III OSK 2702/23

III OSK 2702/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 67/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-05-12
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3 i 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/23 w sprawie ze skargi R.N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.N.
na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji
[...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosków skarżącego zawartych w punktach 4 - 6 pisma z 10 stycznia 2023 r.;
II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W przedmiotowej skardze na bezczynność organu skarżący wskazał, że w pkt. 4-6 wniosku z 10 stycznia 2023 r. zażądał informacji publicznej co do danych i materiałów interwencji Policji z 29 grudnia 2022 r. wobec skarżącego:
- kopii notatników służbowych z dnia zdarzenia;
- nagrania zdarzenia oraz ewentualnie innych dowodów, które stanowiły dowód wykroczenia i tym samym podstawę nałożenia mandatu karnego;
- nagrania z przebiegu interwencji kamerą nasobną (funkcjonariusz ją podejmujący poinformował, że interwencja jest nagrywana).
Skarżący podkreślił, iż dane te stanowią informację publiczną, a organ jej nie udzielił, z tym, że pismem z 25 stycznia 2023 r. oraz z 8 marca 2023 r. poinformował skarżącego, że wniosek dotyczy sprawy prywatnej wnioskodawcy, w której postępowanie zakończyło się przyjęciem mandatu, wobec czego wniosek nie może być rozpatrzony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p.").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż wnioski składane w zakresie prywatnych spraw wnioskodawców, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Wniosek został złożony we własnej sprawie – cel wniosku nie ma charakteru publicznego, lecz jednostkowy, prywatny.
Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych. Ocena ta nie była kwestionowana przez organ. Również z treści wniosku wynika, iż żądana informacja wytworzona została w ramach sfery działalności publicznej organu – podejmowania interwencji przez funkcjonariuszy Policji, stąd co do zasady stanowi ona informację publiczną. Spełnione są zatem w ocenie sądu przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako odnoszącej się do organu władzy publicznej.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżonego organu, iż sporna informacja nie miała waloru "informacji o sprawach publicznych" z racji odnoszenia się li tylko do interesu indywidulanego, prywatnego wnioskodawcy wobec starania się uzyskania informacji w swojej własnej sprawie np. uchylenia mandatu karnego. Żądana przez skarżącego informacja stanowi w ocenie Sądu pierwszej instancji informację publiczną. Notatki służbowe czy notatniki służbowe, nagrania wideo z przebiegu interwencji zawierają informację o działalności Policji – władzy publicznej. Zatem dane i informacje, jakich żądał skarżący, stanowią informacje wytworzone przez organ - wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie. Informacje te stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a" i "b", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).
Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek skarżącego skierowany do Komendanta nie dotyczy dostępu do akt sprawy, lecz dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii notatki lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji i nagrania wideo. W świetle § 3 pkt 1 i pkt 2 Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r., poz. 30) policjanci pełniący określoną w nim służbę zobowiązani są prowadzić notatnik służbowy. W notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby (§ 4 ust. 1 Wytycznych), w tym min. podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia (§ 4 ust. 2 pkt 2) lit. b) Wytycznych). Notatki zawarte w notatnikach są zatem sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem w ocenie sądu pierwszej instancji informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego.
Sąd podał, że w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot, do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację. Powyższe wymogi zostały naruszone i skarżony organ nie zakończył postępowania ani wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności. Stąd, skoro, jak wyżej wskazano, żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, sąd uznał, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a.") do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udzielił bez zbędnej zwłoki pisemnej odpowiedzi na wniosek, a zatem nie można uznać, aby zlekceważył wnioskodawcę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że wniosek skarżącego w zakresie pkt 4-6 dotyczył sprawy publicznej, w sytuacji gdy przy prawidłowo dokonanej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego uznać należało, że wniosek nie dotyczył sprawy publicznej, a został złożony we własnej sprawie w celu podważenia ustaleń dokonanych w innym postępowaniu, i miał służyć jako polemika z tymi ustaleniami i jako podstawa do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu mandatowym;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
a. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądanie udostępnienia notatek służbowych, notatników służbowych czy nagrań
z interwencji w celu uchylenia nałożonego na wnioskodawcę mandatu karnego nie stanowi podstawy do nieudostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że żądanie wymienionych materiałów może być ograniczone wskazanym przez wnioskodawcę celem
z uwagi na dokonaną wówczas odmienną ocenę złożonego wniosku jako niedotyczącego sprawy publicznej,
b. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest upoważniony do badania interesu prawnego czy faktycznego wnioskodawcy, w sytuacji gdy przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest upoważniony do badania interesu prawnego czy faktycznego wnioskodawcy, jednak nie jest upoważniony do żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego,
c. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. “d", pkt 4 lit. “a" i “b" u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dotyczą notatek służbowych, notatników służbowych czy nagrań z interwencji rozumianych, jako sposób załatwienia (rozstrzygnięcia sprawy), podczas gdy z wykładni językowej jasno wynika, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", pkt 4 lit. “a" i “b" u.d.i.p. dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wymienione materiały nie stanowią dokumentów dotyczących sposobu załatwienia sprawy, czy też jej rozstrzygnięcia, bowiem przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że wskazane przepisy dotyczą procedur, norm i przepisów regulujących sposób działania organów administracji publicznej, jak również przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że dokumentem będącym aktem władztwa publicznego świadczącym
o sposobie załatwienia sprawy był wystawiony mandat kamy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia
i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony
i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut 1) skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny. W zarzucie tym organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 233 k.p.c.
w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosował na gruncie niniejszej sprawy ww. przepisów. Art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyła do art. 106 § 3 tej ustawy, który to reguluje kwestię uzupełniającego dowodu z dokumentów. Stosownie do art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Z akt sprawy nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przeprowadził jakikolwiek dowód uzupełniający
z dokumentu, wobec czego omawiany zarzut jest bezprzedmiotowy. Z treści tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika, że za pomocą przedmiotowego zarzutu organ usiłuje zakwestionować ocenę Sądu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co nie mogło okazać się skuteczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (B. Dauter (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 20 do art. 106, LEX/el 2019). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego 2) a. i b., wskazać należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2021 r., III OSK 548/21; z 20 maja 2020 r., I OSK 833/19 oraz z 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie więc podniósł, że okoliczność, że przedmiotowy wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętej w indywidualnej sprawie skarżącego nie pozbawia żądanej informacji – tzn. zawartej w notatkach służbowych czy też w nagraniach zdarzenia i z przebiegu interwencji informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zatem wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a więc z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., III OSK 1119/23) .
Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).
Wymaga również wyjaśnienia, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zjawisko ewentualnego nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.
Tym samym użycie prawa podmiotowego do celu innego aniżeli zamysł ustawodawcy związany z danym prawem należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia prawa, czego jednak organ na gruncie niniejszej sprawy nie uczynił. Jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, to mogą zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sposób załatwienia wniosku skarżącego jest jednakże sprawą organu, a rolą sądu administracyjnego jest następcza ocena działania lub zaniechania organu. Ocena organu musi przy tym wynikać z określonych okoliczności. Nie może być pozbawiona jakikolwiek podstaw faktycznych i musi być oparta o skonkretyzowaną podstawę prawną. Do zadań sądu administracyjnego należy zaś kontrola legalności działania i towarzyszącej mu argumentacji. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził.
Zatem nietrafnie organ podniósł w zarzucie 2) a., że przy prawidłowo dokonanej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy, że żądanie wymienionych materiałów może być ograniczone wskazanym przez wnioskodawcę celem z uwagi na dokonaną wówczas odmienną ocenę złożonego wniosku jako niedotyczącego sprawy publicznej. Jak wyżej wskazano, ujawniony przez wnioskodawcę cel żądania dostępu do informacji publicznej nie powoduje, że przedmiotem wniosku przestaje być informacja publiczna, a co za tym idzie, nie można wnioskodawcy odmówić jej udzielenia, podając jako przyczynę tenże cel, który w ocenie organu sprawia, że wniosek nie dotyczy wówczas sprawy publicznej.
Zarzut 2) b. również jest bezzasadny. Wbrew stanowisku organu, w świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany nie może co do zasady badać interesu wnioskodawcy w domaganiu się dostępu do informacji publicznej. Nie dotyczy to jednak sytuacji, o której jest mowa wyżej, a więc zjawiska nadużywania tego prawa.
W zarzucie 2) c. organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. “d", pkt 4 lit. “a" i “b" u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dotyczą notatek służbowych, notatników służbowych czy nagrań z interwencji rozumianych, jako sposób załatwienia (rozstrzygnięcia sprawy), podczas gdy z wykładni językowej jasno wynika, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", pkt 4 lit. “a" i “b" u.d.i.p. dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wymienione materiały nie stanowią dokumentów dotyczących sposobu załatwienia sprawy, czy też jej rozstrzygnięcia, bowiem przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że wskazane przepisy dotyczą procedur, norm i przepisów regulujących sposób działania organów administracji publicznej, jak również przy prawidłowo dokonanej wykładni uznać należy, że dokumentem będącym aktem władztwa publicznego świadczącym o sposobie załatwienia sprawy był wystawiony mandat karny.
Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym żądane przez skarżącego informacje we wniosku z 10 stycznia 2023 r. w pkt. 4-6 mają charakter informacji publicznej. Wobec tego nawet ewentualne błędne zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji ww. informacji z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. “d", pkt 4 lit. “a" i “b" u.d.i.p. nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.: "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...)". Zwrot
"w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany wspomnianym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Jak wyżej wskazano, skoro organ nie podważył skutecznie publicznego charakteru żądanych informacji, to omawiany również zarzut nie mógł okazać się skuteczny, tj. poskutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.