III OSK 270/23

III OSK 270/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II SA/Ke 463/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-10-26
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Piekoszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 463/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód na uchwałę Rady Gminy Piekoszów z dnia 25 listopada 2021 r., nr XXXVIII/354/2021 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piekoszów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ke 463/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Piekoszów (dalej: Rada) z dnia 25 listopada 2021 r., nr XXXVIII/354/2021 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Piekoszów stwierdził nieważność uchwały w części: § 1 ust. 2 w zakresie słów: "(do czterech sztuk na gospodarstwo domowe na rok )", "(do 500 kg na gospodarstwo domowe na rok )"; § 2 ust. 3; § 3 ust. 1; § 4 ust. 2; § 9 ; § 11 ust. 2 pkt 2; § 13 ust. 1 w zakresie słów "a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę" ; § 13 ust. 3 zd. 2 ; § 18 ust. 1 i ust. 2.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rada w dniu 25 listopada 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, 1834, dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, 1648, dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XXXVIII/354/2021, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piekoszów.
Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej: § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 w zakresie stwierdzenia "....a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę", § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, wniósł do Sądu Prokurator. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Piekoszów (dalej: Wójt) wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji stwierdzając nieważność uchwały w opisanej wyżej części wskazał, że wbrew stanowisku Rady, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U.2021 r., poz. 1648), która w odniesieniu do tego przepisu weszła w życie z dniem 23 września 2021 r., nie umożliwiał organowi uchwałodawczemu wprowadzenia innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Przepis ten dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela. Stanowi zatem delegację do ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości w odniesieniu do terenu pozostającego w jego władaniu, przy czym mają to być powinności inne niż sprecyzowane już w przepisach u.c.p.g.
Według Sądu I instancji, rację ma skarżący, że § 1 ust. 2 Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b) u.c.p.g. Przepis ten zawiera listę odpadów przyjmowanych przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, do których zalicza m.in. zużyte opony i odpady budowlane. Nie umożliwia natomiast gminie wprowadzenia ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok. Zwłaszcza, że stosownie do treści regulacji prawnej zawartej w art. 6 lit. c) ust. 1 u.c.p.g., gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, bez wskazywania limitów odbieranych odpadów.
W § 2 ust. 3 Regulaminu określono bioodpady stanowiące odpady komunalne, które podlegają kompostowaniu. Tymczasem zgodnie z ustawową definicją, przez bioodpady rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U. 2021. 779) - brzmienie obowiązujące na datę podjęcia uchwały. Z powyższego wynika, że ustawowa definicja bioodpadów koncentruje się na określeniu pochodzenia odpadów, natomiast kwestionowana uchwała uszczegóławia listę dopuszczonych do kompostowania bioodpadów. Taki sposób legislacji w konsekwencji prowadzi do modyfikacji definicji ustawowej bioodpadów, do czego Rada jest nieuprawniona i narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), u.c.p.g.
W § 3 ust. 1 Regulaminu właściciele nieruchomości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego zostali zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować "niezwłocznie" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku. Nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4798/21). Powstanie zanieczyszczeń może nastąpić w godzinach wieczornych lub nocnych, a kwestionowany przez Prokuratora zapis oznaczałby w istocie obowiązek nieustannego monitorowania opadów, co byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zbyt ocenne i niewymierne ustawowo jest pojęcie "w miarę potrzeb". Nadto pominięto zapis, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z uwagi na powyższe, konieczne było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
W § 4 ust. 2 regulaminu, wymieniono konkretne, drobne naprawy, które mogą być wykonywane pod warunkiem, że wykonywanie tych czynności nie spowoduje zanieczyszczenia gleby i wody. Powyższa regulacja wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g. Przepis ten bowiem zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które musza być spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w analizowanej uchwale, gdzie ograniczono to prawo do "drobnych napraw", "regulacji pojazdów", zwłaszcza, że są to pojęcia niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego.
Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g dotyczy możliwości określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie wszystkich rodzajów odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) - brzmienie obowiązujące na datę podjęcia uchwały, odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Tymczasem § 9 zaskarżonej uchwały dotyczy utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady, nie zaś tylko pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. W sposób nieuprawniony lokalny uchwałodawca wykroczył więc poza zakres delegacji ustawowej i nałożył na właścicieli nieruchomości wymagania w zakresie utrzymywania w czystości także pojemników na odpady inne niż komunalne.
Zdaniem Sądu I instancji, w porządku prawnym nie mógł pozostać również § 11 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązek bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu. Sąd podziela argumentację skarżącego, że powyższa regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. - żaden bowiem z punktów w/w przepisu nie upoważnia gminy do nałożenia takiego obowiązku w Regulaminie utrzymania czystości i porządku. Jednocześnie do określenia powyższego obowiązku nie stanowi także upoważnienia przepis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.
Zgodnie z treścią 13 ust. 1 Regulaminu, właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, poprzez ich umieszczenie w odpowiednim pojemniku lub worku w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości, a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Tego rodzaju regulacja nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Nie ma racji Prokurator twierdząc, że obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości wymienionych w art. 6h ustawy mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciel, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1 i 6f ust. 1a, u.c.p.g.).
Według Sądu I instancji, niezasadność zaprezentowanej w skardze argumentacji w omawianym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na wskazane wyżej przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej przy stanowieniu § 13 ust. 1 Regulaminu poprzez nieuprawnione rozszerzenie "warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości" na nałożony na właścicieli obowiązek ich wystawiania.
Uzasadniony zdaniem Sądu I instancji, jest zarzut skargi polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 13 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości złożonego do przedsiębiorcy, który posiada zezwolenie Wójta w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz obowiązku właściciela nieruchomości: 1) udokumentowania w formie umowy, korzystania z usług przedsiębiorców posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie; 2) okazywania dowodów uiszczania opłat.
Kwestie opróżniania zbiorników bezodpływowych w zakresie obowiązku zawarcia umowy uregulowane zostały już w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zawarto wprost w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku nie stanowi materii, która może zostać uregulowana w uchwale w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w danej gminie. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.
Sąd I instancji w całości przychylił się również do stanowiska Prokuratora w zakresie zaskarżonego § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu, z których wynika zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, z zastrzeżeniem ust. 2, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (ust. 1), oraz, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane jedynie dla własnych potrzeb (ust. 2). Zdaniem Sądu I instancji, tak sformułowane zapisy Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.
W skardze kasacyjnej Wójt, reprezentowany przez adw., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię i uznanie, że:
- wprowadzenie w § 1 ust.2 Regulaminu ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.c.p.g.;
- wprowadzenie do § 2 ust. 3 Regulaminu powtórzenia aktu prawnego wyższego rzędu, a także do nieprawidłowego pod względem legislacyjnym zabiegu, polegającego na wyszczególnieniu listy dopuszczalnych do kompostowania bioodpadów - wprowadzenia do § 3 ust. 1 Regulaminu upoważnienia rad gminy do określenia czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Ponadto obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Ponadto obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczących części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie jak to określono w Regulaminie części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego;
- wprowadzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu ingerencji w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, ograniczając to prawo do dokonywania "drobnych napraw" oraz "regulacji pojazdów" - tym bardziej, że pojęcia te są niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego;
- wprowadzenie w § 9 Regulaminu wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie jak wynika z § 9 uchwały wszystkich rodzajów pojemników, co narusza art. 4 ust. 2 pkt. 2 lit. a) i b) u.c.p.g.;
- wprowadzenie do § 11 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nałożenia na właściciela nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu, co narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;
- wprowadzenie do § 13 ust. 1 Regulaminu zapisu, który pozwala radzie gminy regulować rozmieszczenie pojemników na nieruchomości, a nie dotyczy obowiązku ich wystawiania przed posesją; obowiązku dokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz zobowiązania właścicieli nieruchomości do okazywania dowodów uiszczania opłaty - za te usługi, o których mowa w § 13 ust. 3 zdanie drugie zaskarżonego Regulaminu nie mieści się w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a powyższe obowiązki zostały sformułowane w przepisach zawartych w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., który pozwala gminie na podjęcie odrębnej uchwały dotyczącej powyższych kwestii;
- wprowadzenie w § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich, który nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolnej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony, co narusza zdaniem Sądu art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g.
Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie dla adwokata kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez konieczności wyznaczania rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej jako podstawę został wskazany art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Art. 4 ust. 2a u.c.p.g. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. 2021 r., poz. 1648), która w odniesieniu do tego przepisu weszła w życie z dniem 23 września 2021 r., nie umożliwiał organowi uchwałodawczemu wprowadzenia innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Przepis ten dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela. Stanowi zatem delegację do ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości w odniesieniu do terenu pozostającego w jego władaniu, przy czym mają to być powinności inne niż sprecyzowane już w przepisach u.c.p.g.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia w § 1 ust. 2 Regulaminu ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.c.p.g.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że rację ma Sąd I instancji, że § 1 ust. 2 Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawarł listę odpadów przyjmowanych przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, do których zalicza m.in. zużyte opony i odpady budowlane. Przepis ten nie daje podstaw gminie wprowadzenia ograniczeń w części dotyczącej ilości przekazywanych w ciągu roku selektywnie zbieranych odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie ilości zużytych opon przypadających na gospodarstwo domowe na rok oraz w zakresie ilości odpadów budowlanych przypadających na dane gospodarstwo domowe na rok. Zgodnie z treścią art. 6 lit. c) ust. 1 u.c.p.g., gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, bez wskazywania limitów odbieranych odpadów.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący wprowadzenia do § 2 ust. 3 Regulaminu powtórzenia aktu prawnego wyższego rzędu, a także do nieprawidłowego pod względem legislacyjnym zabiegu, polegającego na wyszczególnieniu listy dopuszczalnych do kompostowania bioodpadów.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w § 2 ust. 3 Regulaminu wskazano bioodpady stanowiące odpady komunalne, które podlegają kompostowaniu tj.: m.in. rośliny, chwasty, zwiędłe kwiaty, odpady kuchenne, popiół drzewny, torf, skorupki jaj, papier (niezadrukowany), fusy, darń, osady denne z sadzawki, liście i skoszona trawa, kora drzew, trociny, drobne lub rozdrobnione gałęzie. Zgodnie z ustawową definicją, przez bioodpady rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U. 2021 r., poz. 779 w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały). Oznacza to, że ustawowa definicja bioodpadów kładzie główny akcent na określenie pochodzenia odpadów, natomiast zaskarżona uchwała uszczegóławia listę dopuszczonych do kompostowania bioodpadów. Zgodzić należy się Sądem I instancji, że taki sposób regulacji w prowadzi do modyfikacji definicji ustawowej bioodpadów, do czego Rada jest nieuprawniona i w konsekwencji doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia do § 3 ust. 1 Regulaminu upoważnienia rad gminy do określenia czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Ponadto obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczących części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie jak to określono w Regulaminie części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w § 3 ust. 1 Regulaminu właściciele nieruchomości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego zostali zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Uregulowanie, że ma to następować "niezwłocznie" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku. Pozycję prawną głównie właściciela nieruchomości określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla właściciela nieruchomości nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów.
Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Nie jest zatem możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. Ma rację Sąd I instancji, że powstanie zanieczyszczeń może nastąpić w godzinach wieczornych lub nocnych, a kwestionowany przez Prokuratora zapis oznaczałby w istocie obowiązek nieustannego monitorowania opadów, co byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zbyt ocenne i niewymierne ustawowo jest pojęcie "w miarę potrzeb". Pominięto normę prawną, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z tych powodów, konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia w § 4 ust. 2 Regulaminu ingerencji w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, ograniczając to prawo do dokonywania "drobnych napraw" oraz "regulacji pojazdów"- tym bardziej, że pojęcia te są niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w § 4 ust. 2 Regulaminu, wymieniono konkretne, drobne naprawy, które mogą być wykonywane pod warunkiem, że wykonywanie tych czynności nie spowoduje zanieczyszczenia gleby i wody. Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Przepis ten zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które muszą być spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje podstaw do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w analizowanej uchwale, gdzie ograniczono to prawo do "drobnych napraw", "regulacji pojazdów" Ponadto są to pojęcia niedookreślone.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący wprowadzenia w § 9 Regulaminu wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie jak wynika z § 9 uchwały wszystkich rodzajów pojemników, co narusza art. 4 ust. 2 pkt. 2 lit a) i b) u.c.p.g.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy możliwości określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie wszystkich rodzajów odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały), odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.
Treść § 9 zaskarżonej uchwały dotyczy utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady, nie zaś tylko pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. Ma rację Sąd I instancji, że w sposób nieuprawniony lokalny uchwałodawca wykroczył poza zakres delegacji ustawowej i nałożył na właścicieli nieruchomości wymagania w zakresie utrzymywania w czystości także pojemników na odpady inne niż komunalne.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia do § 11 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nałożenia na właściciela nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu, co narusza art. 4 ust.2 u.c.p.g.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że ma rację Sąd I instancji, że w porządku prawnym nie mógł pozostać również § 11 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady, obowiązek bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu. Zasadnie Sąd I instancji podzielił argumentację skarżącego, że powyższa regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Żaden z punktów ww. przepisu nie upoważnia gminy do nałożenia takiego obowiązku w Regulaminie utrzymania czystości i porządku. Jednocześnie do określenia powyższego obowiązku nie stanowi także upoważnienia przepis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący wprowadzenie do § 13 ust. 1 Regulaminu zapisu, który pozwala radzie gminy regulować rozmieszczenie pojemników na nieruchomości, a nie dotyczy obowiązku ich wystawiania przed posesją; obowiązku dokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz zobowiązania właścicieli nieruchomości do okazywania dowodów uiszczania opłaty za te usługi, o których mowa w § 13 ust. 3 zdanie drugie zaskarżonego Regulaminu nie mieści się w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a powyższe obowiązki zostały sformułowane w przepisach zawartych w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., który pozwala gminie na podjęcie odrębnej uchwały dotyczącej powyższych kwestii.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią 13 ust. 1 Regulaminu, właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, poprzez ich umieszczenie w odpowiednim pojemniku lub worku w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości, a następnie w dniu odbioru wystawienie zebranych odpadów, w celu odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę.
Ma rację Sąd I instancji, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Takie unormowanie nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący wprowadzenie w § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich, który nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolnej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony, co narusza zdaniem Sądu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że prawidłowo Sąd i instancji w całości przychylił się do stanowiska Prokuratora w zakresie zaskarżonego § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu, z których wynika zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, z zastrzeżeniem ust. 2, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (ust. 1), oraz, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane jedynie dla własnych potrzeb (ust. 2). W trafnej ocenie Sądu I instancji, tak sformułowane przepisy Regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia bowiem gminę do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.