III OSK 2709/22

III OSK 2709/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Kr 661/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1043
art. 63 ust. 21
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 661/21 w sprawie ze skarg D.S. i Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta N. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.S. na rzecz Prezydenta Miasta N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 661/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg D.S. (dalej: "kandydatka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") i Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") na zarządzenie Prezydenta Miasta N. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (dalej: "organ" albo "organ prowadzący") w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, oddalił skargi.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), dalej: "Prawo oświatowe", oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) Prezydent Miasta N., w wyniku rozstrzygnięcia przeprowadzonego konkursu, powierzył skarżącej stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. ul. [...] na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu wydanego zarządzenia organ podał, że skarżąca została kandydatem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. wyłonionym w wyniku postępowania konkursowego przeprowadzonego w dniu 24 lutego 2020 r. Konkurs został przeprowadzony przez komisję powołaną na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].
Po zakończeniu obrad komisji przewodnicząca powiadomiła organ prowadzący o wyniku postępowania konkursowego, przekazując dokumentację postępowania konkursowego. Po zapoznaniu się z wynikiem postępowania konkursowego organ prowadzący zatwierdził konkurs i przy podjęciu decyzji o powierzeniu wziął pod uwagę poniższe argumenty:
- kandydatka została oceniona przez organ prowadzący na poziomie oceny dobrej, co jest poziomem niewystarczającym do zarządzania jednostką. Ocena cząstkowa wystawiona przez organ prowadzący była niższa od oceny wystawionej przez Kuratorium Oświaty. W takiej sytuacji zawsze dochodziło dotychczas do spotkania przedstawicieli Kuratorium Oświaty i organu prowadzącego w celu uzgodnienia wspólnego stanowiska. Z przyczyn nieznanych organowi tym razem Kuratorium Oświaty odstąpiło od tej praktyki, a ocena wystawiona przez organ prowadzący nie została w ogóle uwzględniona w ocenie końcowej wystawionej kandydatce przez Kuratorium Oświaty;
- w opinii organu prowadzącego dotychczasowa współpraca z kandydatką, jako dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N., przebiegała niewłaściwie, co miało wyraz w publicznych wystąpieniach ww. i nie może być uznane przez organ prowadzący jako sytuacja akceptowalna;
- w zaprezentowanej podczas konkursu koncepcji funkcjonowania jednostki oraz w czasie rozmowy kandydatka nie uwzględniła działań, które w świetle posiadanych przez organ prowadzący informacji mają wpływ na należyte zarządzanie zasobami ludzkimi w placówce oraz reprezentowała lekceważącą postawę w stosunku do zgłaszanych przez przedstawiciela organu prowadzącego wątpliwości dotyczących funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora;
- w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N., szkoła systematycznie traciła swoją pozycję w ogólnopolskim rankingu "[...]". W opinii organu prowadzącego spadek wiodącego liceum ogólnokształcącego z [...] do [...] setki w przedmiotowym rankingu jest niepokojący i należy podjąć niezwłocznie działania mające na celu poprawę tej sytuacji.
Z uwagi na powyższe powierzenia stanowiska dyrektora dokonano na okres jednego roku szkolnego, tj. od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na część powyższego zarządzenia, dotyczącą daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 63 Prawa oświatowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do niej zaszły okoliczności stanowiące uzasadniony przypadek, który daje możliwość powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. na okres krótszy aniżeli 5 lat. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że od organu działającego w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego powinno się wymagać należytej argumentacji polegającej na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. Zdaniem skarżącej podnoszone przez organ argumenty nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, muszą odnosić się do konkretnej osoby, opierać się na wnikliwej argumentacji, uwzględniającej specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej, muszą to być okoliczności aktualnie istniejące na dzień podejmowania zarządzenia. Adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji.
Skarżąca wskazała także, że w dniu 28 września 2020 r. wystąpiła o ocenę pracy do Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie. W dniu 14 października 2020 r. wszczęto postępowanie, odbyły się kontrole zlecone przez organ prowadzący i organ nadzorujący. W dniu 25 stycznia 2021 r. otrzymała wyróżniającą ocenę pracy, wystawioną przez Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z adnotacją w uzasadnieniu w pkt 1 - cyt.: "Miasto N., które jest organem prowadzącym Zespół Szkół Ogólnokształcących [...] w N. do dnia 5 stycznia 2021 r. nie przedstawiło cząstkowej oceny pracy pani D.S. - Dyrektora ww. Szkoły".
W związku z tym w ocenie skarżącej nieprawdziwe są twierdzenia organu prowadzącego o wystawieniu dla niej "dobrej" oceny pracy. W zakreślonym przepisami prawa terminie organ prowadzący w ogóle nie wystawił oceny pracy. Ani w czasie konkursu, ani też w żadnym innym czasie skarżąca nie była przez organ prowadzący informowana o wydaniu oceny cząstkowej. Nikt też tego nie podnosił w czasie konkursu.
W ocenie skarżącej nie może się ostać argument, że dotychczasowa współpraca z nią przebiegała niewłaściwie biorąc pod uwagę jej publiczne wystąpienia, co jest nieakceptowane przez organ prowadzący. Powyższe stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą wolności słowa wyrażoną w art. 54 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że publicznie zabrała głos jeden raz i to podczas sesji Rady Miasta N., w punkcie dotyczącym zamierzonej przez organ prowadzący likwidacji Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. W wystąpieniu tym podniosła rzeczywiste, prawdziwe przesłanki, które stały u podstaw projektu uchwały o rozwiązaniu Zespołu. Odmienne od organu prowadzącego stanowisko co do rozwiązania ZSO [...] i podaniu prawdziwych przesłanek stojących u podstaw zamiaru likwidacji Zespołu przez organ prowadzący z podaniem konkretnych faktów i okoliczności odnoszących się do szkoły, a nie osób, nie może być traktowane i interpretowane jako "niewłaściwe wystąpienia publiczne", jak to określono w zaskarżonym zarządzeniu.
Z kolei argument, że w zaprezentowanej podczas konkursu koncepcji funkcjonowania placówki oraz w czasie rozmowy kandydat nie uwzględnił działań, które w świetle posiadanych przez organ prowadzący informacji mają wpływ na należyte zarządzanie zasobami ludzkimi w placówce jest zdaniem skarżącej na tyle ogólnikowy, że wprost trudno się do niego odnieść. Nie jest prawdą, że podczas konkursu skarżąca nie odniosła się do informacji, jakie posiada organ prowadzący o zarządzaniu zasobami ludzkimi w placówce, którą skarżąca kieruje. Dowodem na to jest protokół z przebiegu postępowania konkursowego. Również kwestia dotycząca funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora nie pozostała bez odpowiedzi ze strony skarżącej. Wyjaśniono bowiem, że szkoła zarządzana jest demokratycznie i nie ma żadnych problemów z jej funkcjonowaniem.
Ponadto skarżąca podniosła, że całkowicie chybiony jest zarzut, że w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N., szkoła systematycznie traciła swoją pozycję w ogólnopolskim rankingu "[...]". W tym rankingu ZSO [...] podczas sprawowania przez nią funkcji dyrektora zajmował też lepsze pozycje od tej, na której plasował się w roku powierzenia jej funkcji dyrektora, tj. w roku 2011. W roku 2011 było [...] miejsce, a na przykład w 2016 r. – [...], w 2017 r. miejsce [...], zaś [...] w roku 2021. Tak więc w tym rankingu pozycja ZSO [...] jest od lat stabilna, czasem szkoła plasuje się wyżej, czasem nieco niżej. Nadto w zaskarżonym zarządzeniu nie odnotowano tego, że w okresie, w którym skarżąca kieruje szkołą przez ostatnie 4 lata w szkole, w której do matury przestępuje corocznie ponad 300 osób zdawalność egzaminu maturalnego wynosi 100%.
W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku szkolnego nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie - Prawo oświatowe dla tego rodzaju aktów. Uchybienie zasadzie stabilności funkcji dyrektora szkoły gwarantowanej długością jej kadencji oznacza, że zaskarżony akt narusza w sposób istotny powołany art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego.
W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2021 r. skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie zachodzą żadne uzasadnione przypadki pozwalające organowi prowadzącemu na skrócenie pięcioletniego okresu kadencji dyrektora na okres do jednego roku. Nie jest to autonomiczna kompetencja organu. Według skarżącej organ musi wykazać uzasadnione przypadki uprawniające do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięcioletnia ustawowa kadencja. W sprawie takich przypadków ewidentnie nie ma.
W skardze na zarządzenie Prezydenta Miasta N. Wojewoda Małopolski zarzucił z kolei naruszenie przepisów art. 63 ust. 21 Prawa Oświatowego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą uzasadnione przypadki w rozumieniu przywołanego przepisu, pozwalające na powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. na okres krótszy niż 5 lat szkolnych.
Zdaniem Wojewody uzasadnienie zarządzenia nie zawiera wskazania obiektywnych, uzasadnionych i udokumentowanych przesłanek pozwalających na zastosowanie wyjątku od reguły i powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w N. na okres jednego roku szkolnego. Argumenty przedstawione przez Prezydenta Miasta N., uzasadniające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku są niewystarczające i nie dają podstaw do odstępstwa od zasady powierzenia stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych.
W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta N. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Uzasadniając stanowisko, organ wyjaśnił, że nie podważa kompetencji, predyspozycji i przygotowania skarżącej, a jedynie wskazuje okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję. Uzasadnienie do zaskarżonego zarządzenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazuje "uzasadnione przypadki", które pozwalają zastosować art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Argumenty zawarte w uzasadnieniu odnoszą się do konkretnej osoby tj. kandydatki wyłonionej w drodze konkursu, zostały one szczegółowo przeanalizowane i poparte są dokumentami.
Organ podniósł, że nieprawdziwy jest zarzut, że organ prowadzący nie przedstawił oceny cząstkowej. W dniu 8 stycznia 2021 r. ocena została złożona w Kuratorium Oświaty Delegatura N. Istotny jest fakt, że ocena cząstkowa została ustalona na poziomie oceny dobrej, co zgodnie z przepisami jest oceną niewystarczającą by objąć stanowisko dyrektora szkoły. Kuratorium Oświaty oceniając kandydatkę wystawiło w dniu 21 stycznia 2021 r. ocenę wyróżniającą w zasadzie tylko i wyłącznie uwzględniając zakres swojego nadzoru. Niedopuszczalne jest tu pominięcie oceny wydanej przez organ prowadzący, gdyż zakres nadzoru jest tu inny. Przyjętą zasadą w sytuacji gdy oceny poszczególnych organów są różne jest wypracowanie porozumienia i tak do tej pory było. Zgodnie bowiem z treścią art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Jednak procedura oceny skarżącej odbyła się wyjątkowo według innych standardów, o których organ nie został w żaden sposób poinformowany.
Jednocześnie organ wskazał, że to Kuratorium Oświaty w piśmie informującym o rozpoczęciu procedury oceniania skarżącej jasno określiło, w jaki sposób w sytuacji rozbieżności oceny organów, będzie dążyło do uzyskania porozumienia niezbędnego do ustalenia oceny pracy. Spotkanie, o którym mowa w piśmie Kuratorium Oświaty z dnia 14 października 2021 r., nie odbyło się. Kuratorium nie zaproponowało też jego terminu.
Organ dodał, że w swoim wystąpieniu publicznym skarżąca przedstawiła rzeczywiste przesłanki, które stały u podstaw projektu uchwały o rozwiązaniu Zespołu, co nie znajduje odzwierciedlenia w artykułach, które ukazywały się w różnych mediach; zarzucała organowi nasyłanie kontroli, które miały znaleźć "jakiś" pretekst do jej zwolnienia. Zdaniem organu przedmiotowe wypowiedzi w różnych mediach należy ocenić jako niedopuszczalne i wykraczające poza granice chronionej konstytucyjnie swobody wypowiedzi, jako nacechowane złośliwością, nierzeczowe i przepełnione osobistą niechęcią do organu prowadzącego.
Wyjaśniono nadto, że podczas konkursu przedstawiciele organu prowadzącego zadawali skarżącej pytania dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi oraz sytuacji panującej w szkole zarządzanej przez skarżącą w świetle przeprowadzonej w 2019 r. procedury antymobbingowej, jednak nie uzyskali odpowiedzi wskazującej na wprowadzenie działań naprawczych, które pozwoliłyby stwierdzić, że sytuacja dotycząca relacji między pracownikami ZSO [...] mogłyby w najbliższym czasie ulec poprawie. W ocenie organu sytuacje, które opisane są w protokole z działań komisji antymobbingowej oraz znajdujące odzwierciedlenie w ankiecie stanowiącej załącznik do tego protokołu są bardzo istotne i mają ogromny wpływ na funkcjonowanie ZSO [...]. Wymienione okoliczności, mające charakter obiektywny i odnoszące się do rzeczywistej, kilkuletniej pracy skarżącej na stanowisku dyrektora ZSO [...], były w ocenie organu wystarczające i mogły uzasadniać skrócenie okresu powierzenia jej tego stanowiska, gdyż wyciszenie potencjalnych na tym tle konfliktów leży w interesie placówki.
Nieprawdziwy jest też zarzut, że przedstawiciele organu podczas konkursu mieli możliwość żądania od kandydatki złożenia jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących ewentualnych uwag co do koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, gdyż przedstawiciel Kuratorium Oświaty uniemożliwił zadawanie pytań mających w opinii organu zasadnicze znaczenie i pozwalających dokonać właściwej oceny.
Zdaniem organu już sama systematyczna utrata pozycji szkoły w ogólnopolskim rankingu "[...]" w okresie sprawowania przez skarżącą funkcji dyrektora ZSO [...] w wyniku odnotowanego spadku do [...] setki może stanowić wyłączną podstawę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat. Podkreślono, że skarżąca pełni funkcję dyrektora od 2011 r., kiedy szkoła zajmowała w przedmiotowym rankingu pozycję w [...] setce. Skarżąca zarządzając ZSO [...] przez ostatnie 5 lat niewątpliwie przyczyniła się do takiego stanu rzeczy i obniżenia poziomu szkoły w przedmiotowym rankingu, która od roku 2016 systematycznie zajmowała coraz to gorsze miejsca (w roku 2016 miejsce [...], w roku 2017 miejsce [...], w roku 2018 miejsce [...], w roku 2019 miejsce [...], a w roku 2020 miejsce [...]). Na marginesie organ wskazał, że nieznaczna poprawa pozycji szkoły w 2021 r. do miejsca [...] wynika z czynności podjętych przez organ prowadzący w ramach procedury antymobbingowej w 2019 r.
Podobne stanowisko, jakie przyjął organ w kwestii utraty pozycji ZSO [...] w ogólnopolskim rankingu "[...]", zostało wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2020 r.; sygn. akt II SA/Rz 1268/19. Według przyjętej na potrzeby rankingu "[...]" metodologii licea ogólnokształcące zostały ocenione za pomocą trzech kryteriów. Są to: sukcesy szkoły w olimpiadach, wyniki matury z przedmiotów obowiązkowych oraz wyniki matury z przedmiotów dodatkowych. Do sporządzenia rankingu wykorzystano dane ze źródeł egzogenicznych (zewnętrznych) wobec ocenianych szkół. Źródłem danych były protokoły komitetów głównych olimpiad, zestawienia okręgowych komisji egzaminacyjnych (OKE) z wynikami matur z przedmiotów obowiązkowych i przedmiotów dodatkowych oraz dane Systemu Informacji Oświatowej.
Jak wynika z powyższego, według organu, powoływanie w ramach prezentowanej w skardze argumentacji wybiórczo wyłącznie na wyniki matur nie jest w pełni miarodajne, gdyż nie uwzględnienia wszystkich czynników branych pod uwagę w ramach przedmiotowego rankingu, które przedstawiają pełny obraz sytuacji i obiektywną pozycję szkoły na tle innych placówek. Duże lub trwające od lat spadki poddają w wątpliwość realizowany dotychczas przez skarżącą model zarządzania placówką oświatową i niewątpliwie mają związek z oceną pracy kandydatki w okresie bezpośrednio poprzedzającym powołanie na stanowisko dyrektora.
W wyniku połączenia skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał opisany na wstępie wyrok, stwierdzając, że skargi nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku.
Uzasadniając wydany wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestionowane zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres jednego roku szkolnego jest tego rodzaju aktem jednostki samorządu terytorialnego, innym niż wskazane w pkt 5 § 2 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", z zakresu administracji publicznej, a więc jest aktem o którym mowa w pkt 6 art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z ust. 1 art. 63 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego). W myśl ust. 10 art. 63 Prawa oświatowego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Stosownie zaś do treści art. 63 ust. 21 ww. ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezydent Miasta N. miał kompetencje organu prowadzącego i co za tym idzie miał kompetencje do wydania przedmiotowego zarządzenia.
Sąd meriti podkreślił, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach uznania administracyjnego, o czy przekonuje użycie przez ustawodawcę w treści ust. 21 art. 63 zdanie drugie Prawa oświatowego sformułowania – "można powierzyć". Oznacza to, że po pierwsze zasadą jest, iż stanowisko dyrektora powierza się na 5 lat, zaś wyjątkiem jest możliwość powierzenia tej funkcji na okres krótszy, co najmniej 1 roku szkolnego w uzasadnionych przypadkach. Prawo oświatowe nie zawiera legalnej definicji "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w ust. 21 art. 63 tej ustawy.
Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarządzenie na mocy którego powierzono funkcję dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, powinno zawierać wyjaśnienie jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji, zwłaszcza, że organ prowadzący szkołę wydaje go w ramach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podniósł zatem, że skoro zdanie drugie ust. 21 art. 63 Prawa oświatowego wprowadza odstępstwo od zasady powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych, to przemawia to za ścisłą, a nie rozszerzającą wykładnią tego przepisu.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Myśl ta została dobitnie wyrażona jeszcze w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego, kiedy to stwierdzono, że wymóg oznacza, że odstępstwa od ustawowej zasady stabilizacji pełnienia funkcji dyrektora szkoły muszą być uzasadnione. Aby wymóg uzasadnienia był spełniony musi ono być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat (wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 14 marca 2001 r.; sygn. akt II SA/Łd 1900/00).
W odniesieniu do powyższej tezy Sąd meriti zaznaczył, że została ona wyrażona w reakcji na sytuację, w której organ prowadzący szkołę skrócił okres kadencji dyrektora ze względów abstrakcyjnych - uznał, że pierwszy dyrektor nowej szkoły powinien po prostu w ten sposób zostać poddany okresie próby. Konieczności indywidualnego i precyzyjnego wskazywania "uzasadnionego przypadku" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia (a w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę), a zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych aniżeli zewnętrzne (niedotyczące predyspozycji samego kandydata), obiektywne i oczywiste (np. zbliżający się termin likwidacji szkoły).
Powyższe w ocenie Sądu meriti potwierdza nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie aprobuje (wskazano wyrok z dnia 1 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 689/12 oraz z dnia 31 października 2012 r.; sygn. akt I OSK 1935/12). W obu wymienionych "uzasadniony przypadek" był odnoszony do predyspozycji kandydata na stanowisku dyrektora szkoły, wyrażających się w tym, w jaki sposób wykonywał on dotychczas swe obowiązki (sprawy dotyczyły dyrektorów ponownie powoływanych na stanowisko).
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może być więc dowolne i arbitralne. Oceniając pod tym kątem uzasadnienie skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły, Sąd meriti uznał, że w tym zakresie, wbrew twierdzeniom skarg, nie doszło do naruszenia prawa skutkującym jego eliminacją z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanego zarządzenia byłoby jawne i niedwuznaczne przekroczenie ram uznania administracyjnego przez organ prowadzący szkołę poprzez skrócenie okresu powierzenia funkcji dyrektora szkoły w sposób właśnie arbitralny i zupełnie dowolny. W ocenie Sądu meriti organ prowadzący szkołę wskazał jednakże w uzasadnieniu kontrolowanego aktu przyczyny, które legły u podstaw skrócenia skarżącej okresu powierzenia jej funkcji dyrektora szkoły.
W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podniósł, że o ile za nie mające przesądzającego znaczenia uznał kwestie związane z różną oceną wystawioną kandydatce przez organ prowadzący szkołę i Kuratorium Oświaty, to zwrócić należy uwagę, że zarzut skarżącej o braku wystawienia oceny cząstkowej przez organ prowadzący szkołę nie znajduje uzasadnienia. Tryb oceny pracy nauczycieli, w tym również na stanowiskach kierowniczych, został uregulowany w przepisach art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762), dalej: "Karta Nauczyciela", oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 sierpnia 2019 r. w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, szczegółowego zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz szczegółowego trybu postępowania odwoławczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1625).
Po pierwsze, zgodnie z art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela oceny pracy dyrektora szkoły, nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, oraz nauczyciela pełniącego w zastępstwie obowiązki dyrektora szkoły przez okres co najmniej 6 miesięcy dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ. Organ prowadzący szkołę miał więc kompetencje i obowiązek taką ocenę sporządzić, podobnie jak organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Ocena pracy dyrektora szkoły dotyczy stopnia realizacji obowiązków określonych w art. 6 i art. 7 oraz w art. 68 ust. 1, 5 i 6 Prawa oświatowego, a w przypadku realizowania przez dyrektora szkoły zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - także obowiązków określonych w art. 42 ust. 2 oraz w art. 5 Prawa oświatowego.
Po drugie, nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenia skarżącej o niewystawieniu oceny cząstkowej przez organ prowadzący szkołę. Na k. 31 – 43 akt sprawy znajduje się taka ocena, która za pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] została przesłana Kuratorium Oświaty w Krakowie (k. 29 akt sprawy).
Sąd meriti zwrócił uwagę, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że kontroli sądu administracyjnego nie podlega merytoryczna zasadność dokonanej oceny nauczyciela, ani w zakresie oceny ogólnej, jak i cząstkowych ocen wchodzących w jej skład. Prawidłowość i rzetelność negatywnej oceny pracy nauczyciela (dyrektora) podlega kontroli sądu pracy rozpatrującego ewentualne powództwo o przywrócenie do pracy. Dlatego też skarga w jej dominującym zakresie - jako odnosząca się do poszczególnych merytorycznych podstaw negatywnej oceny skarżącej - stanowiła nieistotną z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej polemikę z zasadnością uzyskanej oceny, mogącą mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym (wskazano wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021 r.; sygn. akt II SA/Bd 447/21).
Z tych względów Sąd meriti uznał, że kwestia rozbieżności w ocenach, w dodatku obejmujących różne aspekty oraz polemika na tym tle, nie mogła mieć przesądzającego znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego zarządzenia.
Według Sądu meriti nie mogły mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia również kwestie dotychczasowej relacji i współpracy organu prowadzącego szkołę ze skarżącą jako kandydatką na stanowisko dyrektora szkoły, zwłaszcza związanych z jej publicznymi wystąpieniami, które nie są przez organ akceptowalne. Wprawdzie ważna też jest relacja pomiędzy organem prowadzącym szkołę a kandydatem na stanowisko dyrektora, a później z osobą pełniącą tą funkcję, to jednak zwrócenie, jak domniemać należy, konstruktywnych zastrzeżeń kandydata do potencjalnych zamierzeń organu prowadzącego szkołę, nie może być postrzegane inaczej, jak tylko mieszczących się w zakresie w wolności wypowiedzi i mających w dodatku za cel troskę o funkcjonowanie placówki.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostałe wskazane przez organ prowadzący szkołę przyczyny skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły należy uznać za obiektywnie udokumentowane okoliczności podważające rękojmię skarżącej jako osoby gwarantującej prawidłowe prowadzenie placówki oświatowej przez całe 5 lat.
W ocenie Sądu meriti nie ma podstaw by nie dawać wiary faktom wskazywanym przez organ prowadzący szkołę, że szkoła systematycznie traciła swoją pozycję w ogólnopolskim rankingu "[...]". Stanowisko organu, że spadek wiodącego liceum z [...] do [...] setki w przedmiotowym rankingu znalazło bowiem swoje wiarygodne uzasadnienie w dokumentach akt sprawy (zob. wydruki z rankingu; k. 83-102 akt sprawy) i nie jest jedynie subiektywną oceną organu prowadzącego szkołę. Sama zresztą skarżąca przyznaje w skardze, że pozycja szkoły w rankingu była różna. Trudno też zaprzeczyć zasadności stwierdzeniu organu, że spadek w rankingu pozycji szkoły jest niepokojący.
Sąd meriti podniósł nadto, że skoro organ prowadzący szkołę ma za zadanie spełnić zadania własne w zakresie funkcjonowania placówki szkolnej, zapewniając w szczególności warunki jej działania, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, czy organizacyjnej szkoły, zapewnić wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych (art. 10 Prawa oświatowego), to organ prowadzący szkołę niewątpliwie powinien wykazać się dbałością o zapewnienie ogólnie rzecz biorąc warunków materialno-organizacyjnych w celu prowadzenia przez szkołę działalności statutowej. Przysługują mu więc odpowiednie uprawnienia nadzorcze, o których mowa w art. 57 Prawa oświatowego, a zatem nadzorowi jego podlega: prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Natomiast organ prowadzący w mniejszym stopniu jest obarczony obowiązkami w sferze bezpośredniej realizacji zadań dydaktycznych, opiekuńczych lub wychowawczych, choć nie oznacza to, że w ogóle nie ma na nie wpływu. Jest on zapewniony w szczególności poprzez powierzanie stanowiska i odwoływanie ze stanowiska dyrektora szkoły. Organ prowadzący może i powinien współdziałać w tej sferze z organem sprawującym nadzór pedagogiczny po to, aby zapewnić wysoką jakość funkcjonowania podległych mu szkół i placówek, za które ponosi omawianą odpowiedzialność
Wobec tego, według Sądu pierwszej instancji, nie bez znaczenia pozostają również kwestie związane z należytym funkcjonowaniem szkoły, a więc i zarządzaniem nią, w którym to pojęciu mieści się także kwestia związana z zarządzaniem zasobami ludzkimi.
Zdaniem Sądu meriti przedstawione przez organ kwestie, związane z zaprezentowaną przez skarżącą podczas konkursu koncepcją funkcjonowania jednostki oraz w czasie rozmowy z nią, podczas której kandydatka nie uwzględniła działań, które w świetle posiadanych przez organ prowadzący informacji miały wpływ na należyte zarządzanie zasobami ludzkimi w placówce, nie są bez znaczenia. Nie mogła być pominięta przy tym lekceważąca postawa w stosunku do zgłaszanych przez przedstawiciela organu prowadzącego wątpliwości dotyczących funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora. Co ważne, skoro dyrektor ma nadzorować pracę pozostałych nauczycieli, ma zarządzać i kierować szkołą, to kwestia funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora, nie jest kwestią wchodzącą li tylko w sferę subiektywnego zapatrywania się na te aspekty organu prowadzącego szkołę, lecz bez wątpienia związana jest z funkcjonowaniem szkoły, a zatem zapewnieniem jej warunków działania, które wchodzą w zakres kompetencji organu prowadzącego szkołę. Kwestie te muszą być zatem jasno i precyzyjnie określone i uregulowane. Organ prowadzący szkołę miał więc w pełni uprawnienie do wnikania także i w te kwestie i podnoszenia w tym zakresie zastrzeżeń.
Sąd meriti podkreślił, że dyrektor szkoły ma też dokonywać czynności w sferze prawa pracy wobec pracowników szkoły, w tym także związanych z awansem zawodowym nauczycieli. Skoro tak, to nie można nie widzieć w ocenie podania uzasadnionych przyczyn skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły aspektów związanych z istniejącym konfliktem pomiędzy skarżącą a nauczycielami. Kwestie związane z mobbingiem nie mogły być zbagatelizowane i organ prowadzący szkołę miał wszelkie prawo do wyciągnięcia wniosków co do dalszego kierowania placówką oświatową przez osobę, na której ciążył zarzut naruszenia etyki zawodowej i prawa (zob. protokół z przebiegu przeprowadzonego dotychczas postepowania komisji w sprawie powołania komisji antymobbingowej i inne dokumenty; k. 1-24 akt sprawy).
Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ prowadzący szkołę wskazał co najmniej dwie przyczyny obiektywnie uzasadniające skrócenie okresu powierzenia funkcji dyrektora szkoły, to brak było podstaw do stwierdzenia, że kontrolowane w tym zakresie zarządzenie nie odpowiada prawu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do niezasadnego w ocenie skarżącej oddalenia skargi, tj.:
1. art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, który to błąd w wykładni popełniony przez Sąd pierwszej instancji polegał w ocenie skarżącej na nieuzasadnionym ustaleniu, że powołane przez organ w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] okoliczności są wystarczającymi powodami przemawiającymi za powołaniem skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat;
2. art. 6a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, a które to przepisy regulujące tryb dokonywania oceny zawodowej nauczycieli i wymogi, jakie musi spełniać dyrektor szkoły w zakresie oceny zawodowej organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia naruszył;
W konsekwencji nieprawidłowej wykładni ww. przepisów doszło po stronie Sądu pierwszej instancji do nieprawidłowego ustalenia, iż Prezydent Miasta N. nie naruszył tego przepisu i w konsekwencji Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę;
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o oddaleniu skargi, pomimo faktu, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku podstaw oddalenia skargi i uwzględnienia stanowiska organu w zakresie dotyczącym przyczyny rzekomego braku uwzględnienia przez skarżącą zmian dotyczących zarządzania zasobami ludzkimi oraz rzekomego lekceważenia przez ww. uwag przedstawicieli organu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi:
- protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektoratu w Krakowie, Oddziału w N. z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr 070233-53-K022-Pt/19 oraz protokołu kontroli organu prowadzącego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr WED.ROW.1711.16.2020 - na okoliczność faktu, iż przeprowadzane czynności kontrolne nie wykazały w zarządzanej przez skarżącą szkole istnienia zjawiska mobbingu;
- wydruków wskaźnika Edukacyjnej Wartości Dodanej z okresu 2010 - 2021 - na okoliczność uzyskiwanych przez zarządzaną przez szkołę dobrych wyników edukacyjnych.
Odpowiadając na wezwanie Sądu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Przechodząc więc do oceny zarzutów natury procesowej w pierwszym rzędzie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem stwierdzenie zasadności tego zarzutu wykluczałoby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezzasadny.
Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r.; sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r.; sygn. akt III OSK 2223/22).
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skargach, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd meriti odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta N. nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy odnotować, że w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wyraźnie zaznaczył, że organ prowadzący szkołę wskazał co najmniej dwie przyczyny, obiektywnie uzasadniające skrócenie okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły. Takimi okolicznościami uznanymi przez Sąd pierwszej instancji za obiektywne i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie były: systematyczna utrata pozycji szkoły w ogólnopolskim rankingu "[...]" oraz kwestie związane z należytym zarządzaniem i funkcjonowaniem szkoły, w którym to pojęciu mieści się także kwestia związana z zarządzaniem zasobami ludzkimi.
Należy zaakcentować, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem wprost jakie kwestie legły u podstaw wydanego orzeczenia.
Na marginesie można dodać, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżąca kasacyjnie nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Jako nieskuteczny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Otóż przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest zawsze skutkiem stwierdzenia, że wystąpiło bądź nie wystąpiło takie naruszenie prawa materialnego bądź przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że takowe okoliczności nie zachodzą, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określając kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania mogą one stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała tego przepisu z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa procesowego.
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r.; sygn. akt I OSK 1807/07 oraz z dnia 14 maja 2007 r.; sygn. akt I OSK 1247/06). Nawet dopuszczając możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna być szczególnie precyzyjna w konstruowaniu takiego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Tymczasem zarzut niezastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie został powiązany z naruszeniem innych przepisów procesowych, a jak wskazano wyżej tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Należy odnotować, że w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Zarzucany błąd w wykładni popełniony przez Sąd meriti polegać miał na nieuzasadnionym ustaleniu, że powołane przez organ w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] okoliczności są wystarczającymi powodami przemawiającymi za powołaniem skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11). Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Wskazać należy, że w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 6a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, a które to przepisy regulujące tryb dokonywania oceny zawodowej nauczycieli i wymogi, jakie musi spełniać dyrektor szkoły w zakresie oceny zawodowej organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia naruszył.
W tym zakresie podnieść należy, że zarzut ten jest a limine niezasadny. Wymaga ponownego podkreślenia, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie podniesiony jedynie w przypadku niekwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ten rodzaj naruszenia prawa polega na nieprawidłowości w podciągnięciu ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotetyczny stan faktyczny, do którego ma zastosowanie przepis prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na tę postać naruszenia prawa powinien wyjaśnić dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, a który nie został w żaden sposób udowodniony (zob. w tej materii M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, Komentarz do art. 174).
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przepisy ujęte w analizowanym zarzucie nie stanowiły materialnoprawnej podstawy zaskarżonego zarządzenia, a więc przepisy te nie mogą stanowić adekwatnego wzorca kontroli zaskarżonego wyroku. Należy zwrócić uwagę, że Sąd meriti jednoznacznie wskazał, że kwestia rozbieżności w ocenach organu prowadzącego i Małopolskiego Kuratora Oświaty, w dodatku obejmujących różne aspekty oraz polemika na tym tle, nie mogła mieć przesądzającego znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego zarządzenia. Kwestionowane zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego wydanym przez upoważniony do organ na podstawie art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu, że dwie przyczyny obiektywnie uzasadniają skrócenie okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły, to brak było podstaw do stwierdzenia, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego było dowolne i arbitralne.
Na tle powyższego wyjaśnić należy, że redakcja ww. przepisu nie budzi wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Zasadą rangi ustawowej jest powierzanie stanowiska na okres 5 lat. Powierzenie stanowiska na krótszy okres (nie krótszy niż 1 rok szkolny) stanowi wyjątek od tej generalnej zasady. Warunkiem, od którego ustawodawca uzależnił dopuszczalność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych jest zaistnienie uzasadnionego przypadku. Powyższa regulacja stanowi powielenie art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak z kolei wskazuje się w orzecznictwie zapadłym na tle tego ostatniego przepisu, a znajdującym pełne odniesienie do obecnie obowiązującej normy prawnej, tak uregulowany tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, pozostawiając organowi prowadzącemu szkołę pewną swobodę w zakresie oceny przesłanek skrócenia okresu kadencji, stwarza jednocześnie gwarancję, że instytucja skracania okresu powierzania stanowiska nie będzie nadużywana. Tym samym tryb ten powinien eliminować dowolność postępowania organu prowadzącego szkołę. Ratio legis takiego rozwiązania stanowił kompromis pomiędzy różnymi wartościami. Specyfika stanowiska dyrektora szkoły wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji, gdyż częste zmiany osoby kierującej szkołą negatywnie wpływają na jej funkcjonowanie.
Należy także wskazać, że kompetencje dyrektora nie ograniczają się wyłącznie do czysto technicznego administrowania szkołą, ale wiążą się też z realizacją pewnej wizji, planu funkcjonowania placówki, tak aby w jak najlepszym stopniu zaspokajała potrzeby społeczności lokalnej w dziedzinie edukacji. Z drugiej strony prawodawca musiał uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym ("uzasadnione przypadki") oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć". Zasadnie więc Sąd meriti argumentował, że konieczność indywidualnego i precyzyjnego wskazywania "uzasadnionego przypadku" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia (a w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę), a zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych aniżeli zewnętrzne (niedotyczące predyspozycji samego kandydata), obiektywne i oczywiste. W orzecznictwie zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków" (zob. w tej materii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r.; sygn. akt II SA/Rz 1730/16).
Należy przy tym zauważyć, że w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego mowa jest o "uzasadnionych przypadkach", a nie – jak na przykład w art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – o "przypadkach szczególnie uzasadnionych".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ chcąc zatem omawiany wyjątek zastosować musi wskazać określoną przyczynę, która obiektywnie istnieje. Stanowisko organu w tej kwestii wymaga zatem czytelnego uzasadnienia, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także aby umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez sąd administracyjny. Co ważne, argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania aktu o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku.
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował zaistnienie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na powierzenie skarżącej stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku. Jak już wskazano, WSA w Krakowie uznał dwie z powołanych przez organ przyczyn podważających rękojmię skarżącej jako osoby gwarantującej prawidłowe prowadzenie placówki oświatowej przez 5 lat, tj. systematyczną utratę pozycji szkoły w ogólnopolskim rankingu "[...]" oraz kwestie związane z należytym zarządzaniem i funkcjonowaniem szkoły, w tym związane z zarządzaniem zasobami ludzkimi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie oceny okoliczności, że szkoła systematycznie traciła swoją pozycję w ogólnopolskim rankingu "[...]", co stanowiło obiektywnie udokumentowaną i uzasadnioną przyczynę pozwalającą na powierzenie stanowiska dyrektora na okres jednego roku. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, dotyczące zdawalności egzaminów maturalnych nie są miarodajne, co trafnie podkreślił organ, odpowiadając na skargę oraz skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trwające na tym tle od lat spadki szkoły w tym rankingu poddawały w wątpliwość realizowany przez skarżącą model zarządzania placówką oświatową.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie istotne były nadto zagadnienia związane z należytym funkcjonowaniem szkoły, a więc i zarządzaniem nią, w którym to pojęciu mieści się także kwestia związana z zarządzaniem zasobami ludzkimi.
Trafne są argumenty Sądu pierwszej instancji, że skoro dyrektor szkoły ma nadzorować pracę pozostałych nauczycieli, ma zarządzać i kierować szkołą, to kwestia funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora, nie jest kwestią wchodzącą tylko w sferę subiektywnego zapatrywania się na te aspekty organu prowadzącego szkołę, lecz bez wątpienia związane z funkcjonowaniem szkoły, a zatem zapewnienia jej warunków działania, które wchodzą w zakres kompetencji organu prowadzącego szkołę. Kwestie te muszą być zatem jasno i precyzyjnie określone i uregulowane. Organ prowadzący szkołę miał więc w pełni uprawnienie do wnikania w te kwestie i podnoszenia w tym zakresie zastrzeżeń. Zatem zaprezentowane przez skarżącą stanowisko w odniesieniu do zgłaszanych przez przedstawiciela organu prowadzącego wątpliwości dotyczących funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora nie mogło być pominięte przez organ przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na stanowisko dyrektora. Co ważne, zgłaszane przez przedstawiciela organu prowadzącego wątpliwości dotyczące funkcjonowania szkoły w czasie nieobecności dyrektora znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.
Zasadnie również Sąd pierwszej instancji podniósł, że dyrektor szkoły ma też dokonywać czynności w sferze prawa pracy wobec pracowników szkoły, w tym także związanych z awansem zawodowym nauczycieli. Skoro tak to nie można nie widzieć w ocenie podania uzasadnionych przyczyn skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora szkoły aspektów związanych z istniejącym konfliktem pomiędzy skarżącą a nauczycielami. Kwestie związane z mobbingiem nie mogły być zbagatelizowane i organ prowadzący szkołę miał wszelkie prawo do wyciągnięcia wniosków co do dalszego kierowania placówką oświatową przez osobę, na której ciążył zarzut naruszenia etyki zawodowej i prawa (protokół z przebiegu przeprowadzonego dotychczas postepowania komisji w sprawie powołania komisji antymobbingowej i inne dokumenty; k. 1-24 akt sprawy). Nie budzi wątpliwości, że wskazane okoliczności nie mogły być więc pominięte, zwłaszcza, że odnoszą się do osoby predystynowanej do pełnienia funkcji na ważnym stanowisku kierowniczym, wiążącym się ze zdolnościami do zarządzania w oświacie, z dysponowaniem środkami publicznymi i realizującą cele oświatowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uzasadnienie poddanego kontroli zarządzenia generalnie wskazywało na zastrzeżenia pod adresem skarżącej bez odwoływania się do zindywidualizowanych zdarzeń, opisu ich dokładnego przebiegu oraz danych personalnych osób w nim uczestniczących. Słusznie jednak Sąd pierwszej instancji podkreślił, że akta postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organ zawierają udokumentowane przypadki, w oparciu o które doszło do sformułowania zastrzeżeń względem skarżącej. Z tych względów uwagi organu prowadzącego szkołę należało uznać za obiektywnie weryfikowalne a nie pozorne, jak podnosi skarżąca kasacyjnie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ wydając zarządzenie oparł się na wnikliwym rozważeniu całokształtu okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, a więc nie tylko protokole z posiedzenia komisji konkursowej. Organ uwzględnił protokół z działalności komisji antymobbingowej oraz inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania antymobbingowego.
W odniesieniu do stanowiska skarżącej kasacyjnie, kwestionującego okoliczności związane ze zgłaszanym przez pracowników szkoły zjawiskiem mobbingu i istniejącym konfliktem pomiędzy skarżącą a nauczycielami oraz przeprowadzonym w związku z tym przez organ prowadzący postępowaniem antymobbingowym podnieść należy, że jest ono pozbawione podstaw, gdyż pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. W związku z tym nie może również odnieść zamierzonego skutku próba deprecjonowania ankiety przeprowadzonej wśród pracowników szkoły przez członków komisji antymobbinogwej powołanej przez Prezydenta Miasta N. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej podniósł między innymi, że pytania skierowane do ankietowanych nie były konsultowane z dyrekcją szkoły. Przedmiotową argumentację uznać należy a limine za absurdalną mając na uwadze przedmiot przeprowadzonej ankiety jak i fakt, że skarżąc sprawowała w czasie jej przeprowadzenia funkcję dyrektora.
Należy również zwrócić uwagę, że nie było rolą organu prowadzącego ani też sądu administracyjnego, jako wykraczające poza ustawowe kompetencje, władcze stwierdzenie, że skarżąca bezspornie dopuściła się mobbingu. Za wystarczające uznać jednakże należy samo wykazanie takich okoliczności faktycznych, które wskazują na możliwość jego zaistnienia w danej placówce oświatowej. Dodać należy, że z doświadczenia życiowego wynika, że osoby poddane mobbingowi – z uwagi na sytuację w której się znajdują – potrafią przez długi czas nie podejmować żadnych działań zmierzających do jej przeciwdziałania, nie informując o całej sytuacji na zewnątrz. Ponadto osoby mobbowane nie mają odwagi występować przed sądem pracy.
W kontekście powyżej poczynionych zapatrywań za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualna aktywność skarżącej sprowadza się do nieuprawnionej polemiki, podkreślania znaczenia okoliczności faktycznych dla niej korzystnych, przy jednoczesnym niedostrzeganiu zastrzeżeń i dowodów je potwierdzających.
Na marginesie należy dodać, że z akt sprawy wyłania się klarowany obraz okoliczności, z którego wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora skarżącej wyłonionej w drodze konkursu na okres jednego roku szkolnego, było niewątpliwie kompromisowym rozwiązaniem. Organ prowadzący nie podważył decyzji komisji konkursowej, gdyż zatwierdził wynik konkursu. Należy mieć na uwadze, że nawet spełnianie przez danego kandydata wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa, nie zawsze jest wystarczającym czynnikiem, pozwalającym na powierzenie kandydatowi stanowiska na pełen okres. Gdyby miało być inaczej, to kompetencja organu powołującego dyrektora szkoły ujęta w art. 63 ust.21 Prawa oświatowego nie miałaby racjonalnego i prakseologicznego uzasadnienia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonych istotnych mankamentów w zarządzaniu szkołą przez skarżącą organ prowadzący nie uznał wcześniej takiego stanu rzeczy jako przypadek szczególnie uzasadniony, dający podstawy do odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, choć z pisma Związku Nauczycielstwa Polskiego z dnia 20 maja 2019 r. wynika, że do związku praktycznie od początku objęcia przez skarżącą funkcji dyrektora docierały skargi i dotyczyły one między innymi: "spowodowania uszczerbku na zdrowia nauczycielki w związku z agresją słowna i fizyczna (znana sprawa)". Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność wskazująca na spadek liceum w rankingu "[...]" była właśnie skorelowana z zaburzonymi relacjami interpersonalnymi w szkole. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptowanie stosowania mobbingu i naruszania godności pracowników szkoły przez organ prowadzący stałoby w jaskrawej opozycji do rudymentarnych funkcji szkoły. Kierownictwo szkoły publicznej jako placówki oświatowej powinno być przykładem postaw prawych i etycznych oraz dbać o wizerunek szkoły jako placówki niosącej oświatę i wychowanie (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2989/23).
Finalnie nawiązując do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodów należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisami P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., a zatem dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W orzecznictwie prezentowano również stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r.; sygn. akt II OSK 847/16 oraz z dnia 6 lutego 2019 r.; sygn. akt II GSK 5434/16).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazanie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną zasadniczo pod względem zgodności z prawem. Są więc sądami prawa, a nie faktu, co sprawia, że orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i nie prowadzą postępowania dowodowego oraz nie ustalają stanu faktycznego, a jedynie kontrolują proceduralną prawidłowość ustalenia przez organy administracji publicznej faktycznej podstawy podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Dlatego też chybione jest oczekiwanie, że sąd administracyjny, a już zwłaszcza sąd administracyjny drugiej instancji, będzie czynił ustalenia faktyczne i od rezultatu tych czynności uzależniał podejmowane rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2021 r.; sygn. akt III FSK 2330/21 oraz z dnia 9 września 2025 r.; sygn. akt III OSK 1395/22).
Uwzględniwszy powyższe uznać należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów nie zasługiwał na uwzględnienie.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.