III OSK 2723/24

III OSK 2723/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 307/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji G. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 307/24 w sprawie ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 307/24 oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w W. (dalej także jako: Fundacja) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: organ) z dnia 8 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 5 października 2023 r. Fundacja zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej także jako: organ I instancji), na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie najnowszej (obowiązującej) wersji Instrukcji eksploatacji progu stabilizującego Stopień Wodny Włocławek (dalej także jako: Instrukcja).
Decyzją z dnia 26 października 2023 r. nr. WA.ROA.0140.363.2023 organ I instancji, na podstawie art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskowana dokumentacja zawiera materiały objęte tajemnicą ustawowo chronioną. Organ I instancji wyjaśnił, że Instrukcja, o której udostępnienie ubiega się Fundacja, jest bowiem dokumentem strategicznym dla funkcjonowania Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o szczególnym znaczeniu dla obronności kraju i zalicza się do kategorii obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, na podstawie § 2 pkt 11 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony.
W piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji i wnosząc o jej uchylenie w całości i udzielenie wnioskowanej informacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzuciła naruszenie:
1. art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo że nie zaistniały przesłanki uprawniające do odmowy jej udzielenia;
2. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji m.in. z uwagi na brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, w szczególności tego na jakiej dokładnie podstawie odmówiono jej udostępnienia.
Organ decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności odmowy ujawnienia żądanej przez Fundację informacji z uwagi na to, że wnioskowane materiały zawierają dokumentację objętą tajemnicą ustawowo chronioną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak również przedstawiono ustawowe przesłanki oraz przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że Instrukcja zawiera materiały objęte tajemnicą ustawowo chronioną. Organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem wniosku Fundacji Instrukcja jest strategicznym dokumentem dla funkcjonowania obiektów Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o szczególnym znaczeniu dla obronności kraju i zalicza się do kategorii I obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa na podstawie art. 2 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony.
Organ dodał, że Stopień Wodny Włocławek decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 13 stycznia 2023 r., nr Z-1/2023 dotyczącą obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów prywatnych, podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne w dziale "Zaopatrzenie w wodę obejmującym obiekty Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" znalazł się na liście obiektów szczególnie chronionych.
Z kolei w odniesieniu do przywołanego przez Fundację w odwołaniu przykładu udostępnienia w 2018 roku przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą na stopniu i zbiorniku wodnym Włocławek, organ zaznaczył, iż dokumenty te służą innemu celowi, tj. uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Wisły w zakresie piętrzenia wód rzeki Wisły przez Stopień Wodny Włocławek oraz gospodarowania wodą. Natomiast Instrukcja ww. celom nie służy.
Fundacja pismem z dnia 8 lutego 2024 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia 8 stycznia 2024 r. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta powinna zostać w całości uchylona, a organ winien był wydać nową decyzję i udzielić żądanej informacji, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
2. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej, mimo że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej;
3. art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej;
4. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji m.in. z uwagi na brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, w szczególności tego, na jakiej dokładnie podstawie (w odniesieniu do jakiej konkretnie tajemnicy ustawowo chronionej lub niejawnej) odmówiono jej udostępnienia.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że nie może być mowy o tym, by wnioskowana przez nią dokumentacja była objęta "inną tajemnicą ustawowo chronioną", o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem rozporządzenie, na które powołały się organy, jak również ustawa, na podstawie której to rozporządzenie zostało wydane, nie ustanawiają tajemnicy, która byłaby chroniona prawem. Zdaniem Fundacji żądana informacja nie jest też objęta tajemnicą chronioną inną ustawą, a nadto gdyby tak było, to Fundacja zwróciła uwagę na to, że organ nie sprecyzował przepisów, które taką tajemnicę ustanawiają i które byłyby podstawą odmowy ujawnienia żądanych w sprawie informacji.
Fundacja zauważyła, że organy obu instancji w niniejszej sprawie nie stwierdziły, by wnioskowana informacja była informacją niejawną, a wręcz przeciwnie - w obu decyzjach organy uzasadniły odmowę jedynie "zakresem ochrony tajemnicy ustawowo chronionej". Fundacja wskazała przy tym, że jeśli jednak organ, tak jak i organ I instancji miał na myśli to, by oprzeć odmowę na "niejawnym" charakterze informacji, która miałaby zostać udostępniona, to w ocenie Fundacji zaskarżona w sprawie decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia przyczyn, dla których organ uznał, że akurat wnioskowana informacja winna korzystać z przymiotu "informacji niejawnej". Fundacja podkreśliła, że samo to, że Stopień Wodny zalicza się do kategorii I obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa nie oznacza jeszcze, że żądana przez Fundację informacja jest informacją niejawną.
Zdaniem Fundacji o tym, że wnioskowana informacja jest chroniona tajemnicą, nie może decydować również to, że Stopień Wodny Włocławek znalazł się - na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 13 stycznia 2023 r. - na liście obiektów szczególnie chronionych, bowiem decyzja ta nie powoduje, że wnioskowane przez Fundację informacje są objęte tajemnicą ustawowo chronioną, ani że mają charakter niejawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podkreślając, że powołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna odmowy udzielenia informacji publicznej wprost wskazuje, że jest to informacja ustawowo chroniona, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz § 2 pkt 11 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony, zgodnie z którym będąca przedmiotem wniosku Instrukcja jest dokumentem strategicznym dla funkcjonowania Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o charakterze szczególnym znaczeniu dla obronności kraju i zalicza się do kategorii i obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 307/24 oddalił skargę Fundacji na decyzję organu z dnia 8 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy organy prawidłowo powołały się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast informacjami niejawnymi są, jak wskazał Sąd I instancji, w świetle definicji ustawowej takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych).
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że informacja charakteryzująca się cechami ujętymi w tym przepisie tworzy element materialny informacji publicznej. Natomiast element formalny informacji niejawnej wyraża się w nadaniu jej określonej klauzuli tajności. W ocenie Sądu I instancji, w świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji.
Sąd I instancji dodał, że w orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku uznania informacji za niejawne, lecz bez nadawania im klauzuli tajności, zakres kontroli sądu administracyjnego jest szerszy, gdyż jedynym elementem ograniczającym zakres ich udostępniania jest element materialny. W takich przypadkach w kontekście zasady udostępniania informacji publicznej, sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić, czy element materialny, uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych występuje.
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której bezsprzecznie nie nadano informacjom objętym wnioskiem skarżącej klauzuli tajności. Tym niemniej jednak, w ocenie organów obu instancji, charakter żądanych informacji daje podstawę do ich kwalifikacji jako niejawnych w perspektywie wspomnianej wyżej przesłanki materialnej.
Sąd I instancji uznał, że powołane przez organy argumenty są przekonujące i uzasadniały odmowę udostępnienia żądanych przez Fundację informacji, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowana Instrukcja jest dokumentem strategicznym dla funkcjonowania obiektów Stopnia Wodnego, który jest zarazem obiektem o charakterze szczególnego znaczenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Rada Ministrów w dniu 21 kwietnia 2022 r., w wykonaniu delegacji ustawowej (art. 617 ustawy o obronie Ojczyzny), wydała rozporządzenie w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, które określa:
1) rodzaje obiektów szczególnie ważnych dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i ich kategorie;
2) tryb uznawania obiektów za szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz utraty przez nie takiego charakteru;
3) czynności w zakresie przygotowywania szczególnej ochrony obiektów;
4) zakres danych i wzór wniosku o uznanie obiektu za szczególnie ważny dla bezpieczeństwa lub obronności państwa.
Jak wskazał Sąd I instancji przepis § 2 pkt 11 w związku z § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia uznaje za szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa (zaliczając do kategorii I) zapory wodne i inne urządzenia hydrotechniczne, których awaria może spowodować zatopienie terenów o powierzchni powyżej 500 km2 albo obszaru o mniejszej powierzchni, na którym znajdują się obiekty uznane za szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa.
Wobec kwalifikacji Stopnia Wodnego we Włocławku, jako obiektu szczególnie ważnego dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, Sąd I instancji uznał, że jest rzeczą oczywistą, że Instrukcja eksploatacji progu stabilizującego Stopień Wodny we Włocławku nie może być dostępna publicznie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie trzeba żadnej specjalistycznej wiedzy z zakresu bezpieczeństwa, aby zdawać sobie sprawę, że poznanie przez osoby nieuprawnione szczegółowych informacji i danych dotyczących eksploatacji obiektu szczególnie ważnego dla bezpieczeństwa lub obronności państwa (zaliczonego do kategorii I), stwarzałoby nader realne niebezpieczeństwo zakłócenia jego funkcjonowania, a zatem godziłoby bezpośrednio w wartość bezpieczeństwa państwa.
Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom miedzy innymi na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Norma ta została ustanowiona w zgodzie z wymogami art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niewątpliwie przywołane wyżej ograniczenie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządku publicznego i w tym duchu należy oceniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jaką jest wnioskowana Instrukcja.
Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo przeprowadzony proces ważenia kolidujących wartości (transparentność życia publicznego i ochrona bezpieczeństwa publicznego) prowadzi do konkluzji, że ta druga wartość ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pierwszeństwo. W związku z tym uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, a stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił w sposób wymagany art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja i zaskarżając wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA w Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez to, że organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wszechstronny ani wyczerpujący, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej;
2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA w Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji m.in. z uwagi na brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, w szczególności tego na jakiej dokładnie podstawie (w odniesieniu do jakiej konkretnie tajemnicy ustawowo chronionej lub informacji niejawnej) odmówiono jej udostępnienia;
3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oddalenie skargi Fundacji, mimo że WSA w Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia żądanej informacji, mimo że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej informacji;
4. art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wykroczenie poza kontrolę sądową działania organów administracji oraz sformułowanie na nowo podstawy prawnej oraz uzasadnienia decyzji co do charakteru żądanej informacji oraz podstaw odmowy jej udzielenia, co w istocie skutkowało wyręczeniem organów administracji w kwalifikacji informacji żądanych przez Fundację;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, przez błędne przyjęcie, że informacja niejawna, o której mowa w tym przepisie, dokonując oceny z perspektywy przesłanki materialnej - obejmuje informację będącą przedmiotem spornego żądania Fundacji w niniejszym postępowaniu, konsekwencją czego była wadliwa odmowa udzielenia żądanej informacji na podstawie ww. przepisu art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 5 ust. 1 oraz 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały, by odmowa udostępnienia żądanej informacji uzasadniona była "niejawnym" charakterem tej informacji, lecz argumentowały odmowę ich ujawnienia tym, że - ich zdaniem - żądana informacja objęta jest zakresem tajemnicy ustawowo chronionej. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji niejawnej wyraźnie rozróżnia pojęcie "informacji niejawnej" oraz "informacji objętej inną tajemnicą ustawowo chronioną" i to na tę drugą kategorię powołały się organy obu instancji uzasadniając odmowę udzielenia żądanej informacji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przekonująca jest argumentacja, jakoby "charakter żądanych informacji [dawał] podstawę do ich kwalifikacji jako niejawnych w perspektywie wspomnianej wyżej przesłanki materialnej". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie zgadza się z powyższym twierdzeniem, ale nawet przy przyjęciu, że jest ono słuszne, to istotne dla oceny zaskarżonego wyroku jest to, że żaden organ tak tych informacji nie zakwalifikował i nie oparł swojej decyzji na takiej podstawie. Powyższe oznacza w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji w istocie wykroczył poza właściwą mu kontrolę sądową działania organów administracji, na nowo formułując uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wyręczając organy administracji w kwalifikacji informacji żądanych przez Fundację.
Niezależnie od powyższego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie z uwagi na to, że organ oparł decyzję na tym, że - jego zdaniem - żądana informacja zawiera informacje objęte inną tajemnicą ustawowo chronioną, to przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winno było być to, czy taka przesłanka zachodzi i czy w świetle tego uzasadniona jest odmowa udzielenia żądanej informacji. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał takiej analizy i przez to również nie dostrzegł błędów popełnionych przez organ w zakresie zebrania oraz oceny materiału dowodowego, a także w zakresie określenia podstawy prawnej odmowy udzielenia żądanej informacji oraz oceny wystąpienia przesłanek tej odmowy.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że przedmiot spornego wniosku, tj. Instrukcja stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku budowli piętrzących (art. 407 ust. 3 Prawa wodnego), a wydanie tego pozwolenia poprzedzone jest postępowaniem, w którym udział biorą różne podmioty i każdy z nich ma dostęp do akt postępowania, co świadczy o tym, że żądana przez Fundację informacja nie spełnia materialnej przesłanki "niejawności", a jej ujawnienie nie stwarza "niebezpieczeństwa zakłócenia" funkcjonowania państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa lub obronności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Treść dwóch pierwszych, a także czwartego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem o ich nieskuteczności świadczy ich błędna konstrukcja. Strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3, a także art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., których to naruszeń strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wszechstronnego zebrania przez organ materiału dowodowego w sprawie skutkującego nieprawidłowym ustaleniem, że wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, a także w wadliwym uzasadnieniu wydanej decyzji z uwagi na brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, w szczególności zaś podstawy tej odmowy i w konsekwencji w utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta w ocenie skarżącej kasacyjnie winna zostać uchylona, a organ powinien wydać nową decyzję i udzielić żądanej informacji, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Biorąc pod uwagę treść przywołanych zarzutów w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 i art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia ww. przepisów z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. wskazać należy, że powiązanie takie nie mogło jednak okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania wydanych przez organy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za prawidłowe konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Omawiane zarzuty wymogu tego nie spełniają. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.
Na podstawie trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie ponownie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego jak już wskazywano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć, bowiem nie stosował go w niniejszej sprawie, ale ponadto zarzuciła także naruszenie art. 151 p.p.s.a. tym razem w powiązaniu z art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego upatruje w oddaleniu skargi Fundacji, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, bowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia żądanej informacji, mimo że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej. Zarzut ten także okazał się jednak bezskuteczny. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził w niniejszej sprawie, że udostępnienie wnioskowanej przez Fundację Instrukcji powinno podlegać ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis zresztą wprost wskazano jako podstawę decyzji organu I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest natomiast, na co także powołano się w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, to że ujawnienie Instrukcji i tym samym poznanie przez osoby nieuprawnione szczegółowych informacji i danych dotyczących eksploatacji obiektu szczególnie ważnego dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, stwarzałoby realne niebezpieczeństwo zakłócenia jego funkcjonowania, a zatem godziłoby bezpośrednio w wartość bezpieczeństwa państwa. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie są pozbawione wad, jednak nie były one na tyle istotne, aby mogły prowadzić do uwzględnienia skargi Fundacji i tym samym uchylenia wydanych w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a."), którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wykroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza kontrolę sądową działania organów administracji publicznej oraz sformułowanie na nowo podstawy prawnej oraz uzasadnienia decyzji co do charakteru żądanej informacji oraz podstaw odmowy jej udzielenia, co w istocie skutkowało wyręczeniem organów administracji w kwalifikacji informacji żądanych przez Fundację. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i również nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Na podstawie omawianego zarzutu powiązano natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 oraz 2 p.u.s.a., co jednak nie mogło okazać się skuteczne, gdyż przepis ten również ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., a jak już wyżej wskazano nie mogło odnieść skutku zarzucenie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez Sad I instancji. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 632; dalej jako: u.o.i.n.), której upatruje w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że informacja niejawna, o której mowa w tym przepisie, dokonując oceny z perspektywy przesłanki materialnej, obejmuje informacje będącą przedmiotem spornego żądania Fundacji w niniejszym postępowaniu, konsekwencją czego była wadliwa odmowa udzielenia żądanej informacji na podstawie ww. art. 1 ust. 1 u.o.i.n. w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu wytyka dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.o.i.n., podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu i jaka, jej zdaniem, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.o.i.n. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu skarżącej kasacyjnie ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku Fundacji jako dotyczącego udostępnienia informacji niejawnej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut ten okazał się nieskuteczny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.