III OSK 2710/21

III OSK 2710/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1793/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-07
Skarżony organ
Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 21 ust. 6 pkt 3, art. 48a ust. 12
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/19 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. nr BP-DZ.4301.16.2019/2 w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Z. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 5 czerwca 2019 r., nr BP-DZ.4301.16.2019/2,
w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego.
W dniu 5 lipca 2010 r. S. Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które było mu wypłacane comiesięcznie począwszy od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r., w tym na kolejne wnioski żołnierza z 9 grudnia 2016 r. oraz z 10 stycznia 2017 r.
Pismem z 18 marca 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie wezwał skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, wypłaconego nienależnie za okres od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r., w łącznej kwocie 87 276,00 zł, zakreślając termin 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż brak uprawnienia do otrzymania świadczenia mieszkaniowego wynika z faktu, iż w dniu 19 lipca 2005 r. żona S. Z. - B. Z. - nabyła lokal mieszkalny od [...] z bonifikatą w cenie nabycia. Po upływie terminu, zakreślonego w wezwaniu do zwrotu, Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaconego świadczenia.
Decyzją z 7 maja 2018 r., nr OW-DZ.4301.1036.82019/4, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie zobowiązał S. Z. do zwrotu kwoty 87 276,00 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze. zm.; zwanej dalej: "ustawą o zakwaterowaniu") żołnierz traci prawo do zakwaterowania - w tym do pobierania świadczenia mieszkaniowego - jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od jednostki samorządu terytorialnego z udzieloną bonifikatą. Wobec tego, w związku z nabyciem przez małżonkę S. Z. lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą w wysokości 80% wartości nieruchomości, stwierdził, iż w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r. świadczenie mieszkaniowe było nienależnie wypłacane. Zaznaczył, że powyższy przepis nie przewiduje wyłączenia jego zastosowania w przypadku ustanowienia rozdzielności majątkowej. Sam fakt nabycia lokalu przez jednego ze współmałżonków od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą, powoduje wygaśnięcie prawa do zakwaterowania dla żołnierza.
Decyzją z 5 czerwca 2019 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym wypłata S. Z. świadczenia mieszkaniowego od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie stronie nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Prezes Agencji wskazał, iż bez znaczenia na wynik sprawy pozostaje okoliczność ustanowienia rozdzielności majątkowej małżonków S. Z. i B. Z. jeszcze przed nabyciem przez współmałżonkę nieruchomości od [...] z bonifikatą. W tej sytuacji - zdaniem organu - należy przyjąć, że rodzina skarżącego żołnierza posiada już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z wykorzystaniem środków publicznych. Oczywistym jest, że z pomocy Państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych rodzina może skorzystać tylko jeden raz. Nie jest możliwe, aby skarżący, którego małżonek nabył mieszkanie z bonifikatą, mógł po raz kolejny otrzymać wsparcie ze strony Państwa na ten sam cel, gdyż stałoby to w sprzeczności z treścią i funkcją powołanego przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.
Za nietrafiony uznał organ również zarzut, że wykupiony przez B. Z. lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 17 m2 nie spełnia kryteriów ustawowych lokalu odpowiadającego trzyosobowej rodzinie żołnierza zawodowego. Mający w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie wymaga, by nabyty z bonifikatą lokal posiadał odpowiednie parametry, a tym samym stwarzał w pełni możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny. Kwestię przedawnienia roszczenia reguluje natomiast przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, zgodnie z którym roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji posiadł wiedzę o negatywnej przesłance wypłaty świadczenia mieszkaniowego po wejściu w życie art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu (stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie) oraz art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji, stąd zastosowanie trybu administracyjnoprawnego, zdaniem organu, jest oczywiste. Przepisy art. 48d ust. 12
i 13 ustawy o zakwaterowaniu określają zasady działania Dyrektora, tj. m.in. wezwanie do dobrowolnej zapłaty - jako pierwszej czynności - zanim postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu świadczenia zostanie wszczęte. W wezwaniu tym organ pierwszej instancji określa termin do zapłaty, po bezskutecznym upływie którego roszczenie Agencji staje się wymagalne. Organ, biorąc pod uwagę powyższe przyjął, że w tej sprawie termin przedawnienia żądania Agencji jeszcze nie upłynął.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, że S. Z., w związku ze złożonym przez niego wnioskiem, wypłacane było comiesięcznie świadczenie mieszkaniowe począwszy od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 87 276,00 zł. Bezspornym jest, że żona skarżącego B. Z. nabyła od [...] lokal mieszkalny w [...] w dniu 19 lipca 2005 r., na podstawie umowy notarialnej nr repertorium [...], a przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę w wysokości 80% wartości nieruchomości. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy zdaniem sądu niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowej interpretacji, zarówno art. 21 ust. 1 i 2, jak również art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, zobowiązując skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie za okres od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 87 276,00 zł.
Sąd pierwszej instancji zgodził się należy z organem, że przepisy powyższe nie odnoszą się do kwestii małżeńskiego ustroju majątkowego między małżonkami w dacie nabycia lokalu, ani też powierzchni nabytego lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Istotne jest, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.
A zatem, skoro skarżący otrzymał świadczenie mieszkaniowe w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 87 276,00 zł, mimo istnienia negatywnej przesłanki do realizacji świadczenia, o czym organ pierwszej instancji dowiedział się dopiero z informacji przekazanych w dniu 6 marca 2019 r. przez Naczelnika Wydziału Gospodarki i Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy Wola, to okoliczność ta jest decydującą w sprawie i - w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - zobowiązywała ona Dyrektora Oddziału do wydania decyzji o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie.
Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie stosunek prawny, rozumiany jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia, zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa. Konsekwencją tego jest brak podstaw do uznania, iż roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu. Skoro bowiem administracyjnoprawny tryb dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego powstał w dniu 1 czerwca 2016 r., a pierwszą decyzję organu pierwszej instancji wydano w dniu 7 maja 2019 r., to choćby już z zestawienia tych dat wynika, iż nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym. W świetle bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw roszczeń administracyjnoprawnych Agencji, w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o zakwaterowaniu, stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej, tytułu VI Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 120 § 1 k.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie staje się - w świetle przepisów prawa - wymagalne wtedy, gdy wierzyciel może skutecznie żądać wykonania świadczenia od dłużnika. W przypadku sprawy o charakterze administracyjnym, żądanie następuje z chwilą wydania odpowiedniego aktu (decyzji) administracyjnego (por. M. Pyziak - Szafnicka, Komentarz do art. 120 Kodeksu cywilnego, LEX 2018, t. 3). Uznać zatem należy, że dopiero, gdy decyzja administracyjna, nakazująca zwrot świadczenia przez skarżącego, stała się ostateczna zaczął płynąć trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.
Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania. Dyrektor Oddziału w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisu art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżący nie został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania, zaś Prezes Agencji, wydając zaskarżoną decyzję, odniósł się do podniesionych w nim zarzutów. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy i nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną jego wykładnię;
2. niezastosowanie przepisów art. 47 § 1 i art. 511 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przy wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu;
3.naruszenie art. 48 d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną wykładnię dotyczącą jego retroaktywności;
4. niezastosowanie art. 410 i 411 kodeksu cywilnego przy wykładni art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu;
5. naruszenie art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja w sprawie zobowiązania skarżącego do zwrotu świadczenia mieszkaniowego, nadpłaconego za okres od 1.7.2010 r. do 31.10.2018 r. Z akt administracyjnych wynika, iż w okresie tym skarżący pobierał świadczenie mieszkaniowe w sytuacji, gdy jego małżonek nabył w dniu 19 lipca 2005 r. do swojego majątku odrębnego lokal mieszkalny od gminy z bonifikatą wynoszącą 80 %. Okoliczności tej skarżący nie ujawnił organowi, gdy skierował po raz pierwszy wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w dniu 5.7.2010 r., a w kolejnych wnioskach ( z 9.12.2016 r., 10.1.2018 r. i 26.11.2018 r.) oświadczał na specjalnych formularzach, że nie nabył on, ani jego żona lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia ceny nabycia. Okoliczność te ustalił organ, który w odpowiedzi na swoje pismo z 10.1.2019 r. został poinformowany o tym przez Urząd [...], o nabyciu przez żonę skarżącego lokalu od gminy z bonifikatą wynoszącą 80% wartości lokalu.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Przepis art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu uprawnia zaś żołnierza służby stałej do wyboru jednej spośród następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Z kolei w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zostały enumeratywnie wyliczone przesłanki negatywne, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Jedną z nich jest nabycie lokalu mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia (art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu).
W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że celem wynikającym z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia żołnierz może wykorzystać tylko jeden raz. Zaś sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane (m.in. wyroki NSA: z 12 lutego 2020 r. I OSK 1688/18; z 26 września 2018 r. I OSK 2559/16; z 25 lutego 2015 r. I OSK 1240/13).
W orzecznictwie dominuje pogląd, że dla wyłączenia uprawnienia do zakwaterowania w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy wystarczający jest wyłącznie fakt nabycia lokalu od podmiotu publicznoprawnego na preferencyjnych warunkach, bez względu na to, kiedy miał on miejsce i bez względu na łączące strony stosunki majątkowe (por. np. wyroki NSA z: 20 grudnia 2013 r. I OSK 3038/12; 9 listopada 2021 r., III OSK 454/21; 23 marca 2022 r., III OSK 4520/21). Z orzecznictwa wynika także, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy obejmuje wszystkie możliwe przypadki nabycia lokalu od podmiotów publicznoprawnych z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia, zaistniałe w różnych konfiguracjach. W wyroku z 27 czerwca 2023 r. III OSK 2381/21 (podobniewyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., I OSK 3038/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "ratio legis normy zawartej w art. 21 ustawy to prawo do zakwaterowania, ale prawo to jest realizowane w jednej z form, o których mowa w ustępie 2 tego artykułu - m.in. przez wypłatę świadczenia mieszkaniowego i nie przysługuje w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustępie 3 - m.in. wówczas "gdy żołnierz lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia". Treść przepisu nie uprawnia do konstruowania czy wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych warunków wyłączających zaistnienie przesłanki negatywnej w nim zawartej. Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ustępu 6 art. 21 ustawy dowodzi, że istotny jest jedynie fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia, itp.)". Skoro zatem w przedmiotowej sprawie małżonek skarżącego z takiej pomocy skorzystał, brak było podstaw prawnych do wypłacania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego w okresie objętym poddaną kontroli decyzją. Treść przepisu nie uprawnia do konstruowania czy wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych warunków wyłączających zaistnienie przesłanki negatywnej w nim zawartej, takiej jak wskazana w skardze kasacyjnej rozdzielność majątkowa małżeńska łącząca skarżącego z żoną, czy też wielkość lokalu nabywanego od jednostki samorządu terytorialnego na preferencyjnych zasadach. Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ustępu 6 art. 21 ustawy dowodzi, że istotny jest jedynie fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia, itp.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w tym przepisie, a tym samym brak było podstaw, aby przyznać stronie prawo do świadczenia mieszkaniowego i wypłacać je w spornym okresie. Organ miał tym samym podstawę do orzekania o zwrocie świadczenia, które zostało skarżącemu wypłacone nienależnie
Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej.
Jest to przepis określający formę załatwiania spraw dotyczących wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz orzekania o zwrocie świadczeń nienależnych lub w nienależnej wysokości. Przedmiotem zakresu regulacji tego przepisu nie jest objęta kwestia przedawnienia dochodzenia przez organ zwrotu świadczeń nienależnych, ani też zagadnienia intertemporalne dotyczące możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej świadczeń za okres sprzed daty wejścia w życie tego przepisu. Nie może być tym samym skuteczny zarzut naruszenia tego przepisu dla zakwestionowania możliwości orzekania organu co do świadczenia, które zdaniem skarżącego kasacyjnie uległo przedawnieniu. Odnosząc się zaś do drugiego zagadnienia – dopuszczalności orzekania przez organ o świadczeniu za okres od 1.7.2010 r. do 1.10.2015 r., w którym to okresie – jak wskazuje skarżący – nie było normy prawnej dającej podstawę prawną do żądania zwrotu w trybie postępowania administracyjnego, wskazać należy, iż organ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 48d ust. 12 cytowanej ustawy, który wskazywał tryb administracyjny jako właściwy do załatwiania spraw w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnych, nie różnicując trybów w odniesieniu do świadczeń z wchodzących w tej sprawie w rachubę okresów. Organ postąpił zatem zgodnie z dyspozycją wypływającą z tego przepisu. Jeśli zaś autorka skargi kasacyjnej uważa, iż za okres od 1.7.2010 r. do 1.10.2015 r. brak było podstaw prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej, to prawidłowo skomponowany zarzut wymagał wskazania przepisów tworzących normę postępowania wyznaczoną dla organu, z której wynikałaby niedopuszczalność orzekania przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązkowi temu nie sprostano, a podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 48d ust. 12 cytowanej ustawy nie mógł prowadzić do osiągnięcia tego celu. Czyni to zarzuty pierwszy, drugi i trzeci pozbawione podstaw.
Zarzut drugi i czwarty są bezzasadne. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA: z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.; z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autorka skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, gdyż jej autorka wskazuje w zarzucie drugim, że przepisy art. 47 § 1 i art. 511 k.r.o. nie zostały zastosowane przy wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazać także należy na pewną nielogiczność posłużenia się zwrotem "niezastosowania przepisu przy wykładni", która przesądza o bezskuteczności tak sformułowanego przepisu. Uwaga ta odnosi się do obu omawianych zarzutów, w których posłużono się zwrotem "niezastosowania".
Przypomnieć należy, iż wykładnia prawa materialnego jest jednym z etapów procesu stosowania prawa. Oznacza to, że przepisy są stosowane po dokonaniu m.in. ich wykładni. Nie jest zaś możliwe zastosowanie określonych przepisów przy wykładni innych przepisów, które są właściwą podstawą orzekania w sprawie, gdyż stosowanie wiąże się ze skorzystaniem przez organ z przyznanej mu kompetencji, a nie z procesem wykładni innych przepisów.
W odniesieniu do zarzutu czwartego podnieść należy dodatkowo, że zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie zostały zastosowane przepisy art. 410 i 411 k.c. przy wykładni przepisu art. 48d ust. 12 cytowanej ustawy. Nie wskazuje ona jednak, jakie przepisy w tym zakresie zostały zastosowane i dlaczego ich zastosowanie jest błędne, a tym samym dlaczego konieczne było zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego.
Zarzut 5 naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest nieuzasadniony z trzech powodów. Po pierwsze, przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazują, iż zarzut musi wskazywać formę, której miało dojść do naruszenia przepisu prawa przez sąd pierwszej instancji. W świetle tego przepisu może to polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Określenie formy naruszenia prawa jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Przypadek taki nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie.
Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż z treści zarzutu nie wynika, ani jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione, ani jakie działania naruszyły wskazane w zarzucie przepisy.
Po trzecie, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, sygn. akt GSK 402/04). W niniejszej sprawie w uzasadnieniu brak jest powiązania zarzutu z komparycji z jakimś fragmentem uzasadnienia, w którym doszłoby do wyjaśnienia istoty zarzutu naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w tej sprawie.
Niezależnie od powyższych argumentów dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Z tych wszystkich względów zarzut piąty nie jest uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym z 20 maja 2020 r. (nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym 21 maja 2020 r.). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej, zaś odpis skargi kasacyjnej doręczono organowi w dniu 30 kwietnia 2020 r. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.