III OSK 2691/21

III OSK 2691/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2110/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2110/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2019 r. nr DTD-3.015.3.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2110/19, p rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2019 r. nr DTD-3.015.3.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2019 r. nr DTD-3.015.3.2019 (pkt 1.), zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2.).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem wysłanym e-mailem w dniu 27 kwietnia 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji:
- na jakiej podstawie prawnej Ministerstwo Infrastruktury skreśliło z prowadzonej przez Ml Listy Rzeczoznawców Samochodowych rzeczoznawcę M. S. oraz
- przesłanie decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z Listy Rzeczoznawców Samochodowych Ml.
W dniu 28 maja 2019 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że M. S. jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności, w związku z wpisaniem na listę rzeczoznawców samochodowych uzyskał jedynie uprawnienia do wydawania opinii, o których mowa w art. 66a ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 66a ust. 3 oraz art. 79 ust. 4 pkt 3 i art. 81 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.), a także art. 39g ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.). Wpisany na ww. listę rzeczoznawca nie pełni funkcji publicznej.
Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie art. 79a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw transportu prowadzi listę i ewidencję rzeczoznawców samochodowych. Zgodnie zaś z art. 79a ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym na liście rzeczoznawców umieszcza się imię i nazwisko rzeczoznawcy samochodowego oraz jego numer identyfikacyjny. Skreślenie z listy rzeczoznawcy samochodowego następuje na podstawie art. 79a ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Minister Infrastruktury uznał, że w niniejszej sprawie należy zastosować ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 lipca 2019 r. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej. Powtórzył, że kwestie związane z wpisem na listę rzeczoznawców samochodowych reguluje art. 79a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zakres danych jakie minister właściwy do spraw transportu ma obowiązek podawać w ramach dokonywania wpisu na listę rzeczoznawców określa art. 79a ust. 4 tej ustawy. Następnie organ zauważył, że kwestie związane z wpisem na listę biegłych sądowych oraz uprawnieniami biegłego sądowego reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 52) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. poz. 133). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych, biegłym może być ustanowiona osoba, która udokumentuje posiadanie wiadomości specjalnych w danej gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także innej umiejętności, dla której ma być ustanowiona. Ocena, czy posiadanie wiadomości specjalnych zostało dostatecznie wykazane, należy do prezesa sądu okręgowego. W tym też zakresie, informacji publicznej udzielić może prezes właściwego sądu okręgowego.
Organ stwierdził, że w świetle powyższych przepisów rzeczoznawca samochodowy oraz biegły sądowy posiadają różny i niezależny od siebie zakres uprawnień do wydawania opinii oraz pełnią niezależne od siebie funkcje. Zauważył, że osoba fizyczna uzyskując wpis na listę rzeczoznawców samochodowych uzyskuje uprawnienia do wydawania opinii, o których mowa w art. 66a ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 66a ust. 3 oraz art. 79 ust. 4 pkt 3 i art. 81 ust. 13 P.r.d, a także art. 39g ust. 5 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, nie pełni ona natomiast funkcji publicznej. Informacje związane z prywatną osobą fizyczną, które uzyskała wpis na listę na rzeczoznawców samochodowych (lub skreślenie z tej listy), posiadane przez Ministerstwo Infrastruktury w ramach prowadzonego postępowania w tym zakresie, nie mają związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji biegłego sądowego. Dlatego też organ uznał, że minister właściwy do spraw transportu nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania związanego z działalnością osoby będącej biegłym sądowym.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji zauważył, że sporne w sprawie jest czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na to, że rzeczoznawca samochodowy M. S. jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności.
W ocenie Sądu, bardzo wątpliwe jest prawo do prywatności ww. osoby, skoro była ona na liście rzeczoznawców samochodowych prowadzonej przez MI. Taki rzeczoznawca samochodowy ma bowiem pewien wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak zauważył sam organ w odpowiedzi na skargę, przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego wpis na listę rzeczoznawców samochodowych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym potwierdza uprawnienia takiej osoby do:
- wydawania opinii dla potrzeb postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania cech identyfikacyjnych pojazdu,
- uznawania pojazdu mającego co najmniej 25 lat za unikatowy lub mający szczególne znaczenie dla udokumentowania historii motoryzacji – co umożliwia powtórną rejestrację pojazdu
- wydawania opinii na potrzeby badań technicznych, w przypadku trudności
w ustaleniu parametrów pojazdu
- wydawania dokumentu potwierdzającego spełnienie odpowiednich wymagań technicznych przez pojazdy samochodowe stosownie do zakresu prowadzonego szkolenia, załączanego przez przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia na potrzeby uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia.
Tym samym Sąd stwierdził, że taki rzeczoznawca samochodowy sprawuje jednak funkcje związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub też jego działalność publiczna łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest zaś każda osoba, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Powyższe z kolei oznacza i usprawiedliwia ograniczenie jej prywatności na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd I instancji zauważył również, że organ odmówił skarżącemu przesłania decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z listy Rzeczoznawców Samochodowych MI. Tymczasem, w świetle przepisów u.d.i.p. nie budzi wątpliwości to, że sama decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną. Prawo dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Decyzja jako akt administracyjny i jednocześnie dokument urzędowy, stanowi informację publiczną również wtedy, gdy zawiera rozstrzygnięcie dotyczące podmiotów innych niż władze publiczne. Jeżeli zaś decyzja taka zawiera tzw. dane wrażliwe, to i tak może zostać udostępniona w formie kserokopii, z której usuwa się takie elementy, np. w drodze anonimizacji.
Ponadto Sąd wskazał, iż organ nie przedstawił Sądowi materiału źródłowego w postaci decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z listy rzeczoznawców MI. Na podstawie zaś powyższej decyzji można byłoby dopiero dokonać oceny czy żądane przez skarżącego informacje rzeczywiście zawierają takie dane, których udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na ochronę prywatności. Organ nie wykazał też w przekonywujący sposób, że nie jest możliwe ewentualne dokonanie anonimizacji danych chronionych zawartych w przedmiotowej decyzji. Co również istotne, organ nie rozważył nawet w żaden sposób, czy rzeczywiście ujawnienie danych zawartych w decyzji może naruszyć prawo do prywatności ww. osoby.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że uzasadnienia obu decyzji organu nie są przekonywujące, a tym samym naruszają art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie podjął też wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył, jak również nie przedstawił Sądowi w całości materiału dowodowego niezbędnego do jej rozpatrzenia. Tym samym, organ naruszył również art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ błędnie także zinterpretował przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wydania decyzji w sprawie, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skutkiem naruszenia tego przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było również naruszenie wskazanych wyżej art. 11 (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji).
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2019 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 47 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegające na przyjęciu, iż informacja publiczna żądana we wniosku jest wyłączona z ochrony prywatności mimo, że dotyczy osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej;
2) art. 79a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 dalej P.r.d) w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy u.d.i.p. maja pierwszeństwo stosowania mimo, że nie narusza ona innych ustaw, określających inne zasady dostępu i szczególnej regulacji P.r.d.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 11 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. upatrując błędnej wykładni tych przepisów i ich niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że informacja publiczna żądana we wniosku jest wyłączona z ochrony prywatności mimo, że dotyczy osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia w/w przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje, że w jego ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie, że rzeczoznawca samochodowy pełni funkcje publiczne. Kwestionowane są tym samym ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania rzeczoznawcy samochodowego jako osoby pełniącej funkcje publiczne. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, wskazać należy, iż zgodnie z w/w przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności.
Skoro zatem idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne".
Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 Kodeksu karnego "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć.
Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że : "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".
Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/16 stwierdzając, że : "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji publicznej. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Zatem należy uznać, że ustalenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną albo ma związek z jej pełnieniem wymaga wykazania, że zajmuje stanowisko wewnątrz szeroko rozumianej struktury władzy publicznej, a nadto, że przysługuje jej kompetencja do realizacji zadań publicznych, posiada uprawnienia decyzyjne w sferze publicznej. Analizując uwarunkowania systemowe stosowania ograniczenia dostępowego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. NSA doszedł do wniosku, że rzeczoznawca samochodowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającymi związek z ich pełnieniem. Sam fakt przyznania pewnych uprawnień rzeczoznawcy samochodowemu na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje, że osoba taka posiada uprawnienia decyzyjne w sferze publicznej. I tak wskazać przede wszystkim należy na art. 79 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym który stanowi, że pojazd wyrejestrowany nie podlega powtórnej rejestracji, z wyjątkiem pojazdu, mającego co najmniej 25 lat uznanego przez rzeczoznawcę samochodowego za unikatowy lub mający szczególne znaczenie dla udokumentowania historii motoryzacji. Z przepisu tego wynika jednoznaczna kompetencja rzeczoznawcy samochodowego do uznania pojazdu za unikatowy [...], co w sposób bezpośredni wpływa na sytuację właściciela takiego pojazdu dającą możliwość powtórnej rejestracji takiego pojazdu, a także na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Również uprawnienie do wydawania przez rzeczoznawcę samochodowego dokumentu potwierdzającego spełnianie odpowiednich wymagań technicznych przez pojazdy samochodowe stosownie do zakresu prowadzonego szkolenia, załączanego przez przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia na potrzeby uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia (art. 39g ust. 5 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym), ma bezpośrednie znaczenie dla podejmowanego przez organ w takiej sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca samochodowy swój zawód łączy z funkcjami o charakterze administracyjnym, któremu przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach administracji publicznej.
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych samych względów niezasadny jest podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 79a ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy u.d.i.p. mają pierwszeństwo stosowania mimo, że nie narusza ona innych ustaw, określających inne zasady dostępu i szczególnej regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. Otóż, jak wynika jasno z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 79a ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie odwołał się nawet do treści tego przepisu. W żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie twierdził też, że "przepisy u.d.i.p. mają pierwszeństwo stosowania mimo, że nie narusza ona innych ustaw, określających inne zasady dostępu i szczególnej regulacji ustawy Prawo o ru-chu drogowym ", jak to stwierdzono w zarzucie kasacyjnym. Skoro zatem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanego wyżej przepisu, ani go nie stosował, to w żadnej postaci nie mógł on zostać naruszony.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 11 k.p.a. Konieczne jest powtórzenie za Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie sporną jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na ochronę prawa do prywatności, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ de facto uznał, że rzeczoznawca samochodowy jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności. Ponadto, w ocenie organu, osoba wymieniona w decyzji nie pełni funkcji publicznej. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że bez szczegółowej i dogłębnej analizy organu w powyższym zakresie trudno zaakceptować stanowisko, że żądana informacja mogłaby podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja w omawianej materii nie została bowiem należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wskazać również należy, że wobec charakteru popełnionego naruszenia, w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić – w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący – tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wymienione wyżej przepisy.
Skoro organ nie dokonał wystarczającej analizy, czy rzeczoznawca samochodowy pełni funkcje publiczne, czy też nie, to w konsekwencji przedwcześnie uznał, kierując się wadliwą wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że na podstawie tego przepisu istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę prywatności wskazanej osoby. Zatem, dokonaną przez organ ocenę, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy zatem uznać za niepełną i nieuzasadniającą wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, a także dokonania wadliwej wykładni zastosowanego przepisu.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.