III OSK 269/22

III OSK 269/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 443/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 8 ust. 1 i 2, art. 26, art. 27 ust. 1 i 3, art. 31 c 1i2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. +1§ 1, art. 65, art. 82-88
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1319
art. 383 § 1 pkt 4, § 2a
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 443/21 w sprawie ze skargi Powiatu H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu w H. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. i Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Powiatu H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 443/21 uwzględnił skargę Powiatu H. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu w H. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wyboru J. C. na członka Zarządu Powiatu w H. i Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji tego członka Zarządu Powiatu w H. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione stanowisko Wojewody Lubelskiego, że w dniu [...] kwietnia 2021 r., kiedy podjęto pierwszą z wymienionych uchwał, w Zarządzie Powiatu w H. nie występował wakat, gdyż Zarząd Powiatu liczył 5 członków zgodnie z § 61 ust. 2 Statutu Powiatu H.
Podniesiono, że nie jest spornym okoliczność, iż w dniu 5 lutego 2021 r. T. O. skierował do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w H. oświadczenie następującej treści: "niniejszym informuję, iż z dniem 28 lutego 2021 r., bądź też z dniem najbliższej, począwszy od dzisiaj sesji Rady Powiatu w H., składam rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu H.. Data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady. W związku z czym pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu – tak by mógł on normalnie funkcjonować". Jednocześnie T. O. oświadczył, że jego decyzja podyktowana jest względami rodzinnymi.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że za datę złożenia rezygnacji przez T. O. należało przyjąć dzień 28 lutego 2021 r. Nie można bowiem uznać za dopuszczalne złożenia rezygnacji z datą najbliższej sesji Rady Powiatu w H., gdyż w sytuacji, gdyby sesja nie odbyła się, a co faktycznie miało miejsce w związku z trwającą epidemią, w istocie nie byłoby możliwości określenia terminu, w którym rada powiatu obowiązana byłaby do podjęcia uchwały zgodnie z art. 31c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.p., a zwłaszcza terminu przewidzianego w ust. 3 tego artykułu.
Skoro w ciągu jednego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji Rada Powiatu w H. nie podjęła uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu T. O. z pełnienia obowiązków członka zarządu, zaktualizowała się norma przewidziana w ust. 2 art. 31c u.s.p. z której wynika, że niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu w terminie, o którym mowa w ust. 1 jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Przyjmując jako datę złożenia rezygnacji dzień 28 lutego 2021 r., Rada Powiatu w H. powinna była podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia rezygnacji T. O. do dnia 28 marca 2021 r. Bezsprzecznie do podjęcia takiej uchwały we wskazanym terminie nie doszło. W świetle art. 31c ust. 2 u.s.p. należało, zdaniem Sądu uznać, iż na mocy tego przepisu skutek przyjęcia rezygnacji nastąpił z dniem 31 marca 2021 r.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu o skutecznym cofnięciu rezygnacji przez T. O.. Wyjaśniono, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują cofnięcia rezygnacji złożonej przez członka zarządu powiatu, zatem posiłkowo należy odwoływać się do stosownych przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) zwanej dalej K.c. Przywołując zaś treść art. 61 K.c. Sąd wskazał, że odwołanie przez T. O. oświadczenia woli o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. zostało złożone już po dojściu do adresata oświadczenia o rezygnacji, a także po dniu 28 lutego 2021 r., z którym rezygnacja zgodnie z tym oświadczeniem została złożona. Tym samym nie budzi wątpliwości, że nie zaistniały okoliczności, z którymi ww. przepis wiąże skuteczność odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie.
Z okoliczności sprawy nie wynika także, aby oświadczenie woli T. O. o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. było obarczone jedną z wad oświadczenia woli wymienionych w art. 82 i art. 83 K.c. W treści pisma z dnia 1 marca 2021 r. T. O. wskazał, że decyzja o rezygnacji podyktowana była względami osobistymi, które potencjalnie mogły mu utrudniać pracę w Zarządzie Powiatu. Jednakże sytuacja ta uległa zmianie, w związku z czym może powrócić do wykonywania pracy w Zarządzie. Zatem odwołując złożone wcześniej oświadczenie, T. O. nie powoływał się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na poważne wady oświadczenia woli o rezygnacji i tym samym uzasadniać uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał za błędną ocenę organu nadzoru, iż w dniu 28 kwietnia 2021 r. T. O. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu w H., w związku z czym nie był możliwy w tym dniu wybór nowego członka Zarządu.
Zwrócono nadto uwagę, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Powiatu w H. w dniu [...] maja 2021 r. uchwały nr [...] w sprawie odwołania T. O. z funkcji członka Zarządu Powiatu w H.. Jak wcześniej wskazano, skutek przyjęcia rezygnacji T. O. nastąpił z mocy prawa już z dniem 31 marca 2021 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1) art. 31c ust. 1 i ust. 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te wykluczają złożenie przez członka Zarządu Powiatu rezygnacji z tej funkcji "z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu";
2) art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i ust. 1 u.s.p. oraz w związku z art. 61 § 1 i art. 82-88 K.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że z pozycji i funkcji Zarządu Powiatu określonej wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że do odwołania lub uchylenia się od skutków oświadczenia o rezygnacji z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu znajdowały wprost zastosowanie wskazane przepisy Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji uznanie, że odwołanie przez członka Zarządu Powiatu w H. oświadczenia o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu było nieskuteczne i brak było podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o rezygnacji z tej funkcji;
3) art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te uprawniają Radę Powiatu do wyboru nowego członka Zarządu Powiatu, a następnie przyjęcia rezygnacji tego członka w sytuacji, gdy liczba członków funkcjonującego Zarządu Powiatu jest zgodna ze Statutem Powiatu, a jeden z członków Zarządu Powiatu cofnął złożone przez siebie oświadczenie woli o złożeniu rezygnacji z pełnienia tej funkcji przed datą rezygnacji wskazaną w tym oświadczeniu;
4) art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 27 ust. 1 i 3 u.s.p. oraz § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu H. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w H. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu H. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z [...] z późn. zm.), zwanej dalej Statutem Powiatu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwały podjęte przez Radę Powiatu o wyborze kolejnego członka Zarządu Powiatu i przyjęciu rezygnacji tego członka w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu funkcjonuje w składzie liczebnym określonym w Statucie Powiatu, nie są sprzeczne z prawem, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności;
5) art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że uchwały Rady Powiatu podjęte w przedmiocie wyboru członka Zarządu Powiatu, a następnie przyjęcia rezygnacji tego członka są zgodne z prawem, a w konsekwencji nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy wskazany przepis powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ Rada Powiatu dokonała wyboru kolejnego członka Zarządu Powiatu w sytuacji, gdy w składzie Zarządu Powiatu nie występował wakat;
- co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 P.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat H. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych złożonej przez członka zarządu powiatu rezygnacji oraz następującego po nim oświadczenia cofającego wcześniejszą rezygnację.
Zgodnie z art. 31c ust. 1 u.s.p. członek zarządu powiatu nie będący starostą może złożyć rezygnację z zajmowanego stanowiska w tym zarządzie.
W przypadku złożenia oświadczenia o rezygnacji, członek zarządu powiatu nie przestaje pełnić swojej funkcji. Rada powiatu powinna w terminie jednego miesiąca od dnia dokonania tejże rezygnacji podjąć uchwałę o jej przyjęciu i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu zwykłą większością głosów (art. 31c ust. 1 u.s.p.). Jeżeli jednak z jakichkolwiek powodów rada powiatu nie podejmie uchwały o przyjęciu rezygnacji, wówczas z mocy prawa następuje skutek w postaci przyjęcia przez radę powiatu rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta taka uchwała (art. 31c ust. 2 u.s.p.).
Ustawodawca nie uregulował jednak ani sposobu składania przez członka zarządu oświadczenia o rezygnacji, ani też sytuacji, w której członek zarządu, który już złożył takie oświadczenie, składałby kolejne oświadczenie o cofnięciu swojej rezygnacji.
Problematyka dopuszczalności cofnięcia przez członka zarządu powiatu złożonej rezygnacji nie doczekała się jednolitego stanowiska w doktrynie. Jedynie pośrednio wskazuje się, że próby wycofania złożonej rezygnacji mogą nie być skuteczne (Cz. Martysz, [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, WKP 2020, teza nr 1 do art. 31a).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powyższa podstawa konstytucyjna wprowadza samodzielność ustrojową jednostek samorządu, które mają prawo do regulowania w swoich statutach ich ustroju wewnętrznego "w granicach ustaw". Oznacza to, że już powołany przepis Konstytucji stanowi wystarczającą podstawę do regulowania ustroju wewnętrznego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym upoważnienie to ma charakter generalne i nie jest wymagana kazuistyczna delegacja do stanowienia poszczególnych regulacji ustrojowych w statutach (tak np. NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17). Taki też pogląd przyjmowany jest w doktrynie wskazując, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowej byłoby jednoznaczne z pozbawieniem art. 169 ust. 4 Konstytucji RP jego normatywnej treści (W. Kisiel, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 77-106). Tym samym w statucie danej jednostki samorządu nie mogą znaleźć się tylko takie regulacje, które wprost są sprzeczne z treścią ustawy lub odmiennie regulują te zagadnienia, które w sposób wyczerpujący i kompletny zostały uregulowane przez ustawodawcę.
Niewątpliwie tryb wyboru, odwoływania i funkcjonowania zarządu powiatu należy do materii ustrojowej. Jest ono w znacznej mierze regulowane ustawowo. Tym niemniej część tej materii może być uregulowana także w statucie. Takim przykładem jest regulacja zawarta w art. 31c u.s.p. Art. 31c ust. 1 tej ustawy umożliwia złożenie rezygnacji przez członka zarządu powiatu nie będącego jego przewodniczącym, ale nie reguluje ani sposobu złożenia tej regulacji, ani też komu taką rezygnację należy złożyć. W tym zakresie w pełni dopuszczalne jest statutowe uregulowanie tych zagadnień.
Ustawodawca uregulował w art. 31c ust. 1 i 2 u.s.p. sytuację, w której członek zarządu powiatu złożył rezygnację i taki stan (złożenia rezygnacji) trwa do chwili podjęcia uchwały o jej przyjęciu lub upływie stosownego terminu. Brak ustawowego uregulowania sytuacji dopuszczającej cofnięcie już złożonej rezygnacji nie oznacza, że jest to materia wyłączona spod materii ustrojowej. Żaden przepis nie zabrania uregulowania trybu cofnięcia rezygnacji w statucie, ani też nie można uznać, aby treść art. 31c u.s.p. miała w tym zakresie charakter wyczerpujący. Statut nie może jedynie odrębnie uregulować sytuacji, w której członek zarządu złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska i nie podjął żadnych innych czynności związanych z odwołanie takiego oświadczenia. Nie można pominąć i tego, że instytucja rezygnacji członka zarządu powiatu ma na celu uregulowanie przypadku, w którym dana osoba nie chce dłużej pełnić funkcji w organie wykonawczym, a rada powiatu nie podejmuje uchwały o odwołaniu całego zarządu lub starosty. Złożona stosownie do art. 31c ust. 1 u.s.p. rezygnacja stanowi swoistą prośbę skierowaną do rady powiatu o pozbawienie danej osoby stanowiska w zarządzie. Cały czas organem uprawnionym do wyboru zarządu, odwołania zarządu lub poszczególnych jego członków bądź przyjęcia rezygnacji pozostaje rada powiatu i przyjęcie za dopuszczalne cofniecie już złożonej rezygnacji, aż do chwili jej przyjęcia w drodze uchwały lub upływu terminu wymienionego w art. 31c ust. 2 u.s.p., w żadnym zakresie nie pozbawia rady powiatu prawa do zmiany składu zarządu.
Mając powyższe należy stwierdzić, że o tym, czy w ogóle dopuszczalnym jest cofnięcie złożonej na podstawie art. 31c ust. 1 u.s.p. rezygnacji członka zarządu powiatu może decydować treść statutu. Jeżeli w treści statutu nie ma takiej regulacji, to członek zarządu powiatu nie może przyznać sobie uprawnienia do cofnięcia raz złożonej rezygnacji. Rezygnacja ta bowiem należy do instytucji prawa publicznego, bo jej skutkiem jest ustanie członkostwa w zarządzie, a tym samym musi być ona dla swojej skuteczności przewidziana w przepisach o charakterze ustrojowym. Okoliczność, że po podjęciu uchwały o przyjęciu rezygnacji może także ustać stosunek pracy członka zarządu (o ile takowy został wcześniej nawiązany) jest tylko skutkiem uchwały o przyjęciu rezygnacji. Taka rezygnacja nie może być traktowana jako wypowiedzenie stosunku pracy.
Przechodząc do kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31c ust. 1 i ust. 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te wykluczają złożenie przez członka zarządu powiatu rezygnacji z tej funkcji "z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu".
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy oświadczenie członka zarządu T. O. z dnia [...] lutego 2021 r. zawierało wyraźnie stwierdzenie, że osoba ta składa rezygnację w członkostwie Zarządu Powiatu z dniem 28 lutego 2021 r. lub z dniem najbliższej od daty 5 lutego 2021 r. sesji Rady Powiatu w H.. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że poprzez alternatywne sformułowanie daty złożenia rezygnacji: od dnia 28 lutego 2021 r. lub od daty najbliższej sesji Rady Powiatu zamiarem składającego tę rezygnację było uznanie, że zaczyna ona biec od bliższego wydarzenia w stosunku do daty jej złożenia. Tym samym skoro do dnia 28 lutego 2021 r. nie odbyła się sesja Rady Powiatu H., to datą złożenia rezygnacji była data 28 lutego 2021 r.
Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i ust. 1 u.s.p. oraz w związku z art. 61 § 1 K.c. i art. 82-88 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do odwołania lub uchylenia się od skutków oświadczenia o rezygnacji z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu znajdowały wprost zastosowanie wskazane przepisy Kodeksu cywilnego, a tym samym odwołanie to było w tej sprawie nieskuteczne i brak było podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o rezygnacji z takiej funkcji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że oświadczenie o rezygnacji z zajmowanego stanowiska w zarządzie powiatu nie stanowi jednostronnej czynności prawnej. Takie oświadczenie nie powoduje, że osoba ją składającą przestaje być członkiem zarządu, a tym samym wywiera ono skutek prawny. Odmienna sytuacja dotyczy np. członka zarządu spółki z o.o., który poprzez złożenie rezygnacji przestaje być członkiem zarządu bez potrzeby jej przyjmowania (art. 202 § 4 i § 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 z późn. zm.). Jednakże w przypadku członka zarządu powiatu, który złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska, skutek prawny w postaci ustąpienia z zajmowanego stanowiska członka zarządu następuje dopiero z chwilą podjęcia uchwały przez radę powiatu o przyjęciu rezygnacji lub w przypadku braku podjęcia takiej uchwały z upływem określonego terminu (upływu ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta taka uchwała). Oświadczenie o rezygnacji nie stanowi również oświadczenia woli zmierzającego do zawarcia dwustronnej czynności prawnej (np. umowy) lub wielostronnej czynności prawnej.
Rezygnacja członka zarządu powiatu stanowi wniosek umożliwiający przewodniczącemu rady powiatu zwołanie sesji tego organu w ciągu jednego miesiąca od daty jego złożenia celem podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia tejże rezygnacji. Tym samym można mówić o tym, że taka rezygnacja stanowi co najwyżej oświadczenie podobne do oświadczenia woli, ale samo takim oświadczeniem nie jest. Zgodnie z art. 651 K.c. przepisy o oświadczeniach woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń. Nie można więc podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, który poprzez porównanie rezygnacji członka zarządu powiatu z zasiadania w tym organie z rezygnacją radnego z mandatu uznał, że są to w istocie tożsame instytucje.
Do rezygnacji określonej w art. 31c ust. 1 u.s.p. nie można stosować wprost art. 61 § 1 K.c. Zgodnie z tym przepisem oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, a odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przede wszystkim rezygnacja z zajmowanego stanowiska w zarządzie powiatu jest oświadczeniem podobnym do oświadczenia woli. Jednakże to, czy w ogóle w danym powiecie członkowie zarządu mają prawo do cofnięcia złożonej rezygnacji, musi wprost wynikać z treści statutu. W Statucie Powiatu nie ma przepisów pozwalających członkowi Zarządu Powiatu na cofnięcie już dokonanej rezygnacji.
Jeżeli statut danego powiatu przewidywałby cofnięcie dokonanej rezygnacji z członkostwa w zarządzie, to do takiego oświadczenia art. 61 § 1 K.c. stosuje się co najwyżej odpowiednio. Wydaje się, że objęte art. 82-88 K.c. wady oświadczeń woli (stan wyłączający świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, pozorność oświadczenia woli, błąd, zniekształcenie oświadczenia woli przez posłańca, podstęp, groźba) także mogą być stosowane co najwyżej odpowiednio do oświadczeń podobnych do oświadczeń woli (por. wyrok SN z 16 marca 2022 r. sygn. akt II PSKP 62/21).
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 i 2 u.s.p. oraz art. 26 u.s.p. są niezasadne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.p. mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu. Przedmiot tej sprawy nie obejmował zagadnień dotyczących podejmowania przez mieszkańców Powiatu H. rozstrzygnięć za pośrednictwem Rady Powiatu lub Zarządu Powiatu bądź też przeprowadzania wyborów lub referendum.
Stosownie do art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu jest rada powiatu i zarząd powiatu, a art. 26 tej ustawy stanowi, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Żaden z tych przepisów nie został niewłaściwie zastosowany lub poddany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, ani też ust. 2 tego przepisu regulujący przykładowy katalog zadań i kompetencji organu wykonawczego (przygotowywanie projektów uchwał rady; wykonywanie uchwał rady; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; gospodarowanie mieniem powiatu; wykonywanie budżetu powiatu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego).
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te uprawniają Radę Powiatu do wyboru nowego członka Zarządu Powiatu, a następnie przyjęcia rezygnacji tego członka w sytuacji, gdy liczba członków funkcjonującego Zarządu Powiatu jest zgodna ze Statutem Powiatu, a jeden z członków Zarządu Powiatu cofnął złożone przez siebie oświadczenie woli o złożeniu rezygnacji z pełnienia tej funkcji przed datą rezygnacji wskazaną w tym oświadczeniu.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 tej ustawy. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Przepis ten został prawdzie powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale tylko na potwierdzenie, że Statut Powiatu H. określa skład Zarządu Powiatu na 5 osób.
Zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.p. rada powiatu wybiera innych niż starosta członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w okolicznościach tej sprawy nie było skutecznym cofnięcie dokonanej już rezygnacji, to tym samym przed datą 28 kwietnia 2021 r. nastąpił skutek w postaci przyjęcia rezygnacji T. O. z funkcji członka Zarządu Powiatu H.. Podjęcie więc w tym dniu przez Radę Powiatu H. uchwały o wyborze innego członka Zarządu Powiatu nie było wadliwym z tego powodu, że Zarząd Powiatu był już w pełni obsadzony.
Tym samym niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu polegającej na uznaniu, że uchwały podjęte przez Radę Powiatu o wyborze kolejnego członka Zarządu Powiatu i przyjęciu rezygnacji tego członka w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu funkcjonuje w składzie liczebnym określonym w Statucie Powiatu nie są sprzeczne z prawem. Zgodnie z tymi przepisami skład Zarządu Powiatu H. składa się z 5 osób, w tym ze starosty, wicestarosty i trzech członków Zarządu. Skoro na datę 28 kwietnia 2021 r. Zarząd Powiatu H. nie był w pełni obsadzony i liczył zamiast 5 osób cztery osoby, to w pełni dopuszczalnym było uzupełnienie tego składu o piątego członka Zarządu.
Jeszcze raz należy wskazać, że aby samo oświadczenie o cofnięciu już złożonej rezygnacji było skuteczne (tj. wywołało skutek w postaci pozbawienia skutków rezygnacji) musi być przewidziane statutem danego powiatu. Dopiero zamieszczenie takiej regulacji w statucie umożliwia stosowanie do niej ewentualnych przepisów o oświadczeniach podobnych do oświadczeń woli (art. 651 K.c.).
Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 1 u.s.p. polegającą na przyjęciu, że uchwały unieważnione zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym nie naruszały prawa, mimo że prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna doprowadzić do ustalenia, że Rada Powiatu naruszyła prawo dokonując wyboru kolejnego członka Zarządu Powiatu w sytuacji, gdy w składzie Zarządu Powiatu nie występował wakat.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
W tej sprawie nie naruszył prawa Sąd pierwszej instancji przyjmując, że skoro w dacie 28 kwietnia 2021 r. występował wakat w składzie Zarządu Powiatu H., to podjęcie przez Radę Powiatu H. uchwały nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. nie stanowiło naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez organ nadzoru. Tym samym nie został także naruszony art. 79 ust. 1 u.s.p.
Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał naruszenia prawa zaskarżonym wyrokiem uchylając na podstawie art. 148 P.p.s.a. zaskarżony akt nadzoru. Nie było podstaw do wydania wyroku oddalającego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę.
Skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nie nieuzasadnione, to działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia obejmującego pogląd o całkowitej niedopuszczalności cofnięcia rezygnacji złożonej na podstawie art. 31c ust. 1 u.s.p. odpowiada prawu. Cofnięcie takie jest dopuszczalne, o ile przewiduje to statut danej jednostki samorządu lokalnego i o ile nie została już podjęta uchwała o przyjęciu rezygnacji lub z mocy prawa skutek w postaci przyjęcia takiej rezygnacji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Wojewody Lubelskiego zasądzić na rzecz Powiatu H. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).