III OSK 2694/24

III OSK 2694/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 14/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Muzeum [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 14/24 w sprawie ze skargi R. S.A. w R. na bezczynność Dyrektora Muzeum [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 14/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S.A. w R. na bezczynność Dyrektora Muzeum [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że Dyrektor Muzeum [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 11 grudnia 2023 r. R. S.A. w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Dyrektora Muzeum [...] do rozpoznania opisanego w pkt 1 wyroku wniosku R. S.A. w R. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 3) oraz zasądził od Dyrektora Muzeum [...] na rzecz R. S.A. w R. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z 11 grudnia 2023 r. R. S.A. w R. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Dyrektora Muzeum [...] (dalej jako "Dyrektor Muzeum" lub organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci Analizy nr 3 autorstwa A. sp. z o.o. w W., o której mowa w pkt 33 Preambuły Ugody zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a organem. Sąd I instancji uznał, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie zdaniem Sądu wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Żądany dokument związany był z ugodą zawartą pomiędzy skarżącą a Muzeum, dotyczącą warunków wynagrodzenia skarżącej wynikającego ze wzrostu cen materiałów budowlanych, w ramach niezrealizowanej umowy pomiędzy organem a Spółką, na roboty projektowe i budowlane dla inwestycji pod nazwą "Budowa siedziby Muzeum [...]". Objęty wnioskiem dokument stanowił element szerszego materiału wytworzonego w związku planowaną przez ten podmiot inwestycją budowlaną (siedziby muzeum).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro sporna Analiza nr 3 została sporządzona przez podmiot zewnętrzny na zlecenie Muzeum i została sfinansowana ze środków publicznych, a dokument ten determinował kształt ugody zawartej pomiędzy organem a skarżącą, to stanowi ona informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd dodał, że wniosek nie dotyczył dokumentu wewnętrznego, bowiem dokument ten został wytworzony odpłatnie przez podmiot zewnętrzny. Ponadto bezzasadna była argumentacja związana z analizą powodów żądania wnioskowanej informacji przez Spółkę. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a zatem kwestia motywacji skarżącej spółki jest bez znaczenia dla obowiązku spoczywającego na organie.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Spółki z 11 grudnia 2023 r., wobec czego należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Muzeum, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 u.d.i.p. przejawiające w się uznaniu przez Sąd I instancji, że dokument w postaci przedmiotowej Analizy nr 3 nie ma charakteru jedynie dokumentu wewnętrznego nieposiadającego waloru informacji publicznej, chociaż prawidłowo przeprowadzona ocena dowodów powinna prowadzić do wniosku o wyłącznie wewnętrznym charakterze tego dokumentu przy braku znamion informacji publicznej,
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przejawiające się w braku jakiejkolwiek oceny motywacji wnioskodawcy - pomimo że ocena ta była możliwa do przeprowadzenia na podstawie materiału dowodowego a ustalenie motywacji wnioskodawcy było kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż determinowało nadużycie lub brak nadużycia prawa podmiotowego,
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 i art. 16 u.d.i.p. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie nadużycia prawa podmiotowego, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności oraz zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku z 11 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku w formie decyzji z powodu nadużycia przez skarżącego prawa podmiotowego przez próbę pozyskania informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej a ponadto organ nie dopuścił się bezczynności ze względu na skierowanie do uczestnika pisma z 10 stycznia 2024 r.,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 u.d.i.p. przez dowolne i lakoniczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy wydaniu wyroku przejawiające się w określeniu przedmiotowej Analizy nr 3 jako dokumentu innego niż wewnętrzny, bez szerszego wyjaśnienia podstaw oraz rozumowania, które doprowadziło Sąd do takiego przekonania, podczas gdy kwalifikacja dokumentu jako wewnętrznego lub jako dokumentu innego rodzaju była kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto Dyrektor Muzeum zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 2):
1) art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że motywacja wnioskodawcy nie ma znaczenia dla obowiązków organu dysponującego informacją podczas gdy motywacja wnioskodawcy może i powinna podlegać badaniu w aspekcie ewentualnego nadużycia praw podmiotowych oraz zasadniczo wpływa na prawo lub brak prawa do uzyskania informacji,
2) art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściwą formą odmowy udzielenia informacji jest wyłącznie decyzja administracyjna a formą nieprawidłową jest pismo odmawiające udzielenia informacji, podczas gdy w takich przypadkach organ powinien poinformować o braku możliwości udzielenia informacji w piśmie niestanowiącym decyzji administracyjnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor Muzeum wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie skargi uczestnika, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w analogicznym zakresie.
W piśmie z 24 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej zawiadomił o ogłoszeniu upadłości Spółki oraz o wyznaczeniu syndyka masy upadłości R. S.A. w upadłości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie, co znacznie utrudniło ich ocenę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przypisano przytoczonej argumentacji do konkretnych zarzutów a nawet nie przywołano przepisów, których naruszenie zarzucono. Część zarzutów dotyczy przepisów o niedostatecznie skonkretyzowanych jednostkach redakcyjnych np. art. 1 u.d.i.p., art. 2 u.d.i.p., art. 3 u.d.i.p., art. 6 u.d.i.p., art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. Ponadto zawodowy pełnomocnik łącząc wskazane przepisy w ramach jednego zarzutu utworzył w istocie niespójne zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Wymogu tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają, obniżając ich skuteczność, niemniej jednak nie uniemożliwiają ich rozpoznania.
W pierwszej kolejności zostaną ocenione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do pierwszego z nich, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że Sąd I instancji nie stosował w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Organ poinformował wnioskodawcę pismem, że nie uwzględni wniosku, ponieważ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej a ponadto, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Zatem organ rozpoznając wniosek, stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie stosował przepisów k.p.a. W rezultacie, zarówno organ jak i Sąd I instancji nie mogły naruszyć tych przepisów.
Istotą omawianego zarzutu jest twierdzenie organu, że Sąd błędnie uwzględnił skargę kwalifikując żądaną informację jako publiczną, w sytuacji gdy zdaniem organu żądana analiza stanowi dokument wewnętrzny. Ze stanowiskiem organu, nie można się zgodzić. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; pub. OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.
Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te sporządzane są w ramach działalności tego organu, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru informacji publicznej nie mają zatem np.:
1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13);
2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z 14 września 2012 r.; sygn. I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r.; sygn. I OSK 2320/13; z 31 lipca 2014 r.; sygn. I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r.; sygn. I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r. sygn. III OSK 3335/21).
Biorąc to pod uwagę, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że żądana Analiza nr 3 sporządzona na zlecenie Muzeum przez podmiot zewnętrzny A. sp. z o.o., za odpowiednim wynagrodzeniem ze środków publicznych, nie stanowi dokumentu wewnętrznego. Nie sposób pominąć tego, że objęty wnioskiem dokument stanowił element szerszego materiału wytworzonego w związku planowaną przez organ inwestycją budowlaną (siedziby muzeum). Z uwagi na cechy podmiotu zobowiązanego, wynikające przede wszystkim ze sposobu finansowania jego działalności, a obejmującego m.in. środki pochodzące ze Skarbu Państwa, dokumenty związane z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych tego typu instytucji objąć należy zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Inwestycja polegająca na budowie siedziby instytucji jest bez wątpienia przedsięwzięciem, na rzecz którego Muzeum "zadysponowało majątkiem" w postaci dotacji Ministra. Faktem notoryjnym jest zaś to, że w istocie środki publiczne zostały przez Ministra przekazane na rzecz Muzeum w ramach statutowego współuczestnictwa w finansowaniu tej instytucji. Zaznaczyć jednocześnie, że chodzi tu nie tylko o spożytkowanie publicznych środków finansowych na realizację inwestycji w sensie prowadzenia procesu budowlanego (zakup materiałów budowlanych, zapłata za usługi budowlane), ale o wszelkie czynności finansowane ze środków publicznych związane również z formalnym przygotowaniem do realizacji inwestycji, włączając w to fazę ofertową jej wykonania i zapłatę wynagrodzenia wykonawcy. Skoro Analiza nr 3 została sporządzona przez podmiot zewnętrzny (a nie przez Muzeum) na zlecenie Muzeum (Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i wiązało się to z uiszczeniem odpowiedniego wynagrodzenia temu podmiotowi ze środków publicznych, a nadto dokument ten determinował kształt ugody zawartej pomiędzy organem a skarżącą spółką w zakresie waloryzacji ceny ofertowej, to w także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnione zostały wszystkie przesłanki, by uznać treść Analizy nr 3 za informację publiczną.
Także drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów k.p.a. z powodów, które podano już wyżej. Skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzucanego w tym zarzucie naruszenia przepisów postępowania podał, że przejawia się ono w braku oceny motywacji wnioskodawcy pomimo takiej możliwości, w sytuacji gdy ustalenie motywacji wnioskodawcy było kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż determinowało nadużycie lub brak nadużycia prawa podmiotowego. Odnosząc się do takiego stanowiska organu należy wyjaśnić, że Sąd I instancji przyjął, że motywacja wnioskodawcy nie ma wpływu na kwalifikację wnioskowanej analizy jako informacji publicznej i obowiązku spoczywającego na organie. Natomiast kwestia ewentualnego nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być rozstrzygana przez organ na gruncie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za trafne. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowie się przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tego względu ocena wpływu motywacji wnioskodawcy i kwestia nadużycia przez Spółkę prawa dostępu do informacji publicznej, były zbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd I instancji.
Z podobnego względu, także zarzut trzeci, upatrywany jako niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie nadużycia prawa podmiotowego przez Spółkę nie mógł być uwzględniony. Jak bowiem słusznie wyjaśnił Sąd I instancji kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, może być rozstrzygana w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Przedstawiona wyżej argumentacja odnosząca się do zarzutów 1, 2 i 3, potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji co do uwzględnienia skargi i zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., co czyni te zarzuty w tej części również niezasadnymi. Pisemna reakcja organu o nieuwzględnieniu wniosku dostępowego, w sytuacji gdy dotyczy informacji publicznej, nie uwalnia podmiotu zobowiązanego od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu takiego wniosku.
Niezasadny jest również zarzut czwarty naruszenia "art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13" u.d.i.p. upatrywanego w dowolnym i lakonicznym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy wydaniu wyroku, przejawiający się w określeniu Analizy nr 3 jako dokumentu innego niż wewnętrzny. Z samego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia nim stanowiska Sądu, co do kwalifikacji wnioskowanej analizy jako informacji publicznej. Oczywistym jest, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skuteczne podważyć stanowiska Sądu w zakresie kwalifikacji żądanej informacji. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie stanowi o naruszeniu tego przepisu postępowania. Przepis ten reguluje bowiem wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Trudno dociec dlaczego skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji lakonicznie odniósł się do charakteru prawnego żądanej analizy, skoro Sąd I instancji jasno i stosunkowo obszernie na stronach 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeprowadził wywód dotyczący niezakwalifikowania żądanej analizy jako dokumentu wewnętrznego. Sąd nawiązał przy tym do wyłożonych wcześniej cech podmiotu zobowiązanego, wynikających ze sposobu finansowania jego działalności. Wbrew twierdzeniom organu, wywód Sądu I instancji czyni możliwym zrekonstruowanie toku myślenia tego Sądu.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię "art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 u.d.i.p.", polegająca na uznaniu, że motywacja wnioskodawcy nie ma znaczenia dla obowiązków organu. Organ twierdzi, że kwestia ta powinna podlegać badaniu w aspekcie ewentualnego nadużycia praw podmiotowych oraz zasadniczo wpływa na prawo lub brak prawa do uzyskania informacji. Zarzut ten jest oczywiście nietrafny. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ stanął na stanowisku, że prawo do informacji publicznej nie może służyć zaspokajaniu czy też realizacji indywidualnych potrzeb. W ocenie organu, informacja dotycząca własnych spraw nie jest informacją o sprawach publicznych. Odwołując się do akcentowanego w orzecznictwie zjawiska nadużywania konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnioski o udostępnienie informacji składane przez podmioty, których interesów nie dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Subiektywny interes w uzyskaniu danej informacji wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako dotyczącej spraw publicznych. Ponadto treść zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wykazują, że w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej traktując je jako okoliczność mającą wpływ na kwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa.
Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy :sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.
Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji ma charakter obiektywny, a z przepisów zawierających normy wyznaczające przedmiot publicznego prawa podmiotowego nie wynika, aby kryterium tym było kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 21/10; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Strona skarżąca kasacyjnie odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu wnioskodawcy w udostępnieniu informacji publicznej powiązała dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Powoływane przez organ orzeczenia mogą skłaniać do wniosku, że organ podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.
Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.
Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.
Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.
O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej.
Cel i motywacja, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.
Nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią nadużycia prawa może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), a zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).
W judykaturze i literaturze nie budzi wątpliwości, na co wskazuje równie autor skargi kasacyjnej, że jeżeli złożono skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej a informacja ta nie podlega udostępnieniu w trybie uregulowanym w przepisach szczególnych i nie jest udostępniona w BIP, ograniczenie dostępu do tej informacji może nastąpić tylko w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji nie jest prawidłowe udzielenie odpowiedzi na wniosek w formie pisma informacyjnego. W szczególności, pismo informujące wnioskodawcę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub że stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, nie uwalnia podmiotu zobowiązanego od zarzutu bezczynności. Dlatego również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie jest słuszny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.