operator pocztowy powtórnie awizował przesyłkę skierowaną do skarżącego a w konsekwencji przyjąć, że została prawidłowo awizowana w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, oparte na stwierdzeniu, że decyzja objęta odwołaniem została doręczona stronie skarżącej ze skutkiem na dzień 16 listopada 2020 r., nie odpowiada prawu".
W dniu 25 października 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący, powołując się na ww. wyrok z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/21, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r.
W dniu 15 grudnia 2021 r. do KGP wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/21, wraz z materiałami sprawy.
Pismem z dnia 24 grudnia 2021 r. wystąpiono do Komendanta z prośbą o spowodowanie uzyskania od operatora pocztowego, przez którego doręczano skarżącemu decyzję nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r., pisemnej informacji, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie, operator ten dokonał powtórnego awizowania przesyłki skierowanej do wymienionego, stosownie do wymogów określonych w art. 44 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.
W wyniku przeprowadzonej procedury reklamacyjnej uzyskano z Poczty Polskiej S.A. Urzędu Pocztowego w [...] informację (pismo z dnia 27 grudnia 2021 r.), iż przesyłka adresowana do skarżącego "została pobrana do doręczenia w dniu 02-11-2020 z powodu nieobecności adresata listonosz I awizo wystawił w dniu 02-11-2020 i umieścił w skrzynce oddawczej adresata. Drugie awizo zostało wystawione w dniu 10-11-2020 przez UP w [...]. Zawiadomienie zostało umieszczone również w skrzynce oddawczej adresata. Z powodu nie odebrania przesyłki w terminie została zwrócona w dniu 17-11-2020 z adnotacją nie podjęto w terminie". Przedmiotowa informacja wpłynęła do KGP w dniu 7 stycznia 2022 r.
Ponadto w dniu 18 stycznia 2022 r. do KGP wpłynęło pismo skarżącego z dnia 11 stycznia 2022 r., w którym stwierdził, że odwołanie od decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2021 r. wniesione zostało terminowo i należy niezwłocznie przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania, a nie podejmować działania, które należało podjąć przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia omawianego odwołania.
KGP postanowieniem nr [...] z dnia 27 stycznia 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził w szczególności, że sam fakt nieodebrania w ustawowym terminie z placówki pocztowej prawidłowo awizowanej korespondencji zawierającej daną decyzję nie stanowi dostatecznego powodu do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Organ odwoławczy (KGP) postanowieniem z 8 marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., po wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji nr [...] z dnia 26 października 2020 r. w przedmiocie obniżenia o 20% nagrody rocznej za 2020 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia KGP zwrócił uwagę na tryb oraz termin do wniesienia odwołania od wydanej w sprawie decyzji, wskazując, że termin ten ma przy tym charakter zawity, co oznacza, że dokonanie tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne.
Organ wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie bowiem tego terminu powoduje bezskuteczność określonych wyżej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
KGP podkreślił, że każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wniosła o przywrócenie uchybionego terminu, zgodnie z art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten został uwzględniony. Ponadto stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu.
Jak podał organ, w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia nr [...] z dnia 5 lutego 2021 r. o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r., KGP zobowiązany był do ponownego dokonania oceny skuteczności wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, uwzględniając przy tym wytyczne zawarte we wskazanym wyroku. Z tego też względu wystąpiono do operatora pocztowego, przez którego doręczano skarżącemu decyzję nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r., o przekazanie pisemnej informacji, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie, operator ten dokonał powtórnego awizowania przesyłki skierowanej do wymienionego, stosownie do wymogów określonych w art. 44 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.
Dalej organ wyjaśnił, że jak wynika z informacji uzyskanej od operatora pocztowego, przez którego nastąpiło doręczenie ww. decyzji Komendanta (por. pismo z dnia 27 grudnia 2021 r.), przesyłka adresowana do skarżącego, zawierająca wskazaną decyzję, pobrana została do doręczenia w dniu 2 listopada 2021 r.
Z powodu nieobecności adresata, stosowne zawiadomienie (awizo) wystawione zostało przez listonosza w dniu 2 listopada 2020 r. i umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego. Kolejne zawiadomienie (awizo) umieszczono w skrzynce pocztowej adresata w dniu 10 listopada 2020 r. Z powodu nieodebrania przesyłki w terminie została ona zwrócona w dniu 17 listopada 2020 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". W takiej zaś sytuacji koniecznym jest uznanie, że dochowano wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., a tym samym nastąpiło prawidłowe doręczenie omawianej decyzji (w dacie 16 listopada 2020 r.). W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął z końcem dnia 30 listopada 2020 r. Datą natomiast wniesienia odwołania od powyższej decyzji był dzień 15 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego). Organ zaznaczył przy tym, że o dacie wniesienia odwołania w drodze przesyłki pocztowej decyduje data ze stempla pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę.
Mając na uwadze powyższe KGP stwierdził, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone po przekroczeniu czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W myśl bowiem art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie natomiast z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Tak więc termin do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta z dnia 26 października 2020 r. upłynął, w ocenie KGP, wraz z dniem 30 listopada 2020 r.
Reasumując KGP stwierdził, że przedstawiony powyżej stan faktyczny uniemożliwia organowi rozpatrzenie odwołania skarżącego, bowiem złożone ono zostało z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania.
Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie KGP z dnia 8 marca 2022 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu postępowania, mającego wpływ na treść postanowienia w postaci art. 129 § 2 k.p.a. i art. 44 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja nr [...] z dnia 26 października 2020 r. Komendanta, na mocy której obniżono skarżącemu o 20% nagrodę roczną z 2020 r. przysługującą w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje, została uznana za doręczoną w dniu 16 listopada 2020 r. w trybie art. 44 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący nie otrzymał awizo z Poczty Polskiej, że przedmiotowa przesyłka jest do odebrania na poczcie, tym samym nie posiadał wiedzy, że podjęto próbę doręczenia ww. decyzji. Skarżący stwierdził, że przedmiotową decyzję otrzymał w dniu 11 grudnia 2020 r. na własną prośbę po zauważeniu na nadesłanym rozliczeniu datowanym na dzień 23 listopada 2020 r. (które również skarżący otrzymał na swoją wyraźną prośbę). Tym bardziej, że decyzja nr [...] z dnia 26 października 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 110 ust. 5 punkt 4 ustawy o Policji, tym samym organ winien sam zauważyć swój błąd i usunąć z obrotu wadliwą decyzję. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Jak stwierdził skarżący, pomimo wydanego wyroku organ po raz kolejny przyjął, iż decyzja nr [...] z dnia 26 października 2020 r. została uznana za doręczoną w dniu 16 listopada 2020 r. w trybie art. 44 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący nie otrzymał awizo z Poczty Polskiej, że przedmiotowa przesyłka jest do odebrania na poczcie, tym samym nie posiadał wiedzy, że podjęto próbę doręczenia ww. decyzji, dopiero przedmiotową decyzję otrzymał w dniu 11 grudnia 2020 r. na swoją wyraźną prośbę.
Skarżący wyjaśnił, że mieszka w bloku wielorodzinnym i nie można z całą stanowczością przyjąć, iż doręczyciel zostawił awizo w skrzynce pocztowej skarżącego. Ponadto doręczyciel w dniu 10 listopada 2020 r. winien w skrzynce pocztowej skarżącego umieścić powtórne awizo z informacją o konieczności odbioru przesyłki poleconej czego również nie było. Na zwróconej przesyłce nie ma adnotacji o powtórnym awizo, a więc wątpliwym jest czy doręczyciel rzeczywiście pozostawił powtórne awizo w skrzynce skarżącego. Ponadto organ posiadał numer telefonu skarżącego, z którego mógł skorzystać i poinformować o konieczności odbioru decyzji. Zdaniem skarżącego organ wydając ponownie niekorzystne dla skarżącego postanowienie pominął stanowisko sądu administracyjnego.
Ponadto skarżący rozwinął argumentację na rzecz wydania w jego ocenie decyzji z dnia 26 października 2020 r. z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno z odpowiedzi Poczty Polskiej na reklamację jak i z dokumentu elektronicznego potwierdzenia odbioru, z rubryki "śledzenie" wynika, że w dniu 2 listopada 2020 r. listonosz awizował przesyłkę poleconą adresowaną do skarżącego. W dniu 10 listopada 2020 r. listonosz drugi raz awizował tę przesyłkę. Natomiast w dniu 17 listopada 2020 r. z EPO wynika, że podjęto decyzję o zwrocie do nadawcy przesyłki, a jako powód wskazano nieudane doręczenie. W dniu 23 listopada 2020 r. przesyłka została doręczona nadawcy – Komendantowi, organowi I instancji. Natomiast w rubryce "informacje EPO" zawarto najistotniejsze informacje odnoszące się do faktu doręczenia przesyłki, w tym między innymi daty pierwszego i drugiego awizo (odpowiednio 2 i 10 listopada 2020 r.), miejsce zostawienia awizo (skrzynka oddawcza), adres urzędu awizo (09-200 UP [...]), czy też powód i datę zwrotu przesyłki (odpowiednio – nie podjęto, 17 listopada 2022 r.). Powyższe dokumenty w ocenie Sądu maja walor dokumentów urzędowych i dlatego ich treść należy uznać za wiarygodną.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. i art. 44 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nr [...] z dnia 26 października 2020 r. Komendanta na mocy której obniżono skarżącemu o 20% nagrodę roczną z 2020 r. przysługującą w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje została uznana za doręczoną w dniu 16 listopada 2020 r. w trybie art. 44 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący nigdy nie otrzymał awizo z poczty polskiej, że przedmiotowa przesyłka jest do odebrania na poczcie. Awizo nie było umieszczone ani w skrzynce na listy, ani w drzwiach mieszkania, tym samym skarżący nie posiadał wiedzy, że podjęto próbę doręczenia ww. decyzji. Skoro w sprawie występują wątpliwości co do skutecznego doręczenia decyzji nawet w trybie art. 44 k.p.a. wszelkie wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. Przedmiotową decyzję skarżący otrzymał dopiero w dniu 11 grudnia 2020 r., na wyraźne życzenie, po zauważaniu na nadesłanym rozliczeniu należności w związku z przejściem na emeryturę, datowanym na dzień 23.11.2020 r (które również skarżący otrzymał na swoją wyraźną prośbę). Godnym uwagi jest okoliczność, że decyzja nr [...] z dnia 26 października 2020 r. Komendanta na mocy której obniżono skarżącemu o 20% nagrodę roczną z 2020 r. przysługującą w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, została błędnie wydana wbrew art. 110 ust. 5 punkt 4 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji, dlatego organ powinien zauważyć swój błąd i usunąć z obrotu wadliwą decyzję.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ (KGP) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpatrzenie skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. i art. 44 k.p.a., w pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z art. 44 k.p.a.: (§ 1) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: (1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; (2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ; (§ 2) zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata; (§ 3) w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia; (§ 4) doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest doręczenie decyzji administracyjnej jej adresatowi. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęli, że w rozpatrywanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w tzw. trybie zastępczym z art. 44 k.p.a.
Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1- 4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że samo zastosowanie art. 44 KPA było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1408/22, Legalis).
Nadmienić również należy, że z treści art. 44 k.p.a. wynika, że stronę informuje się o konieczności liczenia 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, natomiast powtórne awizo nie otwiera biegu kolejnego 7 – dniowego terminu dla odbioru pisma a jedynie przypomina o biegnącym już terminie, który upływa od dnia pierwszego zawiadomienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że doręczenie zastępcze decyzji nr [...] z dnia 26 października 2020 r. organu I instancji (Komendanta) nastąpiło skarżącemu w dniu 16 listopada 2020 r., po uprzednim awizowaniu w dniu 2 listopada 2020 r. oraz 10 listopada 2020 r. Powyższe ustalenia wynikają z informacji EPO, która zawiera najistotniejsze informacje odnoszące się do faktu doręczenia przesyłki, w tym między innymi daty pierwszego i drugiego awizo (odpowiednio 2 i 10 listopada 2020 r.), miejsce zostawienia awizo (skrzynka oddawcza), adres urzędu awizo (09-200 UP [...]), czy też powód i datę zwrotu przesyłki (odpowiednio – nie podjęto, 17 listopada 2022 r.). Jak już wyżej wskazano, termin 14 dni należy liczyć od daty pierwszego zawiadomienia (daty tej zaś skarżący nie podważa), a nie daty powtórnego awiza. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował w zaskarżonym wyroku działania organu, który przyjął, że doręczenie decyzji organu I instancji (Komendanta) nastąpiło w dniu 16 listopada 2020 r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął ostatecznie w dniu 30 listopada 2020 r. Zatem skarżący składając odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego – Poczta Polska w dniu 15 grudnia 2020 r. uczynił to z uchybieniem ustawowego terminu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że wszystkie przesłanki warunkujące uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Ocena prawna Sądu I instancji została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że powyższe dokumenty mają walor dokumentów urzędowych i dlatego ich treść należy uznać za wiarygodną.
W odniesieniu do wskazanej wyżej regulacji prawnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że jeżeli dojdzie do wydania adresatowi pisma po upływie terminu 14 dni, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., to doręczenie pisma do rąk własnych adresata po dokonaniu doręczenia zastępczego nie czyni nieskutecznym doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z 12 października 1999 r., sygn. akt V SA 1880/98). Oznacza to, że termin do dokonania czynności prawnej biegnie od dnia uznania pisma za doręczone w trybie doręczenia zastępczego. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz (...) skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę, jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09). Zatem po upływie czasu określonego w art. 44 k.p.a. adresat może odebrać pismo, jednak taki odbiór przesyłki wywołuje jedynie skutek informacyjny, nie odnosi skutku prawnego i nie może stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego kwestionowania doręczenia w trybie zastępczym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 4443/21, Legalis). W konsekwencji argumentacja skarżącego, że przedmiotową decyzję otrzymał dopiero w dniu 11 grudnia 2020 r. jest całkowicie chybiona, bowiem skarżący otrzymał wyłącznie kopię decyzji z dnia 26 października 2020 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego dnia 3 grudnia 2020 r., jednocześnie został poinformowany, że oryginał tej decyzji nie został odebrany przez skarżącego i następnie zwrócony do nadawcy.
Nadmienić należy, że postępowanie, w którym stwierdza się uchybienie terminu i które polega na zbadaniu terminowości wniesienia środka zaskarżenia, sprowadza się do ustalenia daty doręczenia skarżonego aktu oraz daty złożenia tego środka. Stwierdzenie uchybienia terminu jest konsekwencją obiektywnych okoliczności, które w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości sądu. Zauważyć również należy, że okoliczności wpływające na ocenę zawinienia strony w niedochowaniu terminu podlegają weryfikacji w postępowaniu mającym za przedmiot przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ustalenia Sądu pierwszej instancji, który nie stwierdził, by organ uchybił przepisom prawa stanowiąc o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, w szczególności zarzuty skarżącego nie podważają skutecznie oceny ziszczenia się skutku doręczenia wynikającego z przepisu art. 44 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.