III OSK 2694/22

III OSK 2694/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1063/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 176, art. 183 par 1, art. 141 par 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6 i art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1063/21 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 lipca 2021 r. znak SKO.OŚ/4170/228/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1063/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 19 lipca 2021 r. znak: SKO.OŚ/4170/228/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 28 lutego 2020 r., nr WS-06.6236.9.2019:
1. nakazał skarżącemu usunięcie z terenu działki [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...], odpadów pochodzenia budowlanego, tj. :
- odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503. kod: 170504, oraz zmieszanych z tą ziemią odpadów w postaci elementów betonowych i kawałków asfaltu, tj.:
- odpadów rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 170101 i odpady z remontów i przebudowy dróg, kod: 170181. widocznych w nasypie utworzonym w tej części działki, w ilości nie mniejszej niż 211,00 m3 tak, aby na terenie ww. działki pozostała co najwyżej warstwa utworzona z ww. odpadów w ilości do 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni;
2. orzekł, iż wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek ww. odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem skarżący winien zawrzeć stosowną umowę;
3. orzekł, iż czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do sześciu miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od tej decyzji odwołania złożył skarżący i A.K. kwestionując ustaloną przez organ l instancji ilość odpadów.
Organ decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr SKO.OŚ/4170/126/2020 uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie ustalił, że odpady należy usunąć w terminie do 16 października 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1247/20 uchylił decyzję organu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ decyzją z 19 lipca 2021 r., znak SKO.OŚ/4170/228/2021 utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję.
Rozstrzygnięcie zaskarżono do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż niniejsza sprawa była przedmiotem kilkakrotnej kontroli przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 655/15, II OSK 2903/15, II SA/Kr 362/18, II SA/Kr 1247/20, a w wyrokach tych przesądzono o najistotniejszych kwestiach mających decydujące znaczenie dla ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie. Powtarzane zarzuty polemizujące z ustaleniami prawomocnych wyroków nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Wszystkie wskazania i oceny zostały przez organy obu instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu zachowane. Zaskarżona decyzja organu z dnia 19 lipca 2021 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji są w ocenie WSA prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Sprawa została wszechstronnie wyjaśniona przez organy orzekające, które sprostały wymogom art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").
WSA stanął na stanowisku, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wyrok NSA z 26. 09. 2013, sygn. akt II OSK 330/12).
Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne organów obu instancji dotyczące nawiezienia odpadów, ich rodzaju, ilości, położenia, osoby odpowiedzialnej – skarżącego. Z dokonanych ustaleń jednoznacznie wynika, że zgromadzony na działce [...] materiał tj: gleba i ziemia, w tym kamienie, elementy betonowe, gruz budowlany i kawałki asfaltu stanowią odpad w rozumieniu ustawy. Półroczny termin usunięcia odpadów został prawidłowo określony w decyzji organu I instancji, a organ II instancji trafnie uznał go za wystarczający na zorganizowanie usunięcia odpadów z działki [...].
Organy obu instancji w sposób szczegółowy ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji odnosi się do pełnego zakresu okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w zgodzie z wymogami wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art 80 k.p.a.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował A.K. zarzucając naruszenie:
I. Prawa materialnego, tj.:
1) art. 6 k.p.a. - zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie za pomocą grupy osób utworzonej z osób zależnych od prezydenta Majchrowskiego tj. pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, radnych z Dzielnicy [...], pracowników największej spółki miejskiej o nazwie: "Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, dalej ZIKiT - działających w sposób bardzo odległy od prawa;
2) art. 7 k.p.a. - zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – przez celowe pominięcie w protokole z rozprawy administracyjnej prowadzonej w terenie w dniu 20.03.2013 r. bardzo ważnej wypowiedzi świadka M.K. (formalnie opiekującej się działką nr [...], na której zdeponowano bez wiedzy i zgody jej właściciela p. S.M. zamieszkałego w W. około 2 tys. metrów sześciennych odpadów (według oszacowania skarżącego) pochodzących z budowy kanalizacji prowadzonej w osiedlu Ł., na skutek czego poziom tej działki podniósł się o około 1,20 metra w stosunku do graniczącej z nią działki nr [...], która jest własnością skarżącego, powodując, że działka skarżącego od 2005r. jest non stop podmokła i nie nadaje się pod planowaną na niej budowę domu jednorodzinnego;
3) art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wobec powołania się przez Sąd na ocenę prawną - zawartą w wyroku NSA w niniejszej sprawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2903/15 a dotyczącą wskazania jako osoby zobowiązanej do usunięcia odpadów p. S.M. - w sytuacji, gdy ocena ta utraciła swą moc wiążącą wobec zmiany (już po wydaniu ww. orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy (por. stan faktyczny niniejszej sprawy w decyzji Prezydenta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013r., znak: WS-06.6236.2.2.2013.MW oraz w decyzji Prezydenta Krakowa z dnia 28 luty 2020r., znak: WS-06.6236.9.2019)
II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. – gdyż brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania po oddaleniu przez Sąd skargi skarżącego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia z działki nr [...] odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w osiedlu Ł. w ilości określonej w wydanym mu nakazie usunięcia tych odpadów. Zaznaczono, że obecnie na działce nr [...] pozostało około 9/10 wszystkich odpadów, które na działkę tę nawieziono. Fakt ten świadczy najlepiej o rażąco niezgodnej z prawdą ilości odpadów znajdujących się na działce ustalonej przez organ I instancji. Zgodnie z art. 45 Konstytucji RP każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez sąd kompetentny i niezależny od wszelkich władz.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu poza Krakowem do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postepowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18 publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2) oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienie.
Weryfikując zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat przytoczonych wymogów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie spełnia ona standardów prawnych wyznaczonych powołanymi wyżej przepisami. Skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a następnie powołuje się na art. 6 i art. 7 k.p.a. Po pierwsze, wzmiankowane przepisy są przepisami prawa procesowego, nie materialnego, a po drugie, są to przepisy postępowania administracyjnego, których WSA nie mógł naruszyć. Dopuszcza się konstruowanie zarzutów kasacyjnych z powołaniem się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w kontekście weryfikacyjnego, a więc w założeniu pośredniego, modelu stosowania prawa przez sąd administracyjny. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutu opartego na naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne jest równoczesne powołanie związkowo przepisów ustawy – prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. To przepisy tej ustawy wyznaczają podstawy działania sądu administracyjnego i prowadzonej przez niego kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej. Sąd administracyjny może więc stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie jako substratu wzorca kontroli. Bezpośrednio WSA przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje.
Wytykając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 k.p.a. skarżący kasacyjnie podał, że organ nie działał na podstawie i w granicach prawa, lecz "za pomocą grupy osób utworzonej z osób zależnych od prezydenta Majchrowskiego tj. pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, radnych z Dzielnicy [...], pracowników największej spółki miejskiej o nazwie: "Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, dalej ZIKiT". W żaden sposób nie skorelował treści przedmiotowego zarzutu z jakimkolwiek uchybieniem w procesie stosowania prawa przez WSA.
W ramach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. skarżący kasacyjnie eksponował, że organ naruszył wynikającą z jego treści dyrektywę ochrony praworządności
i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez "celowe pominięcie w protokole z rozprawy administracyjnej prowadzonej w terenie w dniu 20.03.2013 r. bardzo ważnej wypowiedzi świadka M.K. (formalnie opiekującej się działką nr [...] na której zdeponowano bez wiedzy i zgody jej właściciela p. S.M. zamieszkałego w W. około 2 tys. metrów sześciennych odpadów (według oszacowania skarżącego) pochodzących z budowy kanalizacji prowadzonej w osiedlu Ł., na skutek czego poziom tej działki podniósł się o około 1,20 metra w stosunku do graniczącej z nią działki nr [...], która jest własnością skarżącego, powodując, że działka skarżącego od 2005r. jest non stop podmokła i nie nadaje się pod planowaną na niej budowę domu jednorodzinnego". I w tym wypadku, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, jak działanie organu podczas rozprawy w 2013 roku należy powiązać z wadliwością rozstrzygnięcia WSA.
Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w braku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że zgodnie z powołanym przepisem sąd ma obowiązek sformułowania wskazań, jedynie w razie uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie, skarga została oddalona.
Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie podaje, że WSA wadliwie powołał się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 20 lipca 2017 r., II OSK 2903/15, a dotyczącą wskazania jako osoby zobowiązanej do usunięcia odpadów p. S.M.. W ocenie skarżącego kasacyjnie ocena ta utraciła swą moc wiążącą wobec zmiany istotnych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy. Skarżący kasacyjnie nie konkretyzuje jednak podstaw swoich wniosków, nie podaje żadnej argumentacji wykazującej, że oceny prawne sformułowane przez NSA w wyroku z 20 lipca 2017 roku przestały wiązać.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.