III OSK 2704/24

III OSK 2704/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 64/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-07-19
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 184, art. 207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P.J. oraz Prezydenta Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 64/24 w sprawie ze skargi P.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. koszty postępowania kasacyjnego znosi wzajemnie między stronami.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 64/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.J. (dalej: "wnioskodawca" albo "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Z. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
1. stwierdził, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. wymierzył Prezydentowi Miasta Z. grzywnę w wysokości 200 złotych;
3. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2024 r.;
4. zasądził od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
5. zwrócił z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi zaksięgowaną w dniu 8 kwietnia 2024 r. pod poz. 1279.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 14 marca 2024 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji: kopii faktur i ich opisów księgowych znajdujących się na odwrocie faktur za zakup kwiatów przez Urząd Miasta Z. w okresie od 1 marca do 14 marca. W dniu 28 marca 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji w ustawowym 14 - dniowym terminie jest niemożliwe z uwagi na konieczność "odpowiedniego przygotowania ww. dokumentacji". Termin na udostępnienie informacji przedłużono do dnia 6 maja 2024 r.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. P.J. złożył skargę na przewlekłość Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o wydatkach organu, a w konsekwencji cenzurę debaty publicznej dotyczącej zasadności i gospodarności wydatkowania publicznych środków oraz nadużywania publicznych środków w kampanii wyborczej;
2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji o wydatkowaniu publicznych środków, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu;
3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli;
4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji;
5. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten uprawnia organ do przedłużenia terminu na udostępnienie informacji, jeżeli ta nie może być udostępniona w terminie podstawowym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na arbitralnym i nieuzasadnionym przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1. orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzenie organowi grzywny;
4. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;
5. orzeczenie obowiązku udostępnienia informacji przez organ lub ewentualnie zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku;
6. rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podał, że w dniu 6 maja 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, przesyłając wnioskowaną dokumentację. Organ podkreślił, że odpowiedź na informację publiczną została zatem skarżącemu przekazana w ustawowym terminie (określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i skarżący został o tym poinformowany, jak również otrzymał informację o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim zostanie mu udostępniona informacja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, dotyczą wydatków dokonywanych ze środków gminnych Miasta Z. Zatem nie budzi wątpliwości, że złożone przez skarżącego żądanie udostępnienia informacji dotyczących majątku jednostki samorządu terytorialnego obejmuje informacje podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.
Dalej Sąd meriti podał, że stosownie do regulacji u.d.i.p. po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), poinformować że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Organ może także w powyższym terminie powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy). Na podkreślenie zasługuje, że termin 14-dniowy z art. 13 ust. 1 ma zastosowanie jedynie do takich informacji publicznych na wniosek, które nie mogą być udostępnione niezwłocznie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Podstawową dyrektywą związaną z szybkością udostępniania informacji publicznej jest zatem jej udostępnianie niezwłocznie, a gdy nie jest to możliwe – na warunkach określonych w art. 13.
Sąd meriti wskazał także, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r.; sygn. akt II SAB/Wa 410/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 4457/21).
W ocenie Sądu meriti Prezydent Miasta Z. prowadził postępowanie przewlekle, o czym świadczy przede wszystkim bezpodstawne i nieuzasadnione okolicznościami i charakterem sprawy przedłużenie terminu realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydłużenie terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do "odroczenia" wykonania obowiązków informacyjnych (wskazano np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Kr 149/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II SAB/Bd14/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2018 r.; sygn. akt II SAB/Łd 105/18). W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. opóźnienie, o którym mowa w tym przepisie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy udostępnienie informacji w terminie 14 dni nie jest możliwe. Organ winien zatem wykazać okoliczności, które uzasadniają brak możliwości terminowego załatwienia wniosku. Ustawodawca nie określa przesłanek uzasadniających opóźnienie, lecz wprowadza obowiązek powiadomienia o powodach opóźnienia, niezależnie od tego czy wynikają z winy podmiotu zobowiązanego, czy z przyczyn od niego niezależnych. W powiadomieniu należy zatem wskazać konkretne powody opóźnienia.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające ustalić, że wystąpiła przesłanka z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w postaci braku możliwości udostępnienia informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnienie skarżącemu żądanej informacji wymagało wykonania czynności w postaci odnalezienia 6 faktur dokumentujących zakup kwiatów w okresie 15 dni, tj. od 1 do 14 marca 2024 r. a następnie sporządzenia kopii dwóch stron każdej z tych faktur. Doświadczenie życiowe wskazuje, że są to czynności, których czas wykonania co do zasady nie przekracza 14 dni. Organ nie wskazał natomiast żadnych okoliczności, które uzasadniałyby konieczność przedłużenia okresu niezbędnego do przekazania kopii żądanych faktur ponad 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu o "konieczności odpowiedniego przygotowania całości ww. dokumentacji" Prezydent Miasta Z. nie wyjaśnił, na czym miały polegać powyższe czynności, których czasochłonność oszacował na ponad 7 tygodni (okres między wpływem wniosku, tj. 14 marca 2024 r. a udostępnieniem informacji w dniu 6 maja 2024 r.). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Z. podnosił, że czas ten był niezbędny, aby informacja publiczna została przekazana skarżącemu odpowiednio przygotowana i zanonimizowana. Jednak, jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 6 maja 2024 r., Prezydent Miasta Z. przekazał skarżącemu skany 6 faktur (łącznie 12 stron), które zawierają pełne dane i nie zostały także w żaden inny sposób "przygotowane" poza ich wyszukaniem i skopiowaniem. Organ nie wskazał także, aby podejmował działania w związku z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.d.i.p., które skutkowałyby uniemożliwieniem załatwienia sprawy w terminie 14 dni.
Wobec powyższego Sąd meriti stwierdził, że ze względu na bezpodstawne przedłużenie przez organ terminu rozpoznania sprawy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz wobec braku wskazania w powiadomieniu z dnia 28 marca 2024 r. powodów opóźnienia, zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły okazał się uzasadniony.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłość organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku jest efektem zachowań, które można zinterpretować jako celowe opóźnianie przez organ wykonania swoich obowiązków. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje bowiem na intencjonalne działanie ze strony organu oraz lekceważące podejście do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p. Świadczy o tym treść powiadomienia skierowanego do skarżącego z dnia 28 marca 2024 r., która wobec całokształtu okoliczności nie pozostawia wątpliwości co do świadomego wprowadzenia skarżącego w błąd odnośnie braku możliwości dotrzymania przez organ terminu z art. 13 ust. 1 ww. ustawy. W ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku organ z pewnością był w stanie ustalić jaka jest liczba faktur podlegających udostępnieniu. Posiadał zatem wiedzę, że jest to 6 dwustronicowych dokumentów, a przedłużanie terminu było bezpodstawne. Jeżeli natomiast Prezydent Miasta Z. tej liczby dokumentów w ciągu 14 dni nie ustalił, to takie zachowanie należy uznać za lekceważenie obowiązków wynikających z ustawy. W związku z powyższym oraz zważywszy, że doszło do przekroczenia terminu w sprawie o tak nieskomplikowanym charakterze, Sąd meriti orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji podał również, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Główną funkcją grzywny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków, przy czym grzywna ma pełnić także funkcję prewencyjną i służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. Biorąc pod uwagę ww. funkcje grzywny Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego o jej wymierzenie jest zasadny, a grzywna w wysokości 200 zł pozwoli zrealizować powyższe cele.
Końcowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Skoro przed dniem orzekania organ załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego.
Skarżący zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2024 r.; sygn. akt II SAB/Łd 64/24 "w części zasądzającej od Prezydenta Miasta Z. karę grzywny w wysokości 200 zł" (pisownia oryginalna - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Prezydentowi Miasta Z. grzywny w wysokości rażąco niewspółmiernej w stosunku do przyczyn zaistniałego stanu przewlekłości w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; w przypadku określonym w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący oświadczył również, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Prezydent Miasta Z. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części, tj. w zakresie pkt 1, pkt 2 i pkt 3, tj. odpowiednio:
1. stwierdzającej, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. wymierzającej Prezydentowi Miasta Z. grzywnę w wysokości 200 złotych;
3. zasądzającej od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego P.J. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu P.J., w następstwie czego Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę w wysokości 200 złotych.
Z uwagi na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wydającemu wyrok; w przypadku określonym w art. 188 P.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).
Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
I tak, skarga kasacyjna organu została uznana za niezasadną.
Autor skargi kasacyjnej organu podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.
Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że art. 149 § 1 P.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, w których zawarte są normy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis art. 149 P.p.s.a. jest podzielony na cztery paragrafy, natomiast zaskarżony paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono "podstawowe" kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wyjaśnić należy, że w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p.), aby następnie wykazać, że WSA w Łodzi nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów u.d.i.p. ocenił prowadzone przez organ postępowanie jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi meriti stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 stycznia 2015 r.; sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 71/15, 12 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 296/16 oraz 19 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 1649/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia organowi grzywny, ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (200 zł), to zarzut organu naruszenia art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. jest bezpodstawny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu meriti, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, stanowiły informację publiczną a Prezydent Miasta Z. jako organ władzy publicznej jest podmiotem, na którym ciążył obowiązek udostępnienia tych informacji w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należy odnotować, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania środków publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2157/11; ponadto zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r.; sygn. akt II SAB/Wa 62/14; w Opolu z dnia 31 marca 2014 r.; sygn. akt II SA/Op 13/14 oraz w Gliwicach z dnia 29 maja 2012 r.; sygn. akt IV SAB/Gl 63/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakres pojęcia informacji publicznej wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy.
Mając zaś na uwadze treść wniosku dostępowego, który z oczywistych względów determinował dalsze działania ze strony organu należy uznać, że w kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Z. prowadził postępowanie przewlekle, o czym świadczyło przede wszystkim bezpodstawne i nieuzasadnione okolicznościami i charakterem sprawy przedłużenie terminu realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądane we wniosku dostępowym informacje nie stanowiły obszernego zbioru danych, które wymagałyby przetworzenia. Zaangażowanie wymagane do przygotowania skanu/kopii faktur nie stanowi ponadstandardowego wysiłku, który zakłócałby normalne działanie organu. Są to standardowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem istnieją pełne podstawy do uznania, że nie noszą cech charakterystycznych dla przetworzenia informacji.
Jak wynika z akt sprawy, udostępnienie skarżącemu żądanej informacji wymagało wykonania czynności w postaci odnalezienia 6 faktur dokumentujących zakup kwiatów w okresie 15 dni, tj. od 1 do 14 marca 2024 r. a następnie sporządzenia kopii dwóch stron każdej z tych faktur. Trafnie wskazał zatem Sąd meriti, że doświadczenie życiowe wskazuje, że są to czynności, których czas wykonania co do zasady nie przekracza 14 dni. Organ nie wskazał natomiast żadnych okoliczności, które uzasadniałyby konieczność przedłużenia okresu niezbędnego do przekazania kopii żądanych faktur ponad 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu o konieczności odpowiedniego przygotowania całości ww. dokumentacji. Mając na uwadze twierdzenia autora ocenianej skargi kasacyjnej podnieść należy, że kwestia prawidłowej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu, nie może uzasadniać braku realizacji obowiązków nałożonych na organ w ramach norm zawartych w u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie wykazał, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności/ przewlekłości chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r.; sygn. akt I OSK 2542/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 521/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 2614/16).
W związku z tym Sąd pierwszej instancji zasadnie argumentował, że zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku dostępowego jest efektem zachowań, które można zinterpretować jako celowe opóźnianie przez organ wykonania swoich obowiązków. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje bowiem na intencjonalne działanie ze strony organu oraz lekceważące podejście do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p.
Za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznać także należy skargę kasacyjną skarżącego P.J.
Wymaga wyjaśnienia, że zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest jednak nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na wymierzenie grzywny w wysokości rażąco niewspółmiernej do przyczyn zaistniałego stanu przewlekłości.
Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2005/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2014 r.; sygn. akt II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia wyroku składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował, że kryteriów określania wysokości grzywny należy upatrywać w funkcji tego środka prawnego. Motywy Sądu pierwszej instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełniają wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej wymierzenia wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w wysokości 200 zł prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.
W tym miejscu zaakcentować nadto należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, których jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności lub przewlekłości. Na tle powyższego podnieść należy, że ostatecznie organ udostępnił wnioskodawcy kopie spornych faktur w terminie określnym w piśmie z dnia 28 marca 2024 r.
Zaznaczyć również należy, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola zastosowanego środka pieniężnego realizowana w zakresie kognicji przez Naczelny Sąd Administracyjny polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3194/21 oraz z dnia 3 września 2021 r.; sygn. akt I OSK 361/19). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc przesłanek, aby zakwestionować wysokości wymierzonej organowi grzywny. Wymierzona przez Sąd pierwszej instancji grzywna jest adekwatna z punktu widzenia opisanych powyżej okoliczności niniejszej sprawy.
Konkludując, argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniach skarg kasacyjnych stanowi w istocie przejaw polemiki z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną poczynioną przez Sąd pierwszej instancji.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w środku odwoławczym przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o ich oddaleniu.
W związku z powyższym rozstrzygnięciem Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., zniósł również koszty postępowania kasacyjnego wzajemnie pomiędzy stronami (punkt drugi sentencji wyroku).