III OSK 2697/21

III OSK 2697/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2562/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-31
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2562/19 w sprawie ze skargi M.F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M.F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2562/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. (dalej: "ORA") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...],a także zasądził od Prezydium NRA na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. zwróciła się do ORA o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie następujących informacji dotyczących adw. T.K. (dalej: "Adwokat"), wpisanego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W.:
1) w którym roku Adwokat ukończył wyższe studia prawnicze;
2) na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia;
3) w którym roku Adwokat odbywał aplikację adwokacką;
4) imię i nazwisko adwokata tutejszej Izby, który był patronem Adwokata w trakcie jego aplikacji adwokackiej;
5) kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki;
6) czy wobec Adwokata od [...] stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi toczyły się postępowania dyscyplinarne;
7) czy i ile razy w ww. okresie wobec Adwokata orzeczono kary dyscyplinarne;
8) czy i ile razy w ww. okresie Adwokatowi udzielono upomnienia dziekańskiego;
9) czy, kiedy i jakie funkcje w ww. okresie Adwokat pełnił w samorządzie tutejszej izby;
10) w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7 lub 8: podanie rodzaju orzeczonej kary (środka) i rodzajowe wskazanie przewinienia;
11) wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki, w których Adwokat wykonywał zawód w latach 1993-1999;
12) adres strony www. kancelarii adwokackiej Adwokata;
13) imiona i nazwiska adwokatów tutejszej izby, wobec których, jako aplikantów adwokackich, Adwokat pełnił funkcję patrona.
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], ORA działając na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 635 z późn. zm., dalej: "u.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") - odmówiła udostępnienia żądanych informacji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej uchwały, Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę, podzielając pogląd ORA, że informacje, których żądała skarżąca nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne, zaś adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skarżąca wniosła skargę do WSA na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o działalności organów wykonujących zadania publiczne oraz osoby pełniącej funkcje publiczne, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy samorządu adwokackiego nie są zobowiązane do udostępnienia informacji dotyczących członków samorządu, wykonujących zawód zaufania publicznego, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca z uwagi na to, że nie należą one do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadania publiczne;
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego zastosowanie w sytuacji, w jakiej wnioskowana informacja nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jako odnosząca się do osoby pełniącej funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji;
4) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez ogólnikowość uzasadnienia przejawiającą się w ograniczeniu do zacytowania fragmentów uzasadnienia uchwały ORA i braku własnych odniesień do stanu faktycznego sprawy, co nasuwa wątpliwość w zakresie przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji uchwały organu I instancji;
5) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. - przez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpatrzeniu odwołania oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżąca podniosła w odwołaniu;
6) art. 138 k.p.a. - przez podzielenie stanowiska ORA i w konsekwencji utrzymania w mocy uchwały ORA, gdy oparto je na niewyjaśnionym stanie faktycznym i jako takie pozostawało wadliwe w stopniu przesądzającym jego uchylenie.
Prezydium NRA w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 87/17 uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy ww. uchwałę ORA.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydium NRA od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2620/17 uchylił ww. wyrok i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zarówno ORA, jak i NRA działająca przez swój organ, tj. Prezydium, są organami samorządu zawodowego adwokatów, a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej tych podmiotów w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotów, których działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA uznał jednak za częściowo skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na brak spójności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem, a także wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, WSA wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2562/19 uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a także zasądził od Prezydium NRA na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle lakoniczne, przez co nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Prezydium NRA w ww. uchwale nie odniosło się bowiem ani do poszczególnych pytań zawartych we wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej i nie dokonało ich analizy z punktu widzenia poszczególnych przepisów u.d.i.p., ani też nie odniosło się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały ORA z [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem WSA, jest to wadliwość procesowa na tyle istotna, że nie pozwala poznać argumentacji organu, którą powinna zawierać każda decyzja odmowna wydana w trybie art. 16 u.d.i.p. WSA wskazał przy tym, że uzasadnienia uchwał Prezydium NRA, jak i ORA są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organy te uznają, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a z drugiej przyjmują, że adwokat, który nie pełni funkcji samorządowej jest osobą prywatną i prawo do informacji o nim podlega ograniczeniom stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dalej WSA uznał za błędne stanowisko obu organów, że informacje, których żądała skarżąca nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego, jako zlecone zadania publiczne. Prezydium NRA i ORA, jako organy samorządu zawodowego są bowiem podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.a.
WSA stwierdził następnie, że żądana przez skarżącą informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów oraz związane z doskonaleniem zawodowym adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich (pkt 1, 2, 3, 5 wniosku), siedziby prowadzonej działalności (pkt 12 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 6, 7, 8, 10 wniosku), działalności w samorządzie adwokackim (pkt 9 wniosku), czy wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii lub spółki, w których wykonywał on zawód w latach 1993 - 1999 (pkt 11 wniosku) stanowią informacją publiczną. Informacje te - zdaniem WSA - dotyczą zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d u.d.i.p., gdyż dotyczą osób wchodzących w skład samorządu zawodowego, które wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Natomiast ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ze zdania drugiego ww. przepisu wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, w sytuacji, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że gdyby organy samorządu zawodowego uznały, że informacje żądane wkraczają w sferę prywatności, to w odniesieniu do osoby publicznej wymagane jest podanie przyczyny i podstawy odmowy uwzględnienia żądania. Zdaniem WSA, powyższego kryterium nie spełnia ani zaskarżona uchwała Prezydium NRA ani utrzymana nią w mocy uchwała ORA.
W ocenie WSA adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Natomiast doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 5 u.p.a. Tym samym pytania zawarte w pkt 3, 5 wniosku skarżącej stanowią informację publiczną. Podobny charakter mają informacje z pkt 1, 2, 11 i 12 ww. wniosku skarżącej, bowiem są to dane istotne (wykształcenie konieczne do uzyskania uprawnień oraz miejsce pełnienia funkcji) do wykonywania zawodu adwokata. W świetle art. 17 i art. 18 ust. 1 i 2 u.p.a., zespół adwokacki jest jednostką organizacyjną adwokatury, zaś członkiem zespołu adwokackiego może być tylko osoba wpisana na listę adwokatów. O przyjęciu do zespołu decyduje zebranie zespołu adwokackiego. Pytania o: czasookres wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, pełnienie funkcji w samorządzie adwokackim i prawną formę wykonywania zawodu adwokata, są pytaniami o sprawy publiczne.
Również żądane przez skarżącą informacje zawarte w pkt 6, 7, 8 i 10 wniosku są informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 39 pkt 3 w zw. z art. 50 u.p.a. organem izby adwokackiej jest sąd dyscyplinarny, do którego zakresu działania należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, bowiem służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 u.p.a.). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącą w tym zakresie informacje stanowią informację publiczną.
W ocenie WSA, pytania 1-3, 5-12 wniosku nie dotyczą spraw prywatnych wymienionego we wniosku Adwokata, albowiem odnoszą się one do sfery jego działalności w strukturach samorządu adwokackiego i formy prawnej wykonywania zawodu zaufania publicznego. Prowadzi to do wniosku, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wadliwie zastosowały wskazany przepis materialny oraz w tym zakresie wydały uchwały (decyzje odmowne), naruszając art. 16 u.d.i.p. Natomiast lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że adwokat, który nie pełni funkcji w samorządowej jest zawsze osobą prywatną, nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
WSA stwierdził ponadto, że pytania nr 4 i 13 wniosku skarżącej nie odnoszą się do spraw publicznych, bowiem personalia patronów osób odbywających aplikację adwokacką nie dotyczą zasad funkcjonowania samorządu zawodowego. Nie mają waloru aktywności samorządu na zewnątrz (publicznego działania adwokatury), lecz mają charakter stricte wewnętrzny, który nie ma przełożenia na realizację zadań ustawowych adwokatury. Niemniej odmowa udostępnienia informacji w drodze uchwały (decyzji) wydanej na mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w odniesieniu do informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej, powoduje, że decyzję odmowną w części dotyczącej pytań nr 4 i 13 wydano z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz gdy spełniono warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji) uznania informacji za publiczną. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Prezydium NRA wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą zagadnień z katalogu spraw publicznych bowiem dotyczą osób wchodzących w skład samorządu zawodowego, które wykonują zadania publiczne, w sytuacji gdy przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś adwokata nie można uznać za osobę sprawującą funkcje w organie samorządu zawodowego;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d u.d.i.p. i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że żądane przez uczestniczkę informacje dotyczą osób wchodzących w skład samorządu zawodowego, które wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., w sytuacji gdy ww. przepis wskazuje na podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, którym to podmiotem reprezentującym Skarb Państwa adwokat nie jest;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu jest każda osoba wykonująca zawód adwokata choćby nie pełniła żadnej funkcji w organach samorządu zawodowego i uznanie, iż informacje dotyczące okresu sprzed wykonywania zawodu, wykonywania zawodu i prowadzonej przez taką osobę praktyki zawodowej, stanowią informacje mające związek z pełnieniem tych funkcji, w sytuacji gdy "szeregowy adwokat" nie pełniący funkcji w organach samorządu nie może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, wobec nie posiadania uprawnień do dysponowania środkami publicznymi, czy wydawania jakichkolwiek decyzji o charakterze władczym, zaś wszelkie działania podejmowane przez taką osobę są zawsze ściśle związane z interesem konkretnego klienta;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z 115 § 19 k.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustawowe uregulowanie zakresu uprawnień i obowiązków adwokata przesądza o pełnieniu przez każdego adwokata funkcji publicznej, w sytuacji gdy uregulowane ustawowo prawa i obowiązki adwokata nie nadają adwokatowi prawa do działania władczego wobec osób trzecich, a regulują jedynie sposób wykonywania zawodu (formę, zasady) oraz relacje wobec reszty samorządu;
5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż organ wydał decyzję z naruszeniem ww. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bowiem wydał ją w odniesieniu do informacji nie posiadającej waloru informacji publicznej (w zakresie patronatu), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na uznanie przez WSA, iż ww. naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydium NRA oraz poprzedzającej ją decyzji ORA, w sytuacji gdy ww. przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie, kiedy organ odmawia udzielenia informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a forma odmowna decyzji jest wymagana wyłącznie wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż uzasadnienie skarżonej uchwały Prezydium NRA jest niezwykle lakoniczne i nie pozwala poznać argumentacji organu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na uznanie przez WSA, iż ww. naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydium NRA oraz poprzedzającej ją decyzji ORA, w sytuacji gdy uzasadnienie zawierało zarówno wskazanie podstawy prawnej, jak i faktycznej oraz wyjaśnienie podstaw odmowy, w szczególności organ wskazał konkretne przepisy uniemożliwiające w jego ocenie udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska.
Wobec powyższego Prezydium NRA wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydium NRA przedstawiło dodatkową argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wskazując ponadto, że skoro WSA uznał, że nie są informacją publiczną informacje dotyczące patronatu, oraz pomimo zaakcentowania przez Sąd, iż kształcenie aplikantów adwokackich jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd adwokacki, to tym bardziej posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego, które jest jedynie przesłanką konieczną do wpisu na listę adwokatów, nie może być uznane za taką informację.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Za prawnie wiążące należy uznać stanowisko, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jako organ Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze), która jest z kolei organem Adwokatury zorganizowanej na zasadzie samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2620/17 i w tym zakresie, na mocy art. 190 p.p.s.a. wyrażone w tej materii oceny prawne nie podlegają wzruszeniu. Analogiczną ocenę należy sformułować wobec Okręgowej Rady Adwokackiej, która jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze).
Z przyjętego założenia wywieść trzeba wniosek, że Okręgowa Rada Adwokacka (podobnie jak Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej), zobowiązana jest udostępnić każdą informację publiczną, w której jest posiadaniu, a nie wyłącznie tę, która dotyczy działalności samorządu zawodowego adwokatów. Obowiązek taki wynika z jednoznacznej treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie jest zatem ze sobą ściśle skorelowany. Dla aktywowania zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej istotne jest wyłącznie to, czy dany podmiot jest organem władzy publicznej lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz czy wniosek dostępowy dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. To, czy owa informacja dotyczy działalności podmiotu, który ma ją udostępnić pozostaje bez znaczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się spójny pogląd, że adwokat jest zawodem zaufania publicznego, albowiem istota jego działalności sprowadza się do zapewnienie obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2932/15 oraz w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1826/17. Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczą aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach dotyczących konkretnych podmiotów. Informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych będą stanowić informację publiczną. Pełnienie przez adwokata funkcji w samorządzie zawodowym, nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia. Z tej perspektywy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazały się nietrafne.
Opierając się na przedstawionych założeniach systemowych, w których należy rozważać prawidłowość stosowania konkretnych przepisów u.d.i.p. nie można podzielić zarzutu naruszenia przez WSA prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowane żądanie dostępowe dotyczyło działalności adwokata, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ab initio. Oceniając treść poszczególnych informacji, których udostępnienia zażądano Sąd a quo doszedł do przekonania, iż należy je sklasyfikować w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyporządkowanie żądanych informacji dotyczących: warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów, doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenia aplikantów adwokackich, siedziby prowadzonej działalności, odpowiedzialności dyscyplinarnej, działalności w samorządzie adwokackim, miejsca wykonywania zawodu w określonym czasie do przedmiotowo wyodrębnionych postaci informacji publicznej, określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. nie było wadliwe. Wyodrębniony przedmiotowo w art. 6 u.d.i.p. zakres udostępnianej informacji publicznej nie jest domknięty. Dowodzi tego użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Ad casum istotne jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, czy żądana informacja spełnia kryterium definicyjne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc czy dotyczy sprawy publicznej. Matrycowe zestawienie treści żądanej informacji z konkretną jednostką redakcyjną art. 6 u.d.i.p. nie jest konieczne, o ile zostanie wykazane, że ma ona charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wreszcie uwzględniać należy "dryf semantyczny" języka prawnego, wyrażający się w konieczności poszerzenia/zawężenia pola semantycznego użytych w ustawie zwrotów w zależności od skonfigurowania konkretnego układu faktycznego podlegającego normatywnej kwalifikacji. Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o wkomponowanie żądanych informacji dotyczących adwokata do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. Literalna treść powołanych przepisów sugeruje, iż podmiotowy zakres ich stosowania obejmuje wyłącznie jednostki organizacyjne, a nie osoby fizyczne. Uwzględnić jednak trzeba, że mają się one odnosić do "podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1", a zatem również do podmiotów wykonujących zadania publiczne, ergo również do adwokatów. W tym stanie rzeczy zakwalifikowanie żądanych informacji w kategoriach: statusu prawnego adwokata, organizacji jego działalności oraz posiadanych kompetencji nie było błędem, a w każdym razie, wobec jednoznacznego przyjęcia przez WSA, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z pewnością nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji faktycznie powołał w uzasadnieniu swojego orzeczenia art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., jako podstawę kwalifikacji podmiotowej stosowania przepisów u.d.i.p. Przedmiotowe uchybienie należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki, która podlega eliminacji poprzez zestawienie z argumentacją Sądu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji Prezydium NRA i ORA traktował jako organy samorządu zawodowego – art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a adwokata T.K., jako osobę pełniącą funkcje publiczne – podmiot wykonujący zadania publiczne – art. 4 ust. 1 ab inito i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli WSA przyjął, że informacje żądane w pkt 4 i 13 wniosku nie dotyczyły informacji publicznej, a ocena ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, to właściwa jest konkluzja, że w tym zakresie nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazany tryb dotyczy bowiem wyłącznie takich układów, w których żądanie dostępowe dotyczy informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, tryb decyzyjny jest wyłączony, a organ odnosi się do wniosku w formie pisma.
Brak wreszcie podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera argumentacji przedstawiającej ocenę podniesionych w odwołaniu zarzutów. Poza ogólnym stwierdzeniem, że uchwała ORA jest prawidłowa, nie zawiera ustaleń i ocen prawnych, które pozwalałby przyjąć, że doszło do ponownego, całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w ramach uruchomionego toku instancji.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając w oparciu o postanowienia art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).