III OSK 2691/24

III OSK 2691/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2956/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2956/23 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 października 2023 r., nr DKO-WOK.401.454.2023.ke w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2956/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 20 października 2023 r., nr DKO-WOK.401.454.2023.ke uchylającą w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 19 lutego 2019 r., znak I.7062.3.23.2018.2019 i wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A.C. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
a) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadaniu przejmowanej dokumentacji statusu odpadu, przede wszystkim z takiego powodu, że Sąd pominął w rozważaniach prowadzących do wydanego orzeczenia, iż poprzedni posiadacz nie przekazał skarżącemu karty przekazania odpadu, które to zaniechanie było świadome i stanowiło wyraz woli poprzedniego posiadacza, iż nie ma zastosowania przesłanka "zamiaru pozbycia się",
b) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach poprzez błędne zakwalifikowanie procesu wytwarzania odpadów jako przetwarzania odpadów;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie znikomości wagi naruszenia prawa.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu – opinii Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 29 lipca 2021 r., znak DGO-OP.055.103.2021.AŁ na okoliczność wykazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w skardze do WSA skarżący wyraźnie podnosił, że podmioty przekazujące dokumenty nie przekazały karty odpadu. Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku pominął tę okoliczność, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest to okoliczność kluczowa, zaprzeczająca przesłance "zamierza się pozbyć". Skarżący podkreślił, że pierwszym podmiotem, który zamierzał się pozbyć rzeczy, czyli dokumentacji, był on, podtrzymał zatem twierdzenie zawarte w skardze do Sądu I instancji, iż kryterium pozbycia się powstało po, a nie przed wejściem skarżącego w posiadanie dokumentacji. Tym samym nie nastąpiło przetworzenie odpadu.
Następnie skarżący kasacyjnie zauważył, że środowisko żadnej szkody nie poniosło wskutek tego, że, jak twierdzi GIOŚ, zaś podtrzymał to WSA, zastosowano niewłaściwą procedurę postępowania z odpadami. Założeniem ustawy o odpadach, wyartykułowanym w art. 1 są "środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi przez zapobieganie powstawaniu odpadów i zmniejszenie ich ilości oraz negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, a także przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów oraz poprawę efektywności takiego użytkowania, w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym".
W ocenie skarżącego, zaniechanie zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., niezależnie od wysokości kary, przeczy podstawowemu założeniu ustawy. Tym bardziej, że można zasadnie oprzeć się na poglądach Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 29 lipca 2021 r., znak DGO-OP.055.103.2021.AŁ. Wedle tej opinii "do momentu zniszczenia informacji na tych dokumentach pozostają one rzeczami, a nie odpadami" – co odpowiada tezie podnoszonej zarówno w postępowaniu administracyjnym, przed WSA, jak i w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: u.o.).
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwalifikacja danych przedmiotów jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywca dokumentów papierowych zamierzał się ich pozbyć nie widząc dla nich innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd I instancji. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.
Słusznie Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadu" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, przedmioty zgromadzone przez skarżącego stanowiły odpady. Była to bowiem dokumentacja papierowa, której poprzedni posiadacz zamierzał się pozbyć, nie znajdując dla niej możliwości pierwotnego zastosowania. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie otrzymał karty przekazania odpadu nie świadczy o tym, że uprzedni posiadacz nie miał zamiaru pozbyć się tych przedmiotów. Dalsze czynności wykonywane w stosunku do danej dokumentacji przez skarżącego kasacyjnie także wskazują, że zamiarem dotychczasowego posiadacza było pozbycie się tych przedmiotów. Ponadto skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że dokumenty te zostały mu przekazane celem zniszczenia.
Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. Zgodnie z powołanym przepisem jako przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W wyniku sortowania odpadów w postaci dokumentacji papierowej przez skarżącego kasacyjnie powstały nowe odpady o kodach: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 06, 19 12 01, a tego rodzaju działanie wyczerpuje więc definicję przetwarzania odpadów. Sortowanie odpadów prowadziło bowiem do zmiany ich charakteru i składu oraz powodowało zmianę ich kwalifikacji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wbrew sformułowanemu zarzutowi przepis ten jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego. Nie ma to jednak wpływu na brak możliwości uznania za zasadny tego zarzutu.
Przepis ten pozwala organowi administracji publicznej na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się jedynie na podważaniu niewłaściwej oceny znikomości wagi naruszenia prawa.
Jest to zarzut, który w istocie dotyczy wyłącznie kwestii tego, czy naruszenie prawa było znikome. Należy mieć jednak na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 291/23, CBOSA). Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że warunki te spełnia zaskarżona decyzja. Organ wyjaśnił bowiem, że naruszenie to zostało popełnione przez stronę świadomie, a przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Organ uznał, że w stosunku do strony, która bez zezwolenia przetwarzała odpady, samo pouczenie nie spełni celu jakiemu służy nałożenie kary pieniężnej. Celem tym jest represja, jak i prewencja, a więc wyeliminowanie zachowań, które naruszają przepisy prawa.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.