III OSK 2721/24

III OSK 2721/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2168/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-06-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1277
art. 160 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2168/23 w sprawie ze skargi M. J. na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 października 2023 r., nr ZPOW.611.2.12.2022 w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Państwowej Komisji Wyborczej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem
z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/23, na podstawie
art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), odrzucił skargę M. J. na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z 23 października 2023 r., nr ZPOW.611.2.12.2022 w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że
z brzmienia art. 160 Kodeksu wyborczego, ustanawiającego zadania Państwowej Komisji Wyborczej, który w § 1 stanowi, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy - pkt 5) rozpatrywanie skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych.
Następnie Sąd I instancji podał, że z mocy art. 161 § 1 tego Kodeksu, Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Sąd wyjaśnił, że wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne to środek nadzoru stosowany w zhierarchizowanych strukturach organizacyjnych, mający na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Są one kierowane do organów wyborczych niższego stopnia m.in. komisarzy wyborczych, którzy są związane ich treścią. Moc wiążącą wytycznych potwierdza art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego, czyniąc z nich kryterium oceny legalności uchwał organów wyborczych niższego stopnia, albowiem § 2 stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza uchyla uchwały okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowienia komisarzy wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawę właściwej komisji do ponownego rozpoznania bądź podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie.
Odnosząc się bezpośrednio do przedmiotu skargi, WSA w Warszawie podkreślił, że Kodeks wyborczy nie reguluje procedury weryfikacji omawianych uchwał i postanowień, a w judykaturze przyjmuje się, że regulacje kodeksowe należy uznać za wyczerpujące i nie ma podstaw do odwoływania się w tym zakresie do ogólnej procedury administracyjnej czy sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 2159/11, LEX nr 950288).
Ponadto, jak dalej uzasadnił wydane rozstrzygnięcie Sąd I instancji, w literaturze wyjaśniono, że Państwowa Komisja Wyborcza może podejmować powyższe działania z urzędu: w ramach przyznanych jej kompetencji do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych (art. 160 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania odwołań od uchwał okręgowych komisji wyborczych (art. 218 § 2 Kodeksu wyborczego) i postanowień komisarzy wyborczych (np. art. 405 § 1, art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego).
W konsekwencji Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że Kodeks wyborczy nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo/stanowisko komisarza wyborczego w przedmiocie odwołania zastępcy przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej. Kodeks wyborczy przewiduje bowiem tylko możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy i postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta). W art. 12 § 14, art. 420 § 2 i art. 456 § 2 przewidziano natomiast możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej.
W dalszej konsekwencji Sąd uznał, że skoro zadania i czynności podejmowane przez komisarza wyborczego nie są i nie mogą być władczymi działaniami organu administracji publicznej, to nie podlegają one – poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi w Kodeksie wyborczym - kognicji sądów administracyjnych. Dlatego wbrew stanowisku skarżącego, WSA w Warszawie odmówił kwalifikacji zaskarżonego pisma jako decyzji administracyjnej i odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył postanowienie w całości. Wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zażądał wyznaczenia rozprawy, ewentualnie rozprawy zdalnej przed NSA, o ile jest to możliwe. Wystąpił ponadto o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na ewentualnej rozprawie stacjonarnej wg. klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA
w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił kwalifikowane naruszenie:
Art 45 ust. 1 Konstytucji w związku z Art. 77 ust. 2 Konstytucji przez wadliwe zastosowanie a to przez uznanie, iż stronie, o której prawach i obowiązkach orzekł akt prawny wydany przez organ działający na podstawie ustawy - nie przysługuje prawo do odwołania się "w sprawie" do właściwego, niezawisłego i bezstronnego sądu.
Art. 6 EKPC przez pominięcie a to przez uznanie, iż stronie, o której prawach i obowiązkach orzekł akt prawny wydany przez organ działający na podstawie ustawy - nie przysługuje prawo do odwołania się "w sprawie" do właściwego, niezawisłego i bezstronnego sądu.
Art. 47 KPP przez pominięcie a to przez uznanie, iż stronie, o której prawach i obowiązkach orzekł akt prawny wydany przez organ działający na podstawie ustawy - nie przysługuje prawo do odwołania się "w sprawie" do właściwego, niezawisłego i bezstronnego sądu.
Art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwą wykładnię, przez uznanie iż przepis ten nie obejmuje kognicji sądów administracyjnych w sprawach, w których organ działający na podstawie ustawy orzekł prawach i obowiązkach strony, a nadto przez pominięcie a to przez nie dostrzeżenie, iż wykładnia celowościowa nakazuje uznanie, iż ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów prawnych.
Art. 160 § 1 i 2 ustawy Kodeks Wyborczy przez błędną wykładnię a to przez uznanie, iż przepis nakazujący rozpoznawanie skargi przez PKW na działalność komisji wyborczych wyklucza poddanie kontroli sądowej stanowiska PKW w takiej sprawie, podczas gdy w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz na podstawie art. 47 KPP i Art. 6 EKPC pogląd taki jest niedopuszczalny.
Art. 56 KC przez błędną wykładnię a to przez uznanie, iż oświadczenie woli organu zawierające wszelkie cechy orzeczenia wskazane w art. 107 §1 k.p.a. nie stanowi orzeczenia.
Art. 107 § 1 k.p.a. przez wadliwą wykładnię a to przez uznanie iż oświadczenie woli organu zawierające wszelkie cechy orzeczenia wskazane w dyspozycji przepisu nie stanowi orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowa Komisja Wyborcza (dalej: "organ"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ stwierdził, m.in., że rozstrzygnięcie WSA o odrzuceniu skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesionej w sprawie, która nie należała do właściwości sądu administracyjnego, było w pełni prawidłowe, ponieważ:
1. nie można zakwalifikować PKW jako organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a., zdolnego do wydawania decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu przed sądami administracyjnymi (przeszkoda podmiotowa);
2. nie można zakwalifikować zaskarżonego pisma jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani tym bardziej jako decyzji administracyjnej (przeszkoda przedmiotowa);
3. nieistnienie przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. wprowadzającego właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na czynności PKW polegające na rozpatrzeniu skargi wniesionej na działalność komisarzy wyborczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Wniesiona skargi kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu z poniższych względów.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1627/23, oddalił skargę kasacyjną M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 734/22 odrzucającego skargę M. J. na pismo Komisarza Wyborczego w [...] z 9 września 2022 r. w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej (orzeczenie dostępne również w Internecie – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei, jak wynika z akt niniejszej sprawy i zaskarżonego przez skarżącego pisma przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pismo to było odpowiedzią organu na skargę M. J. na działalność Komisarza Wyborczego w [...], działając w trybie art. 160 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497). Organ wyjaśnił w nim, że nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia Komisarza Wyborczego w [...] w przedmiocie utrzymania w mocy uchwały Miejskiej Komisji Wyborczej w [...] z 19 sierpnia 2022 r. w sprawie odwołania skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego Miejskiej Komisji Wyborczej w [...].
Tym samym oznacza to, że pismo uczynione przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie jest odpowiedzią na skargę wniesioną przez M.J. na pismo Komisarza Wyborczego w [...] z 9 września 2022 r.
w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej, a skargę na to ostatnie pismo skarżący wniósł, zgodnie z właściwością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z 20 lutego 2023 r. odrzucił skargę (sygn. akt III SA/Gl 734/22), a po kontroli instancyjnej, NSA oddalił od tego postanowienia skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 1627/23).
Trzeba też przypomnieć, że postanowienie NSA
z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1627/23, jest orzeczeniem prawomocnym i na mocy przepisu art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zatem orzeczenie to wiązało WSA w Warszawie w sprawie zakończonej w I instancji zaskarżonym postanowieniem, ale wiąże także i skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. W tej zaś sytuacji postawione zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać w kontekście powyższego związania.
W postanowieniu z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1627/23, NSA uznał, że z regulacji art. 167 § 2 i § 3 oraz art. 160 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wynika, że komisarz wyborczy sprawuje nadzór nad komisjami terytorialnymi – ma uprawnienie do uchylenia uchwał podjętych z naruszeniem prawa i przekazania sprawy właściwej komisji do ponownego rozpatrzenia lub podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast rozpatrywanie skarg na działalność komisarza wyborczego należy do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej. NSA podkreślił też, że komisarz wyborczy, jak również Państwowa Komisja Wyborcza nie wykonują typowych funkcji administracji publicznej, gdyż nie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Dalej zaś stwierdził, że nie są to podmioty powołane, z mocy prawa, do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury organizacji i przeprowadzenia wyborów, jak również określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Wg NSA, nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2221/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
To z kolei, zdaniem NSA, oznacza, że skoro zadania i czynności podejmowane przez komisarza wyborczego nie są i nie mogą być władczymi działaniami organu administracji publicznej, to nie podlegają one – poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi w Kodeksie wyborczym - kognicji sądów administracyjnych.
Z tego powodu NSA nie uznał, aby zaskarżone pismo Komisarza Wyborczego w [...] stanowiło decyzję administracyjną.
Jednocześnie NSA wskazał, które unormowania Kodeksu wyborczego wyraźnie wskazują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego
(w art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy i postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta) w art. 12 § 14, art. 420 § 2 i art. 456 § 2 przewidziano natomiast możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej).
NSA oddalając skargę kasacyjną zaznaczył, że w przepisach Kodeksu wyborczego nie przewidziano możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo/stanowisko komisarza wyborczego w przedmiocie odwołania zastępcy przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej.
Należy zatem wskazać, że przedmiot sprawy zakończonej przed WSA w Warszawie jest tożsamy ze sprawą kontrolowaną już uprzednio przez Sądy administracyjne I i II instancji. To, że przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach skarżący uczynił pismo Komisarza, do którego odniosła się PKW w piśmie z 23 października 2023 r., zaskarżonym następnie, zgodnie z właściwością miejscową, do WSA w Warszawie, nie zmienia samego przedmiotu obydwu pism – dotyczą one bowiem tego samego przedmiotu, tzn. odwołania skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej.
Jak wskazał NSA w postanowieniu z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1627/23, taki przedmiot zaskarżenia nie podlega w ogóle właściwości sądu administracyjnego z przyczyn, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, podmiotowych – art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
W rezultacie, prawidłowo WSA w Warszawie odrzucił skargę na pa pismo z 23 października 2023 r. przyjmując jako podstawę jej odrzucenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne
w określonym zakresie (kognicji) – art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., a to także i naruszenie tego ostatniego przepisu skarżący uczynił zarzutem skargi kasacyjnej.
Wprawdzie WSA w Warszawie nie powołał się na związanie uprzednim postanowieniem NSA, ale z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że oceniając dopuszczalność skargi przyjął stanowisko wyrażone przez NSA.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.